CE-SEC4-EXP1989-N0435

ALCALDE DISTRITAL / Facultades / CONTRIBUCION DE VALORIZACION Las autorizaciones que se dan al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, no son para reglamentar e imponer la contribución de valorización, la cual ya se encontraba reglamentada precisamente en el Estatuto de Valorización del Distrito, sino para ordenar y ejecutar las obras que el mismo Acuerdo número 2 de 1980 del Concejo Distrital ordena realizar, dentro del Plan Vial, por el sistema de la contribución de valorización, lo cual permite a la Sala concluir que no se da la alegada violación del artículo 43 de la Constitución Nacional. REVOCA LA NULIDAD del artículo 26 del Acuerdo número 2 de 1980 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, decretada en sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., tres de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Radicación número 0435. Apelación sentencia de abril 11 de 1985, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de nulidad del artículo 26 del Acuerdo 02 de 1980 del Concejo Distrital de Bogotá.

Actor: Rafael Emiro Soto Pinedo.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor representante del Distrito Especial de Bogotá, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de abril de 1985, mediante la cual se anuló el articulo 26 del, acuerdo número 2 de 1980 del Concejo del

Distrito Especial de Bogotá.

Antecedentes: De los documentos que obran en el expediente reconstruido puede establecerle que el actor en ejercicio de la acción de nulidad impugnó el artículo 26 del Acuerdo número 2 de 1980 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá el cual dice textualmente: "Artículo 26. Facúltase al Alcalde Mayor de Bogotá para ordenar por el sistema de valorización la ejecución de tramos viales, hasta una longitud de 1.000 metros; previo estudio del Departamento Administrativo de Planeación y con arreglo a las normas sobre fijación, distribución, liquidación y recaudo de la contribución".

Los argumentos de la demanda se refieren a violación de las normas superiores, según las cuales en el nivel municipal, la imposición de contribuciones en tiempo de paz corresponde exclusivamente a los Concejos. Como la norma demandada autoriza al Alcalde para ... ordenar por el sistema de valorización la ejecución de tramos viales.. .', las desconoce en cuanto lo faculta para imponer una contribución. El Distrito Especial de Bogotá, mediante apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que el artículo demandado se refiere a una facultad administrativa de ordenar por el sistema de valorización, la ejecución de tramos viales que hacen parte del Plan Vial del Distrito Especial de Bogotá, aprobado por el Concejo Distrital en el mismo Acuerdo 2 de 1980 y por ello, las facultades que se otorgan al Alcalde, no son para imponer una contribución, sino para ordenar y ejecutar obras que el citado acuerdo dispone ejecutar por el sistema de valorización.

La sentencia apelada:

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, en sentencia proferida el 11 de abril de 1985 decretó la nulidad del artículo 26 del Acuerdo número 2 de 1980 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, con base en argumentos que pueden sintetizarse así:

1. La facultad constitucional y legal para imponer contribuciones, en tiempo de paz, es privativa del Concejo del Distrito Especial de Bogotá. 2 . Las facultades otorgadas por la norma demandada se han debido conceder "pro témpore", de conformidad con el artículo 13 del Decreto-ley 3133 de 1968.

El recurso interpuesto: El Distrito Especial de Bogotá, mediante apoderado interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia y al sustentarlo argumentó que:

1. En la norma demandada,. el Concejo Distrital no le está dando facultades al Alcalde Mayor de Bogotá para imponer una contribución, sino para ordenar y ejecutar obras, conforme a lo establecido en el mismo Acuerdo 2 de 1980.

2. El artículo demandado se refiere a una facultad administrativa de ordenar por el sistema de valorización, la ejecución de ciertos tramos viales con sujeción al Plan Vial del Distrito Especial de Bogotá, adoptado por el mismo Concejo, facultad muy diferente de la que el artículo 43 de la Constitución Nacional le atribuye a los Concejos de imponer contribuciones.

3. No se desconoce el artículo 206 de la Constitución Nacional por cuanto la contribución de valorización generalmente no hace parte del presupuesto, porque su liquidación se hace al momento de ejecutarse la obra y tiene una

apreciación subjetiva en proporción a los costos de la misma y a los beneficios económicos que derivan los propietarios de los inmuebles.

4. El Concejo del Distrito Especial de Bogotá sí podía facultar al Alcalde Mayor para ordenar y ejecutar determinados tramos viales por el sistema de valorización, dentro del Plan Vial de Bogotá ordenado por el Acuerdo 2 de 1980 en la forma y con los requisitos y procedimientos allí previstos.

El concepto Fiscal: La señora Fiscal Sexta de la Corporación en su juicioso concepto de fondo, solicita se revoque la sentencia del a quo, y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.

Lo anterior porque considera, que " ... la facultad otorgada en el artículo 26 acusado no cae dentro del campo de imposición de la contribución de competencia del Cabildo, sino dentro de los límites de la ejecución de la contribución..." Y agrega: "La organización de la contribución comprende el señalamiento de funcionarios u organismos encargados del manejo de la contribución, de manera que la facultad del artículo 26 no es otra cosa que el señalamiento del funcionario que debe manejar la contribución respecto de las obras allí descritas".

Consideraciones de la Sala: El Acuerdo número 2 de 1980 expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, al cual pertenece la norma demandada, forma parte del Plan General de Desarrollo para el Distrito Especial de Bogotá y a través de él se adopta el Plan Vial, se clasifican sus vías según capacidad, función y uso, se precisan diferentes conceptos y se regula lo relacionado con el trazado, la apertura, el

ensanche y arreglo de vías. Dentro de su articulado, resulta de interés para el tema aquí controvertido, lo previsto en sus artículos 14, 23 y 52. El artículo 14 dispone que la ejecución de obras del Sistema Vial Arterial será adelantada por el Instituto de Desarrollo Urbano por el sistema de valorización. Por su parte el artículo 23 del citado Acuerdo 2 de 1980 expresamente autoriza que la apertura, ampliación, rectificación o regularización de vías locales podrá adelantarse mediante el sistema de valorización. Y en su artículo 52 ordena que " ... la programación, proyectos de construcción y ejecución de las obras del sistema arterial, materia del presente acuerdo y de las vías locales en zonas desarrolladas que se adelanten por el sistema de valorización y/o a través del Fondo de Pavimentos Locales, estarán a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano. El Concejo del Distrito Especial expidió el plan vial para la ciudad .de Bogotá. En los artículos citados ordena que dentro del Plan Vial, hay obras que se realizarán a través del sistema de valorización. Dichas obras son: Las del sistema vial arterial (art. 14) y las relativas a la apertura, ampliación, rectificación o regularización de vías locales (art. 23). Además prescribe que dichas obras estarán a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano (art. 52). De acuerdo con lo anterior, fue el Concejo del Distrito Especial de Bogotá la autoridad que escogió la contribución de valorización como sistema de financiación de las obras incluidas dentro del Plan Vial de Bogotá, para lo cual tenía plena competencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 43 de la

Constitución Nacional y las normas generales que reglamentan la contribución de valorización, según las cuales, es competencia de los Concejos Municipales y en el caso de autos del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, decretar las obras que se han de ejecutar a través de dicho sistema de financiación y precisar las entidades encargadas de su ejecución. En ejercicio de las anteriores competencias el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, en el Acuerdo número 2 de 1980, luego de adoptar el Plan Vial para la ciudad, de una manera clara y expresa decidió que las obras que lo desarrollaran se realizarían por el sistema de valorización, e igualmente dispuso que la entidad encargada de su programación, proyecto de construcción y ejecución sería el Instituto de Desarrollo Urbano con la coordinación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Lo anterior puede considerarse como la regulación general de la ejecución de las obras necesarias para el logro de los objetivos del Plan Vial de Bogotá, que se adoptó por medio del Acuerdo 2 de 1980, del Concejo Distrital. Por otra parte, el citado Concejo facultó al Alcalde para la ejecución de obras de tramos viales, hasta una longitud de 1.000 metros previo estudio del Departamento Administrativo de Planeación y con arreglo a las normas sobre fijación, distribución, liquidación y recaudo de la contribución. Dentro del contexto del Acuerdo número 2 de 1980, se trata de una autorización expresa al Alcalde Distrital, para que dentro de las pautas dispuestas por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, en las normas que regulan la contribución de valorización y específicamente en el acuerdo por el

cual se adoptó el Plan Vial, el Alcalde proceda a su ejecución, a través de las obras relacionadas con las vías allí previstas y por el sistema de financiación también allí establecido: El de la contribución de valorización a que se refieren expresamente los artículos 14, 23 y 52 del Acuerdo número 2 de 1980. Pero no entiende la Sala que cuando el Alcalde ejerza dicha facultad, esté ejerciendo competencias propias del Concejo: El Alcalde del Distrito Especial de Bogotá de conformidad con lo previsto en las normas ya citadas del Acuerdo número 2 de 1980, está ejerciendo su función de ejecutor de las decisiones del Concejo Distrital, a través de la realización de obras que concretan el plan vial, competencia que no corresponde al Concejo, a la luz de la Constitución y de las leyes que regulan la materia. 0 sea que las autorizaciones que se dan al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, no son para reglamentar e imponer la contribución de valorización, la cual ya se encontraba reglamentada precisamente en el Estatuto de Valorización del Distrito, sino para ordenar y ejecutar las obras que el mismo Acuerdo número 2 de 1980 del Concejo Distrital ordena realizar, dentro del Plan Vial, por el sistema de la contribución de valorización, lo cual permite a la Sala concluir que no se da la alegada violación del artículo 43 de la Constitución Nacional. Por las mismas razones hasta aquí expuestas, no se comparte el argumento expuesto por el Tribunal a quo, en la sentencia apelada, en el sentido de que

el artículo demandado es violatorio del artículo 13 del Decreto 3133 de 1968, en cuanto otorgó facultades al Alcalde Distrital, sin fijar un límite en el tiempo. La norma acusada, no otorga una autorización al Alcalde Distrital para ejercer una competencia propia, exclusiva y privativa del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, y por ello no se trata de aquellas facultades que se trasladan transitoriamente y por un lapso de tiempo determinado, sino que dicho artículo 26 del Acuerdo número 2 de 1980, aquí cuestionado, se refiere a una actividad de ejecución de las decisiones tomadas por el propio Concejo. Este ejerció su competencia y precisó que el Alcalde Distrital debía ejecutar su decisión, dentro de las pautas y límites por él establecidas, una de las cuales fue de manera expresa, que las obras se financiarían por el sistema de contribución de valorización, tal como se demostró. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia apelada. No se accede a las pretensiones de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, Con salvamento de voto; Jaime Abella Zárate, José Ignacio Narváez García, Consuelo Sarria Oleos.

Jorge A. Torrado Torrado, Secretario. ALCALDE DISTRITAL - Facultades / CONTRIBUCION DE VALORIZACION (Salvamento de voto) Bogotá, D. E., marzo treinta y uno de mil novecientos ochenta y nueve, Referencia: Expediente número 0435.

Actor: Rafael Emiro Soto Pinedo contra Distrito Especial de Bogotá.

Me separo de la decisión mayoritaria por la siguiente y única razón fundamental, a saber: El artículo 26 del Acuerdo número 2 de 1980 le otorga al señor Alcalde Mayor de Bogotá, una facultad ilimitada en el tiempo, que fue precisamente uno, sino el principal fundamento de la demanda, cuando expresa: "En el caso del artículo 26 del Acuerdo 2 de 1980 en estudio puede observarse que no se trata de otorgarle a, señor Alcalde Mayor de Bogotá una facultad pro témpore para ordenar la reconstrucción de ciertos tramos viales que no excedan de mil metros, en forma precisa. Por el contrario, se trata de otorgarle una facultad permanente, continua y estable de colegislador tributario, con la limitación de que el ordenamiento de obras por el sistema de valorización fuere menor de mil metros. Tal facultad, como se anotó anteriormente, constituye una violación flagrante de las normas constitucionales y legales preexistentes que les prohibe a los Concejos en general y al Concejo Distrital en particular, trasladar y compartir sus atribuciones". "Por tanto el Concejo de Bogotá no puede facultar al señor Alcalde Mayor para ejercer permanentemente la atribución de ordenar la ejecución de tramos viales por el sistema de valorización, así sea de

la longitud que fuere, ya que sólo podría hacerlo para casos individualizados y pro témpore, haciendo uso de facultades extraordinarias otorgadas por dicha Corporación". El criterio anterior ya había sido expuesto por la Sala reiteradamente. Además, es claro que el artículo 26 demandado es contrario al artículo 197, atribución 7º, de la Constitución Nacional, el cual expresa: "Articulo 197. Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: "7º Autorizar al Alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos". Con todo respeto por la opinión mayoritaria esta es la razón de mi separación de la sentencia. Carmelo Martínez Conn.