CE-SEC4-EXP1989-N1198

JUNTA MONETARIA / COMPETENCIA / ENCAJE La argumentación planteada en la demanda que considera nula la Resolución 30 de 1979 de la Junta Monetaria y concretamente sus artículos 12 y 13, carece de valor enfrente a las decisiones jurisdiccionales que con carácter de cosa juzgada definieron su legalidad. DEMANDA. Contenido. La precisión de los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de violación sólo pueden hacerse en la demanda como acto procesal introductorio, no posteriormente, así como tampoco pueden mortificarse con motivo del alegato de conclusión. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Bogotá, D. E., diez de febrero de mil novecientos Cuarta ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Radicación 1193. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones números 4023 de junio 27 de 1979 y 5390 de septiembre 7 de 1979 proferidas por la Superintendencia Bancaria.

Actor: Corporación de Ahorro y Vivienda COLMENA.

La Corporación Social de Ahorro y Vivienda COLMENA, mediante apoderado presentó nueva demanda, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho contra las Resoluciones números 4023 de 27 de junio y 5390 de 7 de septiembre, ambas de 1979, proferidas por la Superintendencia Bancaria. Lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 1º parágrafo del Decreto 3825 de 1985, luego de la destrucción del expendiente en el mes de

noviembre de 1985. Cumplido el trámite de rigor, procede la Sala a dictar sentencia.

Antecedentes: La Superintendencia Bancaria, mediante la Resolución número 4023 de 27 de junio de 1979 impuso una sanción pecuniaria de $ 4.137.226.99 a la Corporación Social de Ahorro y Vivienda COLMENA, porque en el mes de abril de 1979 presentó defectos de encaje por un valor total de $ 5.033.625.00. En su parte considerativa la Resolución cita el artículo 1º del Decreto 676 de 1977, el artículo 19 del Decreto 1414 de 1976 y los artículos 12 y 14 de la Resolución 30 de 1979 de la Junta Monetaria.

Contra la citada resolución, la sancionada interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Superintendencia Bancaria mediante la Resolución número 5390 de 7 de septiembre de 1979 en la cual se rebajó la sanción a la suma de $ 1.618.634.35, tomando como base para liquidar dicha sanción, el encaje señalado en el artículo 1º del Decreto 1412 de 1979.

La demanda: Según la nueva demanda la Corporación Social de Ahorro y Vivienda COLMENA considera que los actos demandados son ilegales y por tanto deben ser anulados, en síntesis, por las siguientes razones:

1. Porque " ... constituyen aplicación de disposiciones nulas, Lo anterior, en cuanto las resoluciones impugnadas fueron expedidas con base en lo previsto por los artículos 12 y 13 de la Resolución número 30 de

1979 de la Junta Monetaria, sin dar aplicación preferencial al artículo 6º, inciso segundo del Decreto 1728 de 1974, el cual tenía primacía por haber sido expedido por la suprema autoridad administrativa, el presidente de la República.

2. Porque fueron expedidas con base en una norma "nula": el artículo 1º del Decreto 1412 de 1979, ya que todo lo relacionado con el encaje de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda es atribución de la Junta Monetaria y no del presidente de la República y por ello si no existía encaje determinado conforme a derecho, las normas sobre el procedimiento para su liquidación, la determinación de la posición de encaje y las sanciones "quedan en el vacío".

3. Desconocimiento del derecho de defensa y del principio del debido proceso, en cuanto la Superintendencia Bancaria impuso las sanciones aquí cuestionadas sin haber solicitado explicaciones y oído a la presunta infractora, como sí lo hizo en otras oportunidades. Precisa como norma violada el artículo 5º del Decreto 3233 de 1965.

En la demanda inicial, la cual dio lugar al proceso, cuyo expediente desapareció en noviembre de 1985, sus argumentos se referían únicamente a la nulidad de los artículos 12, 13 y 14 de la Resolución 30 de la Junta Monetaria con base en los cuales se expidieron las resoluciones demandadas y a la violación del derecho de defensa y del principio del debido proceso. Luego, en el alegato de conclusión, la actora trae un planteamiento nuevo, no incluido en ninguna de las dos demandas y es el que afirma que los Decretos 676 de 1977 artículo 19 y 1414 de 1976 artículo 7º son inconstitucionales e

ilegales y por ello se les debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad. En el mismo alegato se afirma que a este aspecto no se hizo referencia en la demanda " ... lo que no altera en manera alguna las normas violadas y el concepto de la violación ..” Impugnación de la demanda: Por su parte la Superintendencia Bancaria, mediante apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda son base en los siguientes argumentos:

1. Los actos acusados fueron expedidos por el superintendente bancario con fundamento en los artículos 12 y 13 de la Resolución número 30 de 1979 de la junta Monetaria, resolución que gozaba de la presunción de legalidad que cobija a todos los actos de las autoridades administrativas, siendo por lo tanto de obligatorio cumplimiento durante su vigencia, la cual solamente fue suspendida provisionalmente a partir de 16 de noviembre de 1979.

Como los actos demandados fueron expedidos durante la vigencia de la citada resolución no existe duda alguna sobre su validez, la cual quedó confirmada por lo demás, con la declaratoria de legalidad de los citados artículos 12 y 13 de la Resolución número 30 de 1979 de la Junta Monetaria. Y por lo anterior, no era procedente la alegada aplicación preferencial del artículo 6º inciso 29 del Decreto 1728 de 1974 o de cualquier otra norma. Agrega que las previsiones del citado artículo 6º inciso 2º del Decreto 1728 de 1974 y las de los cuestionados artículos 12 y 13 de la Resolución número 30 de 1979 de la Junta Monetaria, no sólo no son contradictorios, sino que se

complementan ya que los saldos correspondientes al término de cada mes, no pueden ser otros que los resultantes de computar día a día las cifras sujetas a encaje, y no considerando únicamente la cifra del último día del mes. Cita en respaldo de su argumento el auto de 10 de agosto de 1979 en el proceso 6308, y la sentencia del Consejo de Estado de 18 de junio de 1984 Expedientes 6444 y 6451 acumulados.

2. El Decreto 1412 de 1979 fue expedido con posterioridad a la infracción, pero antes de la expedición de la resolución sancionatoria y por ello y porque dicho decreto gozaba de la presunción de legalidad.., la administración lo aplicó al resolver el recurso de reposición interpuesto por la sancionada, en virtud del principio de la favorabilidad. Y afirma: "En consecuencia, dando plena aplicación al principio de legalidad y a la, presunción de legalidad de los actos administrativos se tiene que la actuación del superintendente bancario que hoy se demanda se ajustó a las normas vigentes para junio de 1979, en cuanto a encaje de las corporaciones de ahorro y vivienda, como quiera que no era viable su desacatamiento en razón a que no sido derogadas, ni suspendidas como tampoco anuladas, en el lapso dentro del cual se presentaron las contravenciones y las correspondientes sanciones".

3. No se desconoció ni el derecho de defensa, ni el debido proceso, ya que en la imposición de sanciones por desencaje no es necesario el cumplimiento de un proceso previo, toda vez que la entidad sancionada ha reconocido , o mejor ha confesado su falta, cuando presenta los informes y balances a la

superintendencia Bancaria y esta la ha comprobado cuando procede a hacer las liquidaciones correspondientes, todo de acuerdo con las facultades que para tal efecto le otorga la ley. Así que confesada la falta y verificada por la autoridad competente, esta procede a imponer las sanciones, previstas en la ley. Cita sobre el tema la sentencia de 29 de junio de 1984 del Consejo de Estado.

4. Por último agrega: ... la aplicación del Decreto 3233 de 1965, como pretende el actor sólo es pertinente cuando la transgresión legal no tuviere fijada una sanción específica, supuesto diferente al presente evento, ya que el artículo 14 de la Resolución 30 de 1979 de ',a Junta Monetaria precisamente impone la respectiva sanción, por lo cual se torra inaplicable el mencionado decreto".

Concepto fiscal: El señor Fiscal Tercero de la Corporación en extenso estudio conceptuó en sentido adveso a las pretensiones de la actora.

Para resolver se considera: De conformidad con el artículo 23 literal a) de la Ley 7ª de 1973 la Junta Monetaria tiene la facultad para regular lo relacionado con el encaje legal y los encaje diferenciales, a través de su fijación, del señalamiento de los sistemas de cómputo y liquidación de los mismos, de la definición de las infracciones en la materia y de las sanciones aplicables a quienes incumplan dichas normas, es decir los bancos, las corporaciones financieras, las cajas de ahorro y en general, las entidades que reciban depósitos a la vista o a término.

Con fundamento en dicha disposición, declarada ajustada a la Constitución

Nacional por 'la Corte Suprema de Justicia (sentencia de 14 de diciembre de 1973), la Junta La Monetaria expidió la Resolución número 30 de 1979, la cual reguló diferentes aspectos relacionados con las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. En sus artículos 12 y 13 precisó la forma de establecer la posición de encaje y de acuerdo con ello la situación de desencaje de las citadas Corporaciones, en las diferentes posibilidades de captación de ahorro. En su artículo 14 estableció el monto de las sanciones pecuniarias por defectos de encaje. Dichas normas fueron demandadas ante esta Corporación y se decretó su suspensión provisional mediante auto de 18 de septiembre de 1979, el cual quedó en firme el 2 de noviembre del mismo año. Ya en la decisión de fondo, contenida en la sentencia de 29 de junio de 1984, Expedientes 6308 y 6331, Anales del Consejo de Estado número 481-482, Tomo CVI, Año LIX, primer semestre 1984, página 437, se ordenó levantar la suspensión provisional y se resolvieron desfavorablemente las súplicas de la demanda, declarando que los artículos 12 y 13 de la citada Resolución 30 de 1979 de la Junta Monetaria se ajustan a la legalidad. Contra la anterior providencia se interpuso el recurso extraordinario de anulación el cual fue resuelto desfavorablemente por la Sala Plena Contencioso administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 3 de agosto de 1988. De acuerdo con lo anterior, toda la argumentación planteada en la

demanda, con relación a que los actos aquí impugnados, dictados por el superintendente bancario, con fundamento en la Resolución número 30 de 1979 de la Junta Monetaria, y concretamente en sus artículos 12 y 13 deben anularse porque dicha resolución era nula, carecen de valor enfrente a decisiones jurisdiccionales que con carácter de cosa juzgada , decisiones que por lo demás coinciden con el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia cuando en sentencia de 14 de diciembre de 1973, arriba citada, se pronunció sobre del artículo 23 de la Ley 7ª de 1.973. Es del caso precisar que los actos aquí impugnados fueron expedidos el 27 de junio y el 7 de septiembre de 1979, fechas en las cuales la Resolución número 30 de 1979, se encontraba en plena vigencia y gozaba para entonces de la presunción de legalidad y como consecuencia de la misma de su ejecutoriedad, es decir que producía sus efectos jurídicos; por ello, la Superintendencia Bancaria debía aplicarla, necesariamente, como lo hizo. Se alega que la autoridad sancionadora ha debido dar aplicación preferencia! al Decreto 1728 de 1974, artículo 6º, inciso 2º en cuanto la Resolución número1979 de la Junta Monetaria era "nula”. Tal como se demostró, la citada Resolución número 30 de 1979 se encontraba vigente al momento de la expedición de los actos demandados y era esa y no otra la norma aplicable, ya que para entonces no había sido suspendida ni anulada por las autoridades correspondientes. También se alega por el actor, la ilegalidad del artículo 1º del Decreto 1412

de 1979 y la aplicación preferente del artículo 23, literal a) de la Ley 7ª de 1973. Llama la atención de la Sala que ante esta jurisdicción se alegue que el artículo 1º del Decreto 1412 de 1979 es nulo, cuando la actora lo invocó expresamente al interponer el recurso de reposición contra el primero de los actos Administrativos aquí demandados y plantear el principio de la favorabilidad en materia sancionatoria. La Resolución número 4023 de 27 de junio de 1979 proferida por el superintendente bancario, y mediante la cual se impuso la sanción a la actora no cita en ninguna de sus partes el mencionado Decreto 1412 de 19'49 y la Resolución número 5390 de 7 de septiembre de 1979, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la anterior, le da aplicación al artículo 19 del Decreto 1412 de 1979 para rebajar la sanción impuesta a petición de la actora. Se invocó ahora la nulidad e este artículo, pero a juicio de la Sala dicho argumento no resulta válido enfrente a la ejecutoriedad de que gozan los actos administrativos como consecuencia de la presunción de legalidad, característica que se refleja en la legislación positiva cuando allí se dispone que producen sus efectos, mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso administrativa. La Superintendencia Bancaria, mediante uno de los actos aquí impugnados y a solicitud de la actora, le dio aplicación a la citada norma para rebajar la sanción originalmente impuesta, y lo hizo cuando el ahora cuestionado Decreto

1412 de 1979 se encontraba vigente y no había sido suspendido, anulado, ni derogado. Por ello este argumento de la demanda no puede prospera.". La demanda en el proceso contencioso administrativo es un acto procesal introductorio, que debe llenar determinados requisitos formales y de fondo, ya que es el instrumento para ejercer la acción respectiva, formular las pretensiones y a través de ella precisar el marco jurídico del proceso y por lo tanto de la sentencia. Por todo lo anterior, el artículo 137 del Decreto 01 de 1984 establece qué debe contener la demanda y expresamente se exige la precisión de los fundamentos de derecho de las pretensiones; si se trata ello la impugnación de un acto administrativo se deben indicar las normas violadas -y el concepto de la violación. Pero esto no puede hacerse sino en esa oportunidad procesal que fija el marco jurídico del proceso y no posteriormente, así como tampoco puede mortificarse con motivo del alegato de conclusión. Por ello la Sala no considera el argumento de ilegalidad de los artículos 1º del Decreto 676 de 1977 y 7º del Decreto 1414 de 1976, planteado por la actora en el alegato de conclusión. Finalmente se alega el desconocimiento del derecho de defensa y del debido proceso, en cuanto la Superintendencia Bancaria no oyó a la entidad sancionada antes de la expedición de los actos demandados. Considera la Sala que el derecho de defensa y el principio del debido proceso, no fueron desconocidos por los actos demandados, toda vez que dichas decisiones administrativas pudieron ser impugnadas y controvertidas, como en efecto lo fueron luego de su notificación, a través de los recursos

administrativos que la ley consagra como instrumento de protección jurídica de los administrados. Y si además, se tiene en cuenta que las entidades vigiladas presentan periódicamente sus informes a la Superintendencia Bancaria y son los datos allí consignados los que se consideran para establecer su situación en materia de encaje, la decisión de imponer una sanción como la aquí demandada, se basa en las informaciones suministradas por la misma entidad sancionada, sin modificación por parte de la Superintendencia, y por ello, considera la Sala que la alegada falta de requerimiento previo no implica la violación del artículo 26 de la Constitución Nacional, ni de las normas que lo desarrollan. El hecho de que en algunos casos posteriores, la Superintendencia Bancaria hubiese solicitado explicaciones a las entidades vigiladas, antes de imponerles una sanción, no implica que no hacerlo origine la nulidad del acto administrativo que la contiene, toda vez que al no existir norma expresa que ordene un procedimiento previo, la autoridad correspondiente puede imponer directamente la sanción. Lo anterior, además de que en el caso de autos no está comprobado, el que la Superintendencia Bancaria hubiera solicitado explicaciones previas, cuando en el año de 1983 impuso sanciones por defectos en el encaje que presentaban entidades vigiladas. Por último el Decreto 3233 de 1965, artículo 5ª es una norma de carácter general que se refiere a cualquier violación de las normas a que están sometidas las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria y respecto de las cuales no exista una sanción expresamente consagrada, situación que no es la que se presenta cuando se trata de violación de normas sobre encaje

de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y de imposición de las sanciones para tal efecto expresamente consagradas, sin que se ordene un procedimiento previo, ya que para este evento, el derecho de defensa va implícito en las mismas informaciones que se suministran a la Superintendencia Bancaria. Por lo expuesto las pretensiones de la demanda no pueden prosperar. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Los consejeros, Carmelo Martínez Conn, Jaime Abella Zárate, José Ignacio Narvaez García, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.