CE-SEC4-EXP1989-N1587

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / CONTRIBUCION DE VALORIZACION Es el Concejo Municipal la entidad que establece el impuesto y lo regula otro ente del municipio, la Junta de Valorización, quien determina y señala las obras que por dicho sistema habrán de efectuarse. Tratándose de lo primero, no se discute que es función privativa e indelegable del Concejo, mas no ocurre lo propio cuando lo que se delega es una mera función ejecutiva como es la de señalar en concreto las obras que se adelantarán sujetas al pago de las contribuciones establecidas por acuerdo municipal en desarrollo de las previsiones legales sobre el referido tributo. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Chahín Lizcano.

Referencia: Expediente número 1587. Actor: Gloria Edith Sánchez Ramírez contra el Municipio de Pereira. Apelación sentencia de 3 de diciembre de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en juicio de nulidad y suspensión provisional literal e) artículo 4°. del Acuerdo número 3 de 1978 del Concejo Municipal dePereira. Fallo.

La ciudadana Gloria Edith Sánchez Ramírez, en su propio nombre pidió, en acción pública de nulidad al Tribunal Administrativo de Risaralda, declarar la nulidad del literal e) del artículo 4°. del Acuerdo 3 de 1978 expedido por el Concejo Municipal de Pereira. También solicitó la actora la medida de suspensión provisional, la cual fue

otorgada por el Tribunal pero levantada luego merced a la revocatoria del auto que la concedió, decretada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La sentencia del Tribunal que por cierto no es una pieza que pasará a la historia del Foro Colombiano como paradigma de estilo y ponderación, sino de pronto, por todo lo contrario, declara la nulidad impetrada en las súplicas de la demanda.

La apelación de la sentencia: El representante judicial del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal de Pereira interpuso recurso de apelación y lo sustentó con las siguientes argumentaciones: "El suscrito ha venido sosteniendo, y así lo ha aceptado reiteradamente esa Sección de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado, que no se puede acusar una norma de quebrantar los artículos 43 y 197 de la Constitución Nacional, en cuanto ellos radican exclusivamente la competencia para dictar disposiciones en materia impositiva en el Congreso, en las Asambleas y en los Concejos - excepcionalmente en los jefes de los ejecutivos por delegación de facultades -, simple y llanamente porque dicha norma le entrega a la junta o consejo de dirección de un establecimiento público la facultad de decretar obras públicas a financiar por el sistema de valorización. Que cosa diferente, sería que el consejo le entregara la competencia para crear el tributo, impuesto o contribución, cuestión que no ha acontecido con la expedición de la disposición acusada, pues la contribución de valorización fue creada desde hace muchos años por el Congreso, por medio de leyes. "Como ahora el juez de primera instancia, nos viene con el sofisma de distracción que decretada la obra por el consejo o junta del

establecimiento público, se impone la contribución o sea se radica o grava a los propietarios de predios beneficiados con la obra, lo que es lo mismo que crear el impuesto o contribución, ya que si no se decreta la obra no hay lugar a cobrar esa contribución, diremos respecto a ello lo siguiente: puede decirse o afirmarse que es inconstitucional la norma legal que radica en establecimientos públicos nacionales como el INCORA o el Fondo Vial Nacional, para citar tan sólo dos ejemplos, la competencia para decretar obras públicas nacionales y cobrar o percibir e invertir la contribución que genera la construcción de esa obra pública? Se puede afirmar en sana hermenéutica jurídica que con la expedición de esas normas, el Congreso de la República delegó sus facultades impositivas en esa materia en la junta directiva del INCORA o del Fondo Vial Nacional? La respuesta tiene que ser negativa. "Y tiene que ser negativa, porque, como lo he afirmado, una cosa es crear un impuesto o contribución, que en el caso de la denominada valorización ya está creado, y otra es la de decretar una obra que, por los beneficios que reporta para los propietarios de inmuebles ubicados en su zona de influencia, debe ser cubierta total o parcialmente por esos propietarios beneficiados, por razón de claros principios de justicia distributivo. Para abonar este planteamiento es por lo que he dicho reiteradamente en mis diversos escritos de sustentación de recurso de apelación de las diferentes sentencias que se han dictado por el Tribunal de Risaralda, que el mal denominado impuesto de valorización creado en favor de los municipios en general por la ley 1ª. de 1943, se causa por el mayor

valor que reciben los predios favorecidos con obra ejecutada por la Nación, los departamentos o cualquier otra entidad de derecho público (art. 18 de la citada ley), sin importar quién ordena la ejecución de la obra, por lo menos en cuanto hace relación a los municipios: si el Concejo Municipal u otro organismo administrativo del orden municipal creado por aquél y en el cual se radicó esa facultad o competencia de ordenar la realización de la obra, y que ante lo dispuesto en el artículo 18 de la precitada Ley 1ª. de 1943, cabría preguntarse, por otra parte, si lo dispuesto en el artículo 4°. de la Ley 97 de 1913, dictada cuando aún no se pensaba en el país en la denominada descentralización por servicios que se realiza desde hace no muchos años con la creación de establecimientos públicos y de sociedades o empresas comerciales o industriales del Estado, no estará tácitamente derogado dicho artículo 4°. de la Ley 97 de 1913, que es la norma que ha servido de caballo de batalla para sostener el quebrantamiento de los artículos 43 y 197-7 de la Constitución Política por parte del acuerdo municipal impugnado. "Pero también he manifestado, siguiendo en ello a la doctrina y a la jurisprudencia nacional, que hay facultades constitucionales y facultades legales; que las primeras no son delegables, o sólo lo son en los casos y en las autoridades que le señale la propia Constitución Nacional; al paso que las segundas son esencialmente delegables, salvo disposición expresa en contrario, delegación que se puede hacer en la autoridad administrativa que se considere conveniente o indispensable, autoridad administrativa creada al

efecto por el delegante o ya existente y a la cual se le haya fijado esa competencia administrativa, más cuando se trata, como en este caso, de una competencia administrativa del Concejo, autoridad igualmente administrativa - no legislativa -, naturaleza de la que participa el establecimiento público. Y que, conforme con ello, la competencia para disponer lo conveniente al trazado, apertura, ensanche y arreglo de calles y poblaciones, radicada por el artículo 4°. de la Ley 97 de 1913, puede transferirse o delegarse en otra autoridad administrativa creada por los Concejos Municipales, a menos que exista disposición legal en contrario que prohiba esa delegación disposición que no existe, existiendo, por el contrario, la que permite concluir que las obras a financiarse por el sistema de valorización pueden ser realizadas o ejecutadas por cualquier otra entidad de derecho público: artículo 18 Ley 1a. de 1943, lo que conlleva la orden de realizarlas o ejecutarlas".

El concepto fiscal: Emitido en esta oportunidad por el entonces Fiscal Tercero de la Corporación, doctor Alvaro Lecompte Luna, se muestra partidario de la revocatoria de la sentencia apelada y de que en su lugar se denieguen las súplicas de la demanda puesto que considera que el Concejo Municipal de Pereira al facultar al Fondo de Valorización para que por su junta directiva señalara las obras que debían adelantarse por el sistema de valorización, no estaba delegando su facultad impositiva en relación con dicho tributo, como erradamente lo sostiene el fallo apelado.

Consideraciones para resolver: La norma municipal objeto de la controversia es del siguiente tenor: "Corresponde a la junta directiva (del Fondo Rotatorio de Valorización):

... e) Decretar las obras que deban ejecutarse por Valorización y expedir todos los actos administrativos complementarios para la administración de las contribuciones". La acusación que pesa sobre la transcrita disposición y que mereció pronunciamiento favorable por parte del a quo, es la de que viola los artículos 43 y 197, numeral 7°. de la Constitución Nacional, por cuanto según la demandante "el hecho de delegarse la facultad de decretar obras y de imponer contribuciones en la Junta de Valorización, hace que usurpe la función impositiva del Concejo, creada por la Constitución Nacional y no puede un acuerdo disponer de sus atribuciones y delegarlas en entidad u organismo distinto al señalado en la misma Constitución, que en el caso que nos ocupa debió ser el señor alcalde municipal y no la Junta de Valorización" (fl. 6). Como se observa, la actora pretende que la norma acusada envuelve una transferencia o delegación de la función impositiva del Concejo Municipal en materia de contribución de valorización, hacia, o en favor de la Junta del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal, cuestión que de ser válida implicaría desde luego la violación de las normas superiores invocadas como transgredidas. Empero, tal pretensión resulta infundada por cuanto claramente se desprende del texto del acuerdo municipal controvertido, que lo que allí se delega no es dicha atribución impositiva, que la mantiene el Concejo en los términos en que la Constitución y la ley se la otorgan, sino tan sólo, la facultad de decretar las obras que deben realizarse utilizando el sistema de valorización. No comparte pues, la Sala, la interpretación así realizada por el Tribunal,

que sirvió de base a la sentencia impugnada y que toma como punto de partida la consideración de que quien decreta la obra impone la contribución, pues evidentemente, es el Concejo Municipal la entidad que establece el impuesto y lo regula y otro ente del municipio, la Junta de Valorización, quien determina y señala las obras que por dicho sistema habrán de efectuarse. Tratándose de lo primero, no se discute que es función privativa o indelegable del Concejo y proceder en contra de ello irrogaría quebranto a la norma constitucional; mas no ocurre lo propio cuando lo que se delega es una mera función ejecutiva como es la de señalar en concreta las obras que se adelantarán sujetas al pago de las contribuciones establecidas por acuerdo municipal en desarrollo de las previsiones legales sobre el referido tributo. Así las cosas, y en acuerdo con el distinguido colaborador fiscal, la Sala habrá de pronunciarse otorgando la razón al apelante y como consecuencia de ello revocando la sentencia apelada. Por lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia de 3 de diciembre de 1986 por medio de la que el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró nulo el literal e) del artículo 4°. del Acuerdo 3 de 1978 del Concejo Municipal de Pereira. No prosperan las súplicas de la demanda. cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal

de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. carmelo Martínez Conn, presidente de la Sala; ausente. Guillermo Chahín Lizcano, Jaime Abella Zárate, Consuelo Sarria Oleos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.