CE-SEC4-EXP1989-N1590

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / DEVOLUCION / AJUSTE AL VALOR No es procedente el reconocimiento del reajuste por devaluación monetaria, por cuanto se trata de la devolución de una suma correspondiente a un impuesto debido, situación que la regula expresamente el artículo 140 del C. C. A., sin que, en consecuencia, le sea aplicable el artículo 178 ibídem, por existir norma expresa que dispone los términos de la devolución ordenada (ejercicio fiscal de 1979-80). IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / PAGO La contribuyente no puede ser responsable de lo que sucede internamente en una dependencia que ante los particulares es la competente, a través de los funcionarios que allí se encuentran atendiendo al público y a quienes ampara la presunción de buena fe. Si la contribuyente cumplió al acudir a la administración y hacer los pagos respectivos, el argumento de ésta de que esos dineros no ingresaron a la Tesorería, no tiene como consecuencia que dichos pagos sean desconocidos para quien los hizo, si se ha comprobado que dichos dineros fueron desviados a una cuenta fraudulenta abierta a nombre de la citada Tesorería, es decir, por razones totalmente ajenas a quien los hizo ante quien debía hacerlos. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., nueve de junio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Oleos.

Referencia: Radicación 1590. Apelación sentencia diciembre 14 de 1985 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Actor:

Compañía Colombiana de Ganado. "COLGANADO". Fallo. Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos uno por el Distrito Especial de Bogotá y otro, con carácter de apelación adhesiva por la parte actora, contra la sentencia de 14 de diciembre de 1985 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual anuló los oficios números 136 de 30 de noviembre de 1981 y número 145 de 11 de junio de 1982 de la Tesorería del Distrito Especial de Bogotá, consideró válidos los pagos hechos por la actora mediante los cheques 024852 y 030644 por $ 609.888 y $ 118.738, respectivamente y ordenó la devolución de las sumas pagadas en exceso por la misma causa, más los intereses a que haya lugar. Todo lo anterior con relación al impuesto de industria y comercio, correspondiente a los años de 1979 y 1980, a cargo de la Compañía Colombiana de Comerciantes de Ganado "COLGANADO" S. A., la actora.

La sentencia recurrida: Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió favorablemente las súplicas de la demanda instaurada por la sociedad COLGANADO S. A., contra los oficios 136 de 30 de noviembre de 1981 y 145 de 11 de junio de 1982 ambos de la Tesorería

del Distrito Especial de Bogotá. En el oficio número 136 se le comunicó a la contribuyente que la Tesorería Distrital se " ... abstiene de reconocer el pago de impuestos de industria y comercio efectuado por su firma de la dirección carrera 18-A número 59-A-92

sur por las vigencias 81-01 a 81-12 por valor de $ 609.888 y consignado en el recibo número AA-012 236 y el pago efectuado por la misma dirección por las vigencias 81-01 a 81-12 por valor de $ 118.732.00 consignado en el recibo número AA 054884... Y en el oficio número 145, se afirma que el oficio número 136 no es una providencia que ponga fin a una actuación administrativa, que se trata de una simple comunicación de una orden dada por la Contraloría Distrital que ordena a la Tesorería abstenerse de considerar esos pagos. El Tribunal a quo, luego de hacer un detallado análisis de las pruebas allegadas al proceso consideró que: ... los documentos anteriores muestran a las claras que entre las personas a las cuales se sigue juicio criminal no aparece el señor Jairo Mendoza, intermediario de la empresa demandante, circunstancia que deja a salvo la buena fe de esta última, si alguna duda hubiera al respecto, y, en cambio en dicho juicio aparecen personas vinculadas a la administración Distrital y a las oficinas del Banco Central Hipotecario, lo cual indica que el pago fue realizado legalmente pero no llegó al beneficiario por causas no atribuibles a la entidad pagadora, o sea, la demandante. "De todo lo anterior debe concluirse que los pagos hechos por la empresa y discutidos por las agencias del gobierno deben tenerse como válidos y por lo tanto libradores de la obligación tributaría que fue cancelada por su intermedio". El señor apoderado de la sociedad actora solicitó la adición de le anterior sentencia para que el Tribunal se pronunciara sobre la petición de que la

devolución de los dineros se ordenara, previo su reajuste de acuerdo con la devaluación monetaria, a la fecha de la sentencia. El Tribunal, mediante providencia de 19 de septiembre de 1986 consideró que evidentemente, aunque en la demanda se solicitó la devolución de los pagos, teniendo en cuenta la devaluación monetaria en la sentencia no se resolvió nada sobre esta petición. Por ello entra a estudiarla y la resuelve desfavorablemente con base en que " ... la Sala debe precisar que luego de leer cuidadosamente las normas correspondientes a esta clase de juicios la Sala concluye que no existe disposición alguna que ordene el ajuste por la devaluación monetaria que aparece solicitado por la demandante, y por el contrario existe el principio del poder liberatorio de la moneda de curso legal".

Los recursos de apelación:

1. Del Distrito Especial de Bogotá.

Solicita se revoque la decisión del a quo por cuanto los actos demandados y anulados se expidieron de acuerdo con la ley, con fundamento en la investigación fiscal adelantada por la Contraloría de Bogotá, según la cual, los dineros en cuestión, en ningún momento fueron recibidos por la Tesorería Distrital.

Se alega que: - Los cheques fueron entregados en la ventanilla oficial a través de un intermediario Jairo Mendoza, quien según la investigación del DAS, estuvo implicado en otros recibos con irregularidades. - No existe registro por los valores anotados en las cintas del recaudo, "ni los timbres consignados en los recibos son uniprocedentes con los de la entidad oficial" de acuerdo con el estudio grafotécnico realizado por la

dependencia especializada del DAS, en cuyo concepto se dijo: “a) Las impresiones del sello 'Contraloría Distrital Auditoría Tesorería 42 Revisor' vistos a folios 2, 3, 4, 5, 6 y 8, no se identifican con la muestra tenida como patrón. "Respecto al sello de 'Contraloría Distrital Auditoría Tesorería 42' localizados en la parte superior del folio 1. “b) Los sellos como de la 'Tesorería Distrital de Bogotá Impuestos varios Caja 130' folio 91 Contraloría Distrital Revisor Auditoría Tesorería 30 folio 9 sello circular impreso a folio 7 en lugar que...firma y sello Revisor; no se identifican con las mismas impresiones remitidas como auténticas o indubitadas. "c) Se hace indispensable nuevas muestras del sello patrón 'Tesorería Distrital Industria y Comercio Caja 950' esto con el fin de adelantar su estudio, téngase en cuenta las indicaciones dadas en el resultado".

2. Apelación adhesivo: Por su parte, el señor apoderado de la sociedad actora, interpuso el recurso de apelación adhesiva, con el fin de que la devolución ordenada por el a quo se haga previo reajuste de acuerdo con la devaluación monetaria.

En respaldo de su petición alega que " ... tanto la Corte Suprema de Justicia como el honorable Consejo de Estado, en repetidas oportunidades, en cumplimiento de la función integradora del derecho, reconociendo el hecho notorio de que nuestra moneda pierde su valor adquisitivo constantemente y

considerando como imperativo de justicia, colocar al afectado, en iguales condiciones a las que estaría de no haberse producido el perjuicio, ha reconocido la depreciación monetaria. “6. También el legislador admite el ajuste del valor de la moneda y así tenemos que el artículo 178 del Decreto 01 de 1984, expresa:. "'Ajuste de valor. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor'. '”7. No se concede plenamente el restablecimiento del derecho y tampoco guarda proporción con la equidad, la orden de devolver las sumas de $ 609.888 y $ 118.738 entregadas en el año de 1981, cuando hasta la fecha han transcurrido más de cinco años, tiempo éste durante el cual la desvalorización monetaria ha sido un hecho constante".

El Ministerio Público: El señor Fiscal Tercero de la Corporación luego de un extenso estudio concluye que la sentencia apelada debe confirmarse, con modificación en cuando se deben anular también los actos de la Contraloría de Bogotá que fueron demandados y denegarse la nulidad de la Resolución 039 de 3 de julio de 1981 de la citada Contraloría.

Igualmente conceptúa que debe accederse a lo solicitado por el apelante adhesivo en el sentido de que la devolución se haga con el reajuste correspondiente a la devaluación monetaria.

Para resolver se considera:

1. Los actos demandados: De conformidad con los términos de la demanda, los actos demandados

fueron: Petición principal: - Oficio número 136 de 30 de noviembre de 1981 de la Tesorería del Distrito Especial de Bogotá, dirigido a COLGANADO S. A., por medio del cual, dicha dependencia se abstiene de reconocer el pago del impuesto de industria y comercio por las sumas de $ 609.888 y $ 118.732, según recibos números AA012236 y AA-054884 respectivamente. - Oficio número 145 de 11 de junio de 1982 de la Tesorería del Distrito Especial de Bogotá, dirigido al señor apoderado de COLGANADO S. A., en el cual al referirse a los recursos interpuestos contra el acto anterior, se consideran improcedentes, por cuanto el citado oficio número 136 no es una providencia que ponga fin a un negocio o actuación administrativa, sino que simplemente informa la decisión de una autoridad diferente: la de la contraloría distrital.

Petición subsidiaria: - Acto administrativo sin fecha, contenido en las conclusiones del informe de la investigación realizado por la Contraloría de Bogotá, D. E. - Oficio número 04-261-8 de 7 de julio de 1982 de la Contraloría de Bogotá,

D. E., en el cuál se abstiene de considerar los recursos interpuestos por improcedentes. - Resolución número 0639 de 3 de julio de 1981 de la Contraloría de Bogotá, D. E., por la cual se ordenó una investigación.

Aunque en la sentencia del a quo, nada se dice con relación al contenido del Oficio número 145 de 11 de junio de 1982 de la Tesorería del Distrito Especial de Bogotá, en el cual se afirma que el Oficio número 136 de 30 de noviembre de 1981, no era un acto administrativo que pusiera término a una actuación administrativa sino que simplemente comunicó la decisión de la Contraloría Distrital, primero al aceptar la demanda y luego al declarar su nulidad, el Tribunal lo consideró como un acto administrativo, demandable ante esta jurisdicción. La Sala comparte el anterior criterio pues es claro que allí está contenida una decisión de la Administración: la de abstenerse de reconocer unos pagos hechos por la actora y este es precisamente el efecto jurídico de la misma. Dicho acto administrativo, no pierde su carácter de tal, por el hecho de que la decisión allí tomada, hubiese sido consecuencia de una investigación previa realizada por las autoridades competentes. Por lo anterior, no se comparte la tesis planteada por el señor representante del Ministerio Público cuando echa de menos el pronunciamiento del a quo, respecto de los actos de la Contraloría del Distrito Especial de Bogotá. Además su cuestionamiento se hizo con el carácter de subsidiario y en cuanto prosperaron las peticiones principales, no era necesario resolver las subsidiarias.

2. Los cuestionamientos de fondo: El planteamiento fundamental de la recurrente se refiere al hecho de que los valores cancelados por la contribuyente no ingresaron a la Tesorería del Distrito Especial de Bogotá, según se estableció a través de la investigación fiscal adelantada por la Contraloría, y por ello, los actos

demandados se ajustaron a la legalidad, ya que, además, los cheques fueron entregados a través de un intermediario, quien estuvo implicado en irregularidades de otros recibos y no existe registro de dichos valores en las cintas de recaudo, ni los timbres de los recibos son "uniprocedentes con los de la entidad oficial". Según las pruebas allegadas en la instancia, está comprobado que los cheques con los que se hicieron los pagos cuestionados fueron girados por la contribuyente y entregados al señor Jairo Mendoza quien se desempeñaba como gestor ante la Tesorería de Bogotá, Distrito Especial, pero también está comprobado, que el citado señor Mendoza entregó los cheques por las sumas de $ 609.888 y $ 118.738 en la ventanilla de la citada dependencia, encargada de recibir dichos pagos. Y allí el funcionario correspondiente entregó los recibos que posteriormente fueron desconocidos. Así las cosas, la Sala considera que la contribuyente, así fuera a través de un intermediaria acudió ante la oficina o dependencia competente para recibir el pago del impuesto de industria y comercio. Allí una persona que aparentemente y ante los particulares aparecía como el funcionario encargado para el efecto, recibió los citados cheques y luego le entregó unos recibos, debidamente sellados y timbrados. La contribuyente cumplió con su obligación y no tenía como estar informada que internamente en la respectiva dependencia, los cheques tendrían un destino diferente de las cuentas propias de la Tesorería de Bogotá, Distrito Especial, ni podía cuestionar los recibos que oficialmente le entregaban en la dependencia correspondiente y considerar que los sellos y timbres no eran

los oficiales, si por el contrario, las actuaciones y documentos de las autoridades administrativas, gozan de la presunción de legalidad. La contribuyente no puede ser responsable de lo que suceda internamente en una dependencia que ante los particulares es la competente, a través de los funcionarios que allí se encuentran atendiendo al público y a quienes ampara la presunción de buena fe. Así que si la contribuyente cumplió al acudir ante la Administración y hacer los pagos respectivos, el argumento de la recurrente, de que esos dineros no ingresaron a la Tesorería de Bogotá, D. E., no tiene como consecuencia que dichos pagos sean desconocidos para quien los hizo, sí se ha comprobado que dichos dineros fueron desviados a una cuenta fraudulenta abierta a nombre de la citada Tesorería, es decir por razones totalmente ajenas a quien los hizo ante quien debía hacerlos. Concretamente, en cuanto a la falsedad de los timbres y sellos de los recibos, se observa que tampoco puede dicha situación generar la responsabilidad de la contribuyente, ya que su imposición corresponde a la entidad recaudadora: si los cheques fueron girados a favor de la Tesorería de Bogotá, D. E., fueron entregados en dicha entidad, en la ventanilla encargada para tal efecto, la imposición de los sellos y timbres ya es competencia interna de quien recibe el pago, como lo es la expedición del recibo mismo y no es posible responsabilizar a la contribuyente de la citada irregularidad, si por el contrario, ésta tiene que respetar la presunción de legalidad de un documento o recibo, expedido por la autoridad competente.

Ahora bien, consta en el expediente, que los cheques girados por la contribuyente y con los cuales se hicieron los pagos desconocidos con los actos demandados, fueron consignados en una cuenta bancaria de la cual aparecía como titular la Tesorería de Bogotá, Distrito Especial y fueron descontados de la cuenta corriente de la contribuyente, quien no puede responder, ni es su obligación establecer si las cuentas bancarias de las entidades públicas son irregulares o no: ésta, también es una cuestión interna de la correspondiente dependencia recaudadora y quizás de la entidad bancaria, pero no, de la contribuyente. Todo lo anterior, le permite a la Sala concluir que hizo bien el a quo, al anular los actos demandados, en cuanto estaban desconociendo unos pagos que evidentemente la contribuyente había hecho y que por razones ajenas a ella, el dinero correspondiente no ingresó a sus cuentas.

3. Aplicación del artículo 178 del Decreto 01 de 1984, sobre asuste de valores.

El punto fue planteado inicialmente en la demanda, fue decidido desfavorablemente en la primera instancia a través de una adición a la sentencia inicial y ahora lo propone el señor apoderado de la actora a través del recurso que con el carácter de apelación adhesiva interpuso oportunamente, e, invoca como fundamento legal de su petición, el artículo 178 del Decreto 01 de 1984. Al respecto, la Sala considera que no es procedente ordenar el reconocimiento del reajuste por devaluación monetaria solicitado, por las siguientes razones: - Se trata de la devolución de una suma correspondiente a un impuesto no

debido. - Dicha situación se encuentra expresamente regulada en el artículo 140 del Decreto 01 de 1984, según el cual " ... Terminado el proceso, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resultara, si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que se hizo la consignación. - En iguales términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere favorable en su totalidad al demandante". - No le es aplicable al caso de autos, el invocado artículo 178 del citado Decreto 01 de 1984, por existir norma expresa que dispone los términos de la devolución ordenada y por no tratarse de "la liquidación de una condena", sino de la devolución de un impuesto no debido, que debió, además ser consignado para que el contribuyente fuera oído por esta jurisdicción. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confirmase la sentencia apelada. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, presidente de la Sala; ausente. Jaime Abella Zárate Guillermo Chahín Lizcano, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.