CE-SEC4-EXP1989-N1591

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Ejercicio por parte del Concejo Municipal / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Régimen legal para los municipios / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Obras financiadas con contribución de valorización

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS Bogotá, D. E., once (11) de agosto de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 1591

Actor: INVERSIONES JULIA JARAMILLO MEJIA LTDA., INVERSIONES J.J.

LTDA

Demandado: FONDO ROTATORIO DE VALORIZACION MUNICIPAL DE PEREIRA Referencia: Recurso extraordinario de anulación contra la sentencia de diciembre 9 de 1986, proferida por el tribunal de Risaralda. Fallo Resuelve la Sala el recurso de anulación interpuesto por el señor apoderado del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal de Pereira contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 9 de diciembre de 1986, mediante la cual decretó la nulidad de: La Resolución número 50 de 24 de octubre de 1985, la Resolución número 26 de 4 de julio de 1985 y la Resolución número 34 de 5 de septiembre de 1985, de la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de valorización que establece la citada Resolución 50 de 24 de octubre ramillo de Mejía Ltda., no estaba obligada a pagar la contribución de valorización que establece la citada Resolución 50 de 24 de octubre de 1985.

Antecedentes: En ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, la sociedad actora demandó "... la nulidad de todos los actos administrativos que ulteriormente se indicarán y que culminó con la expedición de la Resolución número 50 de 24 de octubre de 1985 proferida por la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de

Valorización Municipal de Pereira". Indicó como actos demandados los siguientes: —Resolución 50 de 24 de octubre de 1985, por la cual se aprobó el cuadro de liquidación definitiva de contribuciones, número 1163 que gravó con contribución de valorización a la sociedad Inversiones Julia Jaramillo de Mejía Ltda., Inversiones J.J. Ltda., obra número 5151. —Resolución 26 de 4 de julio de 1985. —Resolución 34 de 5 de septiembre de 1985. Calificó a las dos últimas resoluciones como actos administrativos preparatorios o de trámite y fueron ellas las que ordenaron la ejecución de una obra por el sistema de la contribución de valorización y definieron su zona de influencia. Como consecuencia, la actora solicitó que se declarara que no estaba obligada a pagar la contribución de valorización ordenada en la Resolución 50 de 24 de octubre 1985. De acuerdo con lo anterior, la sociedad actora solicitó la anulación de actos de contenido particular, la Resolución 50 de 24 de octubre de 1985 y actos de contenido general, las Resoluciones 26 de 4 de julio y 34 de 5 de septiembre de 1985, proferidas por la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira.

La sentencia recurrida: La sentencia de primera instancia resolvió favorablemente las peticiones de la

demanda porque consideró que el Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira había establecido un tributo, violando así el artículo 43 de la Constitución Nacional y el numeral 7º del artículo 197 ibídem, pues a su juicio sólo el Concejo Municipal podía votar contribuciones. También consideró el a quo, que los actos demandados infringían lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley 97 de 1913, según el cual "corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de poblaciones y caseríos”, Con fundamento en la sentencia proferida por el mismo tribunal en el expediente número 328, actor: Gloria Edith Sánchez Ramírez afirmó: "Como en el caso sub judice, los actos acusados dimanan de la norma que en la sentencia pretranscrita este tribunal declaró nula por inconstitucional, sirven los mismos argumentos para inaplicarla aquí, tal como lo solicita la parte actora y en consecuencia declarar nulos los actos acusados".

El recurso de anulación: El señor apoderado del Fondo Rotatorio de Valorización de Pereira propone dos cargos contra la sentencia del tribunal a quo: Violación directa por falta de aplicación del artículo 26 de la Constitución Nacional, en concordancia con los artículos 84, 85, 163 y 164 del Decreto 01 de 1984.

Violación directa por aplicación indebida de los artículos 43 y 197 numeral 2º, en concordancia con el artículo 215, todos de la Constitución Nacional. En síntesis, los desarrolla así: Primer cargo. Precisa que en el proceso contencioso administrativo general u ordinario existen

principalmente dos acciones: La de nulidad y la de restablecimiento del derecho y precisa que las disposiciones que consagran dichas acciones (arts. 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo) no son normas de orden adjetivo sino sustantivo, porque tienen que ver con el derecho de defensa de los administrados. Afirma que dichas disposiciones fueron violadas, por cuanto el actor intentó en una misma demanda dos acciones diferentes, la de nulidad contra las Resoluciones números 26 y 34 de 1985, y la de restablecimiento del derecho con fundamento en la anulación de la Resolución número 50 de 1985, y la declaración hecha por el a quo, en el sentido de que la actora, no estaba obligada a pagar suma alguna por concepto de contribución de valorización derivadas de las obras a que se refieren las disposiciones administrativas ya mencionadas. Concluye que el proceso se tramitó, con la ocurrencia de una indebida acumulación de pretensiones y que no se observaron las disposiciones de los artículos 84 y 85 del Código de lo Contencioso Administrativo que establecen juzgamiento por el procedimiento del juicio ordinario, para uno de los actos si éste es de carácter general, o a través de un juicio de restablecimiento del derecho, si el acto acusado es de carácter individual. Considera, que el tribunal ha debido hacer uso de la facultad de declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por acumulación indebida de pretensiones, de acuerdo con las facultades que le otorga el inciso 2º del artículo 154 del Decreto 01 de 1984, según el cual deben declararse en la sentencia las excepciones propuestas y cualquiera otra que se encuentre probada.

Segundo cargo. Lo hace consistir en una infracción directa por aplicación indebida, de los artículos 43 y 197, atribución segunda, de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 215 de la Carta. Si bien es cierto que en tiempo de paz solamente los Concejos, las Asambleas, y el Congreso pueden de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, establecer impuestos, el fallo de instancia erró al considerar que la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de Valorización Municipal de Pereira había creado un impuesto o una contribución. Lo que la Junta Directiva de aquella entidad municipal hizo, a través de las resoluciones acusadas, fue decretar una obra pública y fijar su zona de influencia para el cobro de la valorización, pero no crear dicha contribución o valorización la cual fue establecida por la Ley 25 de 1921 y regulada además por la 195 de 1936. Considera que, lo que podría sostenerse es que la Junta Directiva al ordenar las obras pudo haber infringido el artículo 4º de la Ley 97 de 1913 que otorga a los Concejos la facultad de disponer lo conveniente al trazado, apertura, ensanche o arreglo de las vías públicas, lo que es, según la opinión del recurrente, jurídicamente controvertible frente a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1º de 1943, según el cual los municipios señalarán la forma de hacer efectivo el impuesto de que trata este artículo sin sujeción a las normas legales anteriores a la presente ley; anota que el artículo 4º de la Ley 97 citada estaría derogado por la Ley 1º de 1943 y que, siendo una disposición o una facultad de los concejos de

carácter legal; podría ser delegable por los citados concejos en organismos administrativos municipales creados por ellos y atendiendo a esa facultad de delegación el Concejo de Pereira al establecer como competencia de la Junta Directiva decretar las obras que deben ejecutarse por valorización tuvo esa voluntad, por lo cual infiere que el acto acusado no es contrario tampoco, como lo consideró la sentencia de instancia, a las disposiciones citadas.

Consideraciones de la Sala: Procede la Sala a analizar en primer lugar, el cargo planteado por la recurrente de violación directa por aplicación indebida de los artículos 43 y 197 numeral 2º en concordancia con el artículo 215 de la Constitución Nacional.

El artículo 43 de la Constitución Nacional prescribe que en tiempo de paz la facultad para establecer impuestos en el nivel municipal, corresponde exclusivamente a los respectivos concejos. El artículo 197, ordinal 2º de la misma Constitución Nacional dispone que los Concejos Municipales podrán votar de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas las contribuciones y gastos locales, previsión que debe entenderse en el sentido de que son los Concejos Municipales la autoridad local competente para "establecer contribuciones'. Pero, no puede confundirse la creación o establecimiento de tributos o contribuciones con la decisión de ordenar la ejecución de una obra financiada por una contribución ya establecida. Para el caso de autos, la Ley 21 de 1925 creó el que entonces se denominó "impuesto de valorización", en los siguientes términos: "Establécese el impuesto directo de valorización consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de

interés público local...". Posteriormente diferentes normas regularon el tema y autorizaron a las entidades territoriales y descentralizadas para realizar obras financiadas a través de la contribución de valorización y para establecerla, distribuirla y recaudarla.

Tales normas son: Ley 63 de 1938, Ley 1º de 1943, Decreto legislativo 858 de 1956, Ley 25 de 1959 y el Decreto legislativo 1604 de 1966.

Las normas citadas son entonces las que establecen y regulan la contribución de valorización y según dicha regulación, los municipios y otras entidades descentralizadas por servicios o funcionalmente pueden realizar obras financiadas a través de dicha contribución. En el Municipio de Pereira, su Concejo Municipal, mediante el Acuerdo número 3 de 1978 creó un establecimiento público del orden municipal, el Fondo Rotatorio de Valorización, encargado precisamente de "... la construcción de las obras que la Administración Municipal de Pereira decida ejecutar por el sistema de valorización...". La sentencia recurrida consideró que los actos demandados habían establecido la contribución de valorización y violado por tanto, el articulo 43 de la Constitución Nacional, en concordancia con el ordinal 2º del artículo 197 ibídem, apreciación equivocada a juicio de la Sala, toda vez que los actos demandados, simplemente ordenaron realizar una obra financiada por el sistema de la contribución de valorización, sistema consagrado en las normas citadas y regulado específicamente en el ámbito municipal. Se configuró entonces, la violación directa de los citados artículos constitucionales por errada aplicación de los mismos y además se desconocieron las normas sustantivas que regulan la citada contribución, por todo lo cual debe prosperar el

recurso de anulación interpuesto por la parte actora. Es del caso anotar que el fallo recurrido se fundamentó en una sentencia del mismo tribunal proferida en el expediente número 328, actor: Gloria Edith Sánchez Ramírez, la cual fue revocada con argumentos similares a los ya enunciados, mediante fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 28 de julio de 1989 (Consejero ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano). Así las cosas, habiendo prosperado uno de los cargos propuestos por el recurrente, se hace innecesario entrar a analizar el otro cargo, más cuando el fundamento esencial de la sentencia recurrida fue revocado por esta Corporación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley Falla: 1º Anulase la sentencia de diciembre 9 de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual decretó la nulidad de las Resoluciones número 50 de 24 de octubre de 1985, número 26 de 4 de julio de 1985 y número 34 de 5 de septiembre de 1985 y declaró que la Sociedad Julia Jaramillo de Mejía Ltda., Inversiones J.J. Ltda. No estaba obligada a pagar la contribución de valorización a que se refiere la citada Resolución número 50 de 1985. 2º En su lugar deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE PRESIDENTE DE LA

SALA, GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS, JORGE

A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO SALA