CE-SEC4-EXP1989-N1716

TITULO EJECUTIVO / GOBERNADOR - Competencia El gobernador no goza de facultad para crear a su favor un título ejecutivo ordenando el reintegro de sumas ya entregadas a una entidad, para ser entregadas a otra. El gobernador no goza de la facultad de crear un título con mérito ejecutivo sino en los casos previstos en la ley. Aunque gozaba de la facultad para entregar las sumas retenidas a los pensionados, no gozaba para dirimir la disputa entre dos entes a uno de los cuales ya se le había entregado una suma. TITULO EJECUTIVO El gobernador no goza de la facultad de crear un título con mérito ejecutivo sino en los casos previstos en la ley (art. 68 numeral 1º., C.

C. A.).

Aunque gozaba de facultad para entregar las sumas retenidas a los pensionados, no gozaba para dirimir la disputa entre dos entes a uno de los cuales ya se le había entregado una suma. Interpretación de la Ley 4a de 1976, artículo 10 y Ley 42 de 1982, artículo 6o. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., catorce de abril de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 1716. Actor: Departamento de Antioquia contra Confederación de Pensionados y Jubilados de Antioquia "CONPA” Jurisdicción coactiva. Auto.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la "Confederación Nacional de Pensionados, Jubilados

de Antioquia CO.LNPA", contra el mandamiento de pago librado en su contra, por el Juzgado Departamental de Ejecuciones Fiscales de Antioquia, de fecha 15 de octubre de 1985, por valor de un millón setecientos sesenta y ocho mil ciento cinco pesos con cincuenta y cuatro centavos moneda corriente ($ 1.768.105.54). Antecedentes Los créditos cobrados por la entidad ejecutante, constan en las Resoluciones números 33791 de 9 de noviembre de 1984 y 33992 de 12 de junio de 1985, proferidas por el señor gobernador del departamento de Antioquia, por medio de las cuales se ordena a la ejecutada reintegrar los dineros recibidos del departamento por concepto de l/2% de las cuotas retenidas a los jubilados no afiliados a organización alguna, y que asciende a la suma de $ 1.768.105.54; tales resoluciones sirvieron de base para librar el mandamiento de pago de fecha 15 de octubre de 1985, el cual fue notificado al procurador judicial de la entidad el día 9 de diciembre de 1986. Por memorial de fecha 12 de diciembre de 1986, se formuló recurso de reposición y subsidiario de apelación contra el mandamiento citado, expresándose como sustentación, en síntesis, lo siguiente: Que los actos administrativos en que se basa la ejecución deciden una controversia civil, y si el departamento de Antioquia pagó por error, se constituyó un pago indebido que le da derecho a repetir; que por no corresponder a una obligación fiscal sino a una civil, escapa al ámbito de la

competencia de la administración para trasladarlo a la Rama Jurisdiccional. Que de la enumeración taxativa que se hace del artículo 562 del C. de P. C., se desprende que el acto administrativo complejo que se aduce como título, no reúne las condiciones, pues, no es una obligación fiscal, ni una liquidación de impuestos, ni multa, ni alcance; y no puede la Administración darse como título como consecuencia de una controversia de carácter civil o laboral, salvo en las materias a que se refieren los artículos 68 del C. C. A., en armonía con la disposición ya citada. Igualmente se alegó que el acto por el cual le fueron entregados los dineros a la ejecutada, creó una situación jurídica subjetiva o particular que no puede ser revocada por la Administración sin el consentimiento expreso de la beneficiaria, según mandato categórico contenido en el artículo 63 del

C. C. A.

El a quo en decisión de fecha 8 de abril de 1987, consideró que en el proceso gubernativo la ejecutada no desvirtuó la obligación que se le impugnaba y por tanto la Administración podía adelantar la ejecución al estar los actos administrativos ejecutoriados y prestar mérito ejecutivo conforme al artículo 68 del C. C. A. Así mismo, expresó que los hechos alegados debieron ser debatidos en la vía gubernativa, siendo por tanto improcedentes en el proceso coactivo (inciso 2?, art. 561 C. de P. C.). Con fundamento en lo anterior procedió a mantener el mandamiento de pago atacado.

De la apelación: En memorial sustentatorio de la apelación que obra a folios 58 y

siguientes, el apoderado de la entidad deudora, reitera los argumentos iniciales, expresando lo siguiente: "En el sub lite se trata de que el departamento de Antioquia, sin competencia para ello, entró a decidir a que esa entidad de tercer grado de pensionados correspondía a las sumas retenidas por la Tesorería del Departamento a los pensionados de esa entidad". "Fue así............................................... "En primer lugar no está facultado el señor gobernador para pronunciarse sobre derechos y ello corresponde a la Rama Jurisdiccional del Poder Público y menos calificar el pago como indebido y ordenar el reintegro de dicha suma, aspecto que sólo es de competencia exclusiva de la justicia civil, según los artículos 2113 y 2116 del Código Civil". Indica además que los dineros que fueron entregados a su representada no son dineros fiscales, sino dineros retenidos a los pensionados en donde el departamento no fue más que un intermediario, un retenedor, es decir que, esa suma corresponde a los pensionados y por tal motivo dejaron de ser dineros fiscales. concluye su alegato manifestando que por tratarse de un litigio sobre la Confederación llamada a ser la titular de esas sumas de dinero, corresponda a la jurisdicción laboral, o a la civil, su pronunciamiento.

Se considera: Analizados los diferentes elementos de juicio que obran en el expediente y los alegatos presentados tanto en la reposición como en la apelación subsidiaria, la Sala encuentra que es necesario analizar, así sea en forma somera, las normas principales que regularon la retención de unas cuotas a los pensionados y entregadas por la Gobernación a la entidad ejecutada.

La Ley 4ª. de 1976 autorizó a los patronos a deducir de los pagos por concepto de pensiones las cuotas de afiliación y sostenimiento a favor de las organizaciones de pensionados para ser entregados a éstas. El segundo inciso del artículo 10 regulaba el caso de pensionados que no pertenecían a organización alguna o no indicaban a cuál debía pasarse la cuota del 1/2%, autorizando al patrono a entregarla a la organización de tipo nacional de tercer grado del sector correspondiente. Pero éste inciso fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia en fallo de 6 de agosto de 1985 (proceso núm. 1299) con lo cual el asunto puede afirmarse que quedó regulado por las siguientes disposiciones: La Ley 4a de 1976 artículo 10: "Las empresas, entidades o patronos que satisfacen pensiones, están obligados, a solicitud de las respectivas organizaciones de pensionados a recaudar, mediante las deducciones del caso, las cuotas de afiliación, periódicas y extraordinarias con que los afiliados a ellas deben contribuir para su sostenimiento". Y Ley 42 de 1982, artículo 6º. "Las cuotas del medio por ciento del valor de la pensión, de que trata el inciso 29 del artículo 10 de la Ley 4ª. de 1976, se descontarán obligatoriamente, cada mes, por las cajas de las empresas, entidades o patronos que pagan dichas pensiones. Estas cuotas serán entregadas de inmediato a la organización de tipo nacional de tercer grado, del sector correspondiente". Se ha interpretado que este artículo quedó sin efecto por virtud del fallo que

declaró inexequible el segundo inciso del artículo 10 de la Ley 49 de 1976, interpretación que no comparte la Sala por haber sido asunto examinado y resuelto por la misma Corte en el sentido de reconocerle autonomía a la norma de 1982. En efecto, en el fallo ya reseñado ante la evidente conexidad de las normas y la posible ocurrencia del fenómeno de la proposición jurídica incompleta (por no haber sido demandado sino el 29 inciso del art. 10 de la Ley 41 de 1976) el magistrado ponente Pedro Elías Serrano Abadía concluyó que no se daba tal fenómeno y dijo: "Hace ver la Corte que de haber sido acusado solamente el artículo 6? de la Ley 42 de 1982, sí se habría configurado la proposición jurídica incompleta en razón de que dicho precepto no es autónomo sino dependiente del 10 de la Ley 4! de 1976 aquí demandado". Este hecho unido a la circunstancia de que inmediatamente procedió a examinar la constitucionalidad de la norma acusada, con el resultado ya dicho, demuestra que para la Corte la autonomía de la disposición contenida en el artículo 6? ale la Ley 42 de 1982 no sufrió mengua con la inexequibilidad del segundo inciso del artículo 10 de la Ley 4ª. de 1976. Ha sido necesario esta digresión para poder precisar los alcances de la competencia del señor gobernador de Antioquia en esta materia, ya que es en este aspecto en donde se ha centrado la impugnación del título ejecutivo utilizado en este proceso. Examinada la situación en su conjunto a la luz de las normas mencionadas

y las demás invocadas por el apelante pueden sintetizarse las siguientes conclusiones: a) La Gobernación gozaba de competencia para retener el medio por ciento de las pensiones pagadas para ser entregadas a la organización que ante ella misma demostrara reunir los respectivos requisitos legales. b) Puede entenderse desde este punto de vista que también gozaba de facultad para examinar y decir a cuál organización se debían entregar los dineros retenidos a los pensionados. c) Pero una vez entregados a cualquiera de ellas creaba una situación jurídica particular irreversible sin el consentimiento del titular (art. 73 del C. C. A.). d) La restitución de lo entregado por error a entidad a quien no le correspondía no podía ordenarla directamente el gobernador, dirimiendo así un litigio entre dos entes privados, que correspondía someterlo a decisión judicial. La Sala concluye que la competencia del señor gobernador en el caso que se analiza, llegaba hasta poder entregar a una organización de pensionados los dineros retenidos a éstos para los fines previstos en las Leyes 4ª. de 1976 y 42 de 1982. Si carecía de competencia para dirimir la disputa de dos organizaciones privadas, sobre el derecho a tales dineros entregados a una de ellas, menos aún puede aceptarse que la tuviera para crear un título con fuerza ejecutiva. El primer numeral del artículo 68 del Decreto 01 de 1984 atribuye mérito ejecutivo a todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la entidad pública "la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los

casos previstos EN LA LEY". La Sala acoge el planteamiento del apelante en el sentido de que el gobernador no gozaba de facultad para crear a su favor un título ejecutivo ordenando el reintegro de sumas ya entregadas a una entidad, para ser entregadas a otra. Aclara la Sala que con este examen no se trata de dirimir asuntos que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, terreno vedado en esta clase de procesos ejecutivos según el artículo 561 del C. de P. C., sino de precisar que el título aducido por la Gobernación de Antioquia por no ser de aquellos casos previstos en la ley, carece de mérito ejecutivo apropiado para obtener su cumplimiento por la coacción. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Resuelve: Revócase el mandamiento de pago dictado el 15 de octubre de 1985 en este proceso por el Juzgado Departamental de Ejecuciones Fiscales de Antioquia. Levántanse las medidas cautelares si las hubiere y devuélvanse o cancélense las garantías otorgadas por la ejecutada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase a la oficina de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en Sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, presidente; Jaime Abella Zárate, Guillermo Chahín Lizcano, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.