CE-SEC4-EXP1989-N1748

DEMANDA - Requisitos / OPERACION ADMINISTRATIVA Los actos demandables en el antiguo juicio de revisión de impuestos son todos los que componen la denominada "operación administrativa". Pero a los propósitos de la impugnación y para decidir la controversia por la vía jurisdiccional, resulta imprescindible que se individualice en la demanda el acto o todos los actos que contienen la decisión y se compruebe su existencia mediante copias auténticas, so pena de incurrir en el defecto de imprecisión o identificación del acto acusado. DEMANDA Los actos demandables en el antiguo juicio de revisión de impuestos son todos los que componen la denominada "operación administrativa". Pero a los propósitos de la impugnación y para decidir la controversia por la vía jurisdiccional, resulta imprescindible que se individualice en la demanda el acto o todos los actos que contienen la decisión y se compruebe su existencia mediante copias auténticas, so pena de incurrir en el defecto de imprecisión o identificación del acto acusado. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo,.- Sección Cuarta.- Bogotá, D. E., trece de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 1748. Actor: Santiago Santamaría y

Cía. S.C.A. Impuestos (acumulados). Fallo. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió fallo inhibitorio en los procesos radicados bajo los números 15.304 a 15.326, previamente acumulados, correspondientes a las demandas que se forrnularon en relación

con los actos que determinaron la contribución de valorización a cargo de los demandantes por la obra número 51 del municipio de Itagüí. Se resuelve la apelación interpuesta contra dicha providencia por apoderado sustituto, dada la renuncia del principal, La decisión impugnada: Concluyó el Tribunal, acogiendo el concepto de su colaborador fiscal, que las demandas fueron ineptas, por haberse atacado parte del acto administrativo y no su totalidad, con base en la consideración de que " ... faltó a la demanda I-- individualización, claridad y precisión que exigen los artículos 85, 137-2 y 138 del Decreto 01 de 1984, haciendo que pecara de - ineptitud sustantivo e impidiendo de paso un fallo de mérito por no darse las condiciones previstas en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo Decreto 01 de 1984". En apoyo de su decisión inhibitorio el a quo transcribió apartes del fallo dictado por esta Corporación con ponencia del consejero doctor Samuel Buitrago Hurtado en septiembre de 1982, del cual se extraen los siguientes planteamientos principales: a) Para determinar la caducidad de las acciones de plena jurisdicción, no basta con determinar el acto principal, porque para ello sería necesario tener en cuenta la fecha de notificación de éste y no la del que lo confirmó, lo que además de ser ¡lógico, por cuanto es éste el que agota la vía gubernativa, puede ir en perjuicio del propio administrado dado que el término habría de contarse desde la notificación del acto principal, que puede ser muy anterior a la del que lo confirma. b) "Aceptar que se demanda sólo el acto principal es dejar de lado lo

prescrito por el artículo 85 del Código Administrativo cuando dice que 'si la acción es la de nulidad de un acto administrativo se individualizará éste con toda precisión' y desconocer también lo que establece como complemento el artículo 86 que exige que el actor acompañe 'una copia del acto acusado con las constancias de su publicación, notificación o ejecución según los casos"'. Finalmente se adujo en la sentencia que los motivos expuestos en la demanda contra la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979, se refieren a irregularidades de las Resoluciones números 3 de julio 16 de 1976 y 2 de abril de 1977, que decretaron la construcción de la obra 51, acueducto y alcantarillado del municipio de Itagüí. Si bien tales actos no podían ¡repugnarse por vía de la acción acumulable a la ejercitada, sí :!e requería solicitar su inaplicabilidad para derivar de ella la revisión de los actos particulares y concretos que afectan a cada uno de los actores.

La apelación: Argumenta el recurrente que en todas las demandas se reunieron los requisitos procesales de admisión y está demostrada la ilegalidad de la operación administrativa, por lo cual el fallo debe ser de fondo y no inhibitorio.

Al afecto destaca cómo en la demanda se acusó toda la operación administrativa y no solamente la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979, como afirma la sentencia. En el encabezamiento se pidió "se revise la operación administrativa mediante la cual la honorable Junta de Valorización de Itagüí aprobó la distribución individual del impuesto de valorización para la

obra 51, del sector industrial y comercial de Itagüí en lo que afecta a la sociedad que represento. Evidentemente - agrega el actor - la operación administrativa no era sólo la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979, sino también la resolución que la confirmó para cada demandante, al resolver el recurso de reposición". En el hecho 2º de cada una de las demandas, se hace referencia, no sólo a la primera resolución, sino también a la que resolvió desfavorablemente el recurso y expresamente se advierte que con ella se agotó la vía gubernativa, de cuya fecha de notificación se parte para contar el término de tres meses. Por último, en el acápite "Normas violadas y concepto de la violación" se habla de la operación administrativa acusada, la cual se integra, como la misma sentencia reconoce, por la Resolución número 3 de 1979 y la correspondiente al recurso interpuesto por cada uno de los contribuyentes en orden a agotar la vía gubernativa. Y en el literal h) de Pruebas de la demanda, se aportó no sólo copia de la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979 de la Junta de Valorización de Itagüí, sino también de la resolución que falló el recurso en cada caso. Respecto del argumento final del fallo, observa el apoderado que lo que se impugnó fue la operación administrativa que distribuyó el impuesto, la cual es perfectamente separable de la que decretó la construcción de la obra número 51.

Concepto fiscal: El Ministerio Público pide que se confirme la sentencia, por compartir la razón que adujo el Tribunal. Advierte que a la demanda no se acompañó

copia de la Resolución número 3 de 1979, único acto individualizado en ella ni se solicitó allegarla; se anexó solamente la resolución que recayó sobre los recursos en la vía gubernativa la cual en concepto de la señora fiscal no se había atacado en forma manifiesta. Y si bien obra de autos la primera, fue por haberse tomado fotocopia de la encontrada en la inspección judicial que se practicó dentro del proceso, hecho que no subsana el error de que adolece la demanda. A esta circunstancia agrega Ia Fiscalía, la de que no se cumplió el requisito de acompañar a las demandas el comprobante de consignación del gravamen, ni se otorgó caución para garantizar su pago, según las exigencias del inciso 22 del artículo 86 de la Ley 167 de 1941, bajo cuya vigencia se presentaron; los recibos aportados en algunos casos, no demuestran el pago de la totalidad del gravamen; en otros, no se aportó recibo alguno. "Ante esta omisión y no habiéndose solicitado en las demandas al ponente que les fuera fijado caución para garantizar el cumplimiento del pago total, la Fiscalía considera, como ha sostenido en varías oportunidades, que no hay lugar al nacimiento válido del proceso. Puede aducirse que el ponente debió exigir oficiosamente el cumplimiento de la caución, pero lo cierto es que ello no ocurrió y como el cumplimiento de los requisitos de la demanda es de cargo exclusivo del demandante, debe éste soportar las consecuencias de su omisión". Finalmente observa la señora Fiscal Sexta, que en algunas demandas no se acreditó la legitimación ad causam del demandante quien no figura en la

Resolución número 3 de 1979, que distribuyó la contribución atacada.

Consideraciones de la Sección: El principal interrogante que plantea la apelación se concreta en establecer si en la demanda se individualizó o no la decisión administrativa atacada y si amerita un fallo inhibitorio el hecho de que no se hubiera acompañado a la demanda el acto que la contiene, pese a obrar éste dentro del informativo.

La acción ejercitada en las demandas que para su fallo se acumularon en el presente caso, fue la estatuida por el artículo 271 de la Ley 167, literalmente así: "Toda persona a quien se exija un impuesto definitivamente liquidado, tiene acción para pedir que se revise la operación administrativa correspondiente, y se declare que no está obligada a cubrirlo, o se haga nueva liquidación, en la cual se fije la suma a su cargo" (destaca la Sala). Señaló la ley como término de caducidad de la acción, el de tres meses de realizada la liquidación del impuesto y precisó que, cuando existieran recursos contra ':las operaciones administrativas de liquidación" sólo serían definitivas cuando se hubieren agotado aquéllos y los tres meses "empezarán a contarse a partir de la fecha de ejecutoria de la última decisión", con lo cual aplicó a esta acción la exigencia general de agotamiento de la vía gubernativa como requisito para su válido ejercicio (arts. 272, 273 y 82). Exigió la ley individualizar el acto con toda precisión y acompañar P. la demanda copia del mismo, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso. Tratándose de demandas de impuestos,

acompañar el comprobante de depósito de la suma líquida, cuando lo exigiera la ley; en los demás casos "bastará que se otorgue caución a satisfacción del magistrado sustanciador para garantizar el pago respectivo con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable a lo resuelto".

Ahora bien: el objeto de la demanda es que se modifique la obligación por ser ilegal el acto que la contiene y corno consecuencia se devuelve lo debidamente pagado. El monto de la obligación tributaría se fija mediante una decisión administrativa que normalmente comprende dos etapas de la misma actuación: la primera culmina con un acto de liquidación y la segunda con los que se dicten para resolver los recursos interpuestos contra ella en la vía gubernativa. Mediante ellos el contribuyente expresa su desacuerdo y la Administración reconsidera lo que decidió en el primer acto y lo confirma, modifica o revoca.

Según sea el resultado de la segunda decisión, puede distinguirse los siguientes eventos: si se modifica la liquidación, la resolución respectiva sustituye al acto que la contiene; si la revoca, será esta última la que contiene la real voluntad administrativa. Pero si confirma el acto recurrido, la decisión principal será la contenida en éste, por lo cual resulta indispensable que se allegue al proceso para resolver la controversia que suscita. Es indudable que la "operación administrativa" de liquidación de impuestos a que se refirió la Ley 167 en los artículos comentados, no comprende un solo acto sino varios: los que se dictan en el procedimiento de determinación de la cuantía del tributo y su discusión, de los cuales el último marca el agotamiento de la vía gubernativa. Para efectos del cómputo del término de

caducidad, la fecha de notificación del acto por el cual se agota la vía gubernativa constituye dato indispensable en el momento procesal de admisión de la demanda. Pero a los propósitos de la impugnación y para decidir la controversia por la vía jurisdiccional, resulta imprescindible que se individualice en la demanda el acto o todos los actos que contienen la decisión y se compruebe su existencia mediante copias autenticadas, so pena de incurrir en el defecto de imprecisión e identificación del acto acusado. En el caso sub judice las pretensiones se concretaron al pedir la revisión de la liquidación de valorización por la obra número 51 por medio de la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979 sin aducir, como era obligación, copia auténtica de ella; si bien es cierto que se mencionó dentro de las pruebas que debían requerirse de la entidad municipal demandada, ésta petición era inadecuada pues la ley facilita al demandante la obtención de la copia del acto acusado ante la negativa en ocasiones arbitraria de la Administración para expedirla. Pero ese expediente legal tiene una finalidad muy diferente a la que posteriormente confiere en la etapa probatoria. Pero además la copia que en últimas llegó al expediente con ocasión de una diligencia judicial, carece de autenticación y constancia de su notificación. Pero, además, si la "operación administrativa" estaba complementada con las resoluciones que en cada caso resolvieron los recursos de reposición, éstas no fueron señaladas como parte integrante, ni acusadas específicamente y las copias que de ellas se adujeron carecen de certificación secretarial sobre

su ejecutoria. El Tribunal entendió que también fueron acusadas por supuestos vicios o irregularidades las Resoluciones números 3 de julio 16 de 1976 y número 2 de abril 4 de 1977 que decretaron la obra 51, sin que fuera posible acumular la acción de restablecimiento del derecho con la de nulidad que era la procedente; frente a lo cual responde el señor apoderado que se trató de una referencia tangencial sin pretender impugnar tales actos. Sin ahondar en la controversia, se anota que este hecho es clara consecuencia del vicio de imprecisión anotado por el a quo. Se agrega a lo anterior que algunos de los demandantes no aparecen claramente incluidos en el listado de la Resolución número 3 de septiembre 5 de 1979, ni por la cuantía del gravamen, ni por su razón social, como sucede con las llamadas Cooperativas de Caficultores en los expedientes números 15.315, 15.323, 15.324, 15.325, 15.326 y en cierta forma el 15.306 de Textiles PEPALFA S. A., sin que exista la debida aclaración sobre la identificación y su concordancia e inclusión con el acto acusado. Todas estas observaciones, así como la aducida por la Fiscalía sobre el silencio de la demanda en cuanto al requisito de la caución, exigida por el artículo 86 del anterior Código Contencioso Administrativo, conducen a la Sala a confirmar la solución inhibitorio adoptada por el Tribunal en primera instancia con apoyo en la jurisprudencia de la Sección Primera en septiembre de 1982 (Anales núm. 475-476, págs. 295 y ss., ponente doctor Samuel Buitrago),

puesto que evidentemente, la demanda incurrió en imprecisión en el señalamiento del acto acosado y su respectiva prueba, todo lo cual se refiere a obligaciones del demandante y cuyo incumplimiento no podía, en el presente caso, superarse totalmente mediante la facultad interpretativa de la demanda que también ha aceptado la jurisprudencia de esta Corporación. Obrando en consecuencia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confirmase la providencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase a la oficina de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en Sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn, presidente; Jaime Abella Zárate, Guillermo Chahín Lizcano, Consuelo Sarria Olcos. Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.