CE-SEC4-EXP1989-N2403

ACCION DE LESIVIDAD / ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD / BANCO CAFETERO - Naturaleza jurídica El legislador extraordinario de 1985 no creó una acción especial como la de lesividad, sino que de una manera general consagró la posibilidad de que las autoridades administrativas ejercieran cualquiera de las acciones previstas para impugnar sus propios actos o los de otra entidad pública, pero siempre en condiciones especiales: Con un término propio de caducidad y sin perención del proceso. Definida como entidad pública el Banco Cafetero en normas expresas de la legislación positiva, no puede aceptarse el argumento del a quo cuando echa de menos la prueba de que el Banco Cafetero sea una empresa comercial del Estado y que sea una entidad pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLEOS Bogotá D. E., siete (07) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 2403

Actor: BANCO CAFETERO Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS NACIONALES Referencia: APELACION AUTO DE NOVIEMBRE 2 DE 1988 DEL TRIBUNAL DE

CUNDINAMARCA, EN JUICIO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DETERMINARON EL IMPUESTO DE TIMBRE NACIONAL, POR LOS AÑOS DE 1970 A 1976. AUTO. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 2 de noviembre de 1988 proferido por el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca mediante el cual se inadmitió la demanda presentada contra los actos administrativos de la Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaron el impuesto de timbre por los años gravables de 1970 a 1976 al Banco Cafetero, Sucursal Chapinero.

Antecedentes: El Banco Cafetero, mediante apoderada, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, presentó demanda contra los actos administrativos, mediante los cuales la Dirección de Impuestos Nacionales de Bogotá, determinó el impuesto de timbre a cargo de "Banco Cafetero - Sucursal Chapinero, por los años de 1970 a 1976".

En la demanda, se incluyó un capítulo sobre "oportunidad" y se afirmó que por tratarse de una entidad pública, el Banco Cafetero disponía de un término de dos años para ejercer la acción, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. Para fundamentar lo anterior expresa que el Banco Cafetero es una empresa industrial y comercial del Estado creado por el Decreto 2314 de 1953, cuyos fondos provienen del Fondo Nacional del Café y que ha sido calificado como entidad pública en los artículos 267 del Decreto 222 de 1983, 27 de la Ley 2° de 1976, en la Ley 1° de 1980 y en el Decreto 1376 de abril 30 de 1986. EL AUTO OBJETO DEL RECURSO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto recurrido, inadmitió la demanda por caducidad de la acción, con base en dos argumentos a saber:

"a) No está probado que el Banco Cafetero sea una empresa industrial y comercial del Estado y menos que sea una 'entidad pública', ya que de la lectura de los artículos 267 del Decreto 222 de 1983, artículo 27 de la Ley 2, de 1976 y Ley 1° de 1980 y Decreto 1376 de 1986, en ninguno de ellos se refiere a la demandante con tal carácter; y "b) Del texto del decreto que creó el Banco Cafetero, 2314 de septiembre 4 de 1953, surge claramente que, según el artículo 3°, éste 'estará sujeto a las leyes que regulen la industria bancaria en Colombia1 y al pago de todos los impuestos nacionales, departamentales y municipales que graven esta clase de instituciones" (subraya el Tribunal). Precisa el a quo que el Banco Cafetero está sujeto a las leyes que regula la "industria bancaria" y para "... todos estos efectos el Banco actúa como cualquier banco comercial..." y " cuando actúa como demandante se encuentra sometido exactamente a las mismas normas que los demás bancos comerciales del país". EL RECURSO INTERPUESTO La señora apoderada del Banco Cafetero al interponer y sustentar el recurso de apelación afirma que el citado Banco es una empresa industrial y comercial del Estado de acuerdo con sus normas orgánicas y a la luz de los Decretos 1050 y 3130 de 1968. E insiste en que como tal, tiene el carácter de entidad pública, de conformidad con los artículos 267 del Decreto 222 de 1983, 27 de la Ley 2° de 1976, de la Ley 1° de 1980 y del Decreto 1376 de 1986.

Y como entidad pública que es el término de caducidad para las acciones de restablecimiento del derecho, que ejerza ante esta jurisdicción es de dos años, de conformidad con el artículo 136, inciso 2° del Decreto 01 de 1984.

Consideraciones de la Sala: La Sala precisa lo siguiente: El Decreto 01 de 1984, al regular el tema de las acciones a través de las cuales se pueden impugnar las actuaciones administrativas consagró la acción de nulidad, la de restablecimiento del derecho, la de reparación directa y cumplimiento, las relativas a contratos y la de definición de competencias.

No consagró como acción diferente, la que la doctrina ha denominado acción de lesividad, a través de la cual las autoridades administrativas pueden demandar sus actos cuando siendo violatorios de norma superior no pueden ser revocados por su propia decisión, sino que el artículo 149 ibídem al regular la "representación de las personas de derecho público, precisó que las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes en los procesos contencioso administrativos y que ellas "podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan". El artículo 136, inciso 2°, parte final, del mismo Decreto 01 de 1984, al regular la caducidad de las acciones dispuso, con relación a la de restablecimiento del derecho, que "si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos años". Por su parte, el artículo 148 del citado decreto, en su inciso 4° estableció que en los procesos en los que sean demandante la Nación, una entidad territorial o una descentralizada no opera el fenómeno de la perención.

De acuerdo con las normas anteriores y otras del mismo estatuto que establecen previsiones exclusivas para los particulares, puede afirmarse que el legislador extraordinario de 1984 no creó una acción especial como la de lesividad, sino que de una manera general consagró la posibilidad de que las autoridades administrativas, ejercieran cualquiera de las acciones previstas, para impugnar su propios actos o los de otra entidad pública, pero siempre en condiciones especiales: Con un término propio de caducidad y sin perención del proceso. En el caso de autos, el Banco Cafetero demanda los actos administrativos por medio de los cuales, la Dirección de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda determinó el impuesto de timbre nacional, a cargo de su Sucursal Chapinero, por los años gravables de 1970 a 1976. Se trata de una típica acción de restablecimiento del derecho que debería tener como término de caducidad el mismo que la ley establece para los particulares. Sin embargo, encuentra la Sala que ante el texto inadecuado, pero expreso de la norma, no es posible desconocer que la acción de restablecimiento del derecho que ejerzan las entidades públicas caduca en dos años y no en cuatro meses. El Banco Cafetero ha sido definido como una empresa industrial y comercial del Estado, tanto en las normas que lo ubican dentro del correspondiente sector administrativo (Decreto 2420 de 1968, art. 1°) como en sus propios estatutos orgánicos aprobados mediante el Decreto 886 de 1969, y como tal tiene el carácter de entidad pública: Así lo han dispuesto para diferentes efectos algunas normas de la legislación positiva como el Decreto 222 de 1983, artículo 267.

Decreto 130 de 1976, artículo 20 y Decreto 1376 de 1986, artículo 13. Estando definida su naturaleza jurídica en normas expresas de la legislación positiva, no puede aceptarse el argumento del a quo cuando echa de menos la prueba de que el Banco Cafetero sea una empresa comercial del Estado y que sea una entidad pública. El tribunal también argumentó que el Banco Cafetero desde su creación "está sujeto a las leyes que regulen la industria bancaria" y ello es cierto, pero se refiere al régimen jurídico aplicable a su actividad comercial y no a las normas relacionadas con las acciones ante la jurisdicción administrativa. La causa de la desigualdad que observa el a quo, es la inadecuada regulación del ya comentado artículo 136 del Decreto 01 de 1984, que no permite una conclusión diferente a la de que si el Banco Cafetero es una entidad pública, tiene dos años para ejercer una acción de restablecimiento de uno de sus derechos. Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso. RESUELVE Revócase el auto apelado. Acéptase la demanda. El tribunal procederá a dar cumplimiento a lo previsto en los ordinales 1° a 4° del artículo 207 del Decreto 01 de 1984. Copíese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMELO MARTINEZ CONN, JAIME ABELLA ZARATE, GUILLERMO CHAHIN

LIZCANO, CONSUELO SARRIA OLEOS, JORGE A. TORRADO TORRADO,

ECRETARIO