CE-SEC4-EXP1990-N0385

EXPORTACIONES / EXENCION TRIBUTARIA / DEROGATORIA TACITAInexistencia El artículo 169 del Decreto 444 de 1967 no es incompatible con el 54 del Acto Legislativo número 1 de 1968 (artículo 183 C.N.), ni la contraviene. El artículo 169 no ha sido derogado por disposición expresa, y tampoco existe norma posterior que haya regulado íntegramente el fomento de las exportaciones, ni contraviene el contenido del artículo 54 del Acto Legislativo número 1 de 1968, que protege los derechos e impuestos existentes en los departamentos y municipios, no puede admitirse su derogatoria tácita.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá, D. C., catorce (14) de Septiembre de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 0385

Actor: INDUSTRIA DE ARTICULOS DE MADERA - IMA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Especial de Bogotá contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de febrero de 1.983 que accedió a las súplicas de la demanda y consideró "no sujeto del impuesto de Industria y Comercio sobre sus exportaciones, a la sociedad - IMA - INDUSTRIA DE ARTICULOS DE MADERA S.A. El expediente fue reconstruido mediante auto del 30 de junio de 1.987. -

1. ANTECEDENTES

La Sociedad "IMA" - INDUSTRIA DE ARTICULOS DE MADERA S.A. solicitó en 1.972 a la Junta Distrital de Hacienda, el reconocimiento de la exención de impuesto de Industria y Comercio para sus exportaciones, por exigirlo así el Acuerdo No. 60 de 1.962 que facultaba a los contribuyentes de dicho impuesto para deducir de sus ventas el monto de sus exportaciones. Dicho Acuerdo fue derogado por el 10 de 1.974, no obstante lo cual "el Distrito continúa obligando a obtener ese reconocimiento de la exención por parte de la Junta Distrital de Hacienda". Para tales efectos la citada Junta dictó, con fundamento en las leyes 29 de 1963; 26 de 1904; 20 de 1946 y Decreto 84 de 1964 la Resolución No. 2474 de 1973 que reconoció la exención pedida. - Anualmente por exigencia de la División de Impuestos, la actora solicitaba la ratificación de la Resolución con el fin de comprobar la vigencia de la exención. Al ser solicitada la precitada ratificación en marzo 15 de 1977, fue negada por Resolución No. 1.062 del 7 de marzo de 1.978, que canceló la Resolución No. 2474 de 1973 y negó la ratificación solicitada. - Interpuesto el recurso de reposición contra la citada providencia, la Junta Distrital de Hacienda confirmó la anterior por medio de providencia No. 227 calendada el 18 de enero de 1979. -

2. LA SENTENCIA APELADA Transcribe los artículos 1º de la Ley 29 de 1963, que faculta a los Concejos

Municipales para decretar exenciones y exoneraciones de los impuestos o contribuciones sobre los bienes y rentas que son de su exclusiva propiedad conforme a los artículos 183 y 197 de la Constitución Nacional; el artículo 169 del Decreto 444 de 1967, que prohíbe a los Departamentos y Municipios establecer gravámenes sobre las exportaciones y sobre el tránsito de producción destinados a ésta, y el artículo 183 de la Carta que otorga a los bienes y rentas de las entidades territoriales los mismos derechos y garantías de los particulares y la prohibición de conceder exenciones respecto a los derechos e impuestos de tales entidades. - Expresa que la norma constitucional sienta el principio de que el Gobierno Nacional no puede conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de las entidades territoriales lo cual indica que la atribución de conceder exenciones está en cabeza de los entes con potestad tributario, materia bien diferente de la contenida en el artículo 169 del Decreto 444 de 1.967 referente a la prohibición de establecer gravámenes a las exportaciones por parte de los Departamentos y Municipios. El artículo 183 de la Carta Fundamental mira al principio de la legalidad del gravamen prohibiendo al Gobierno concederlas o decretarlas y el artículo 169 del Decreto 444 de 1967, prohíbe a los entes territoriales gravar las exportaciones. Y agrega: (fl. 107) "No pugna lo dispuesto en el artículo 183 de la Constitución con lo reglado en el artículo 169 del Estatuto Legal 444 de 1967 y pueden conciliarse, por lo cual no se dan los extremos de la derogación tácita de

las leyes según el artículo 71 del Código Civil" de lo anterior concluye la violación manifiesta del artículo 169 del Decreto 444 de 1.967 por las resoluciones demandadas la cual llevó al a - quo a declarar su nulidad y ordenó devolverle a la demandante " los impuestos de Industria y Comercio que hubiese pagado por exportaciones a partir de la fecha de presentación de la demanda, más lo intereses a que hubiere lugar". - 3. - LA APELACION El Distrito Especial, mediante apoderado argumenta que los actos demandados se apoyan en el artículo 24 del Acuerdo No. 8 de 1974 que autorizó a la Junta Distrital de Hacienda, para ordenar la ratificación de las exenciones reconocidas, "cuando la controversia así lo exija, a fin de que los beneficiados demuestren el cumplimiento de los requisitos que las asignaron". Manifiesta que la exención reconocida por la Resolución No. 2474 de 1973 a partir del 10 de enero de 1970, lo fue conforme al artículo 169 del Decreto 444 de 1.967, el cual quedó tácitamente derogado por el artículo 54 del acto legislativo No. 1 de 1968 reformatorio del artículo 183 de la Constitución Nacional en cuanto prohíbe al Gobierno Nacional la concesión de exenciones respecto de derechos o impuestos de los Departamentos y Municipios, apoyándose para ello en doctrina de la Corte que consiste "en sentar que cuando la norma constitucional veda al Gobierno Nacional" para establecer exenciones sobre impuestos Departamentales o Municipales se está refiriendo también al Congreso, a la Ley, "pues de otra parte

éste quedaría con libertad de proceder contra el texto del artículo 183, dando a los bienes y renta de los Departamentos y Municipios un tratamiento incompatible con la autonomía que les ha sido reconocida". Se apoya así mismo la recurrente en el Acuerdo No. 9 de 1.973 que "estableció que la Junta Distrital de Hacienda no puede reconocer exenciones que no hayan sido decretadas por el Honorable Concejo de Bogotá" y que "como en ningún Acuerdo se ha establecido que se reconozca lo dispuesto por el artículo 169 del Decreto 444 de 1.967 el cual se encuentra derogado tácitamente por el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, se considera que no existen mas exenciones que las establecidas por la Ley 29 de 1963, norma que enumera taxativamente las vigentes entre ellas, no se encuentra la exención de exportación" (fls. 112 a 124). - 4. - EL MINISTERIO PUBLICO Analiza dos puntos fundamentales a saber; a) Determinar si como considera el Distrito Especial el Acto Legislativo No. 1 de 1.968, artículo 54, derogó tácitamente el artículo 169 del Decreto Ley 444 de 1.967; y, b) Si vigente dicha norma es aplicable al Impuesto de Industria y Comercio. Hace un estudio de los temas sobresalientes del citado Decreto en el cual contempla el régimen especial sobre cambios internacionales y comercio exterior. El sano equilibrio cambiario que permite la concentración adecuada de reservas en el Banco de la República al cual debe reintegrarse el producto de las exportaciones y venderse las divisas

adquiridas, igual que de establecer el comercio monopolizado del oro. La restricción de pagos al exterior sobre importaciones con el fin de equilibrar la balanza de pagos. La simplificación del sistema cambiario mediante el mercado de cambios y el mercado de capitales con realizaciones de transacciones a través del Banco de la República y demás bancos autorizados. - Considera que "con el propósito de fomentar las exportaciones colombianas indispensables para percibir divisas foráneas el Decreto recoge multitud de normas para protegerlas, buscando un equilibrio más correcto, que auspicie oportunidades de desarrollo, que era y sigue siendo un imperativo absoluto. Esa es, por consiguiente, la razón del artículo 169 del Decreto Ley - 444 de 1.967.........”. Surge de lo anterior que el decreto mencionado no crea una exención, sino una prohibición a los Departamentos y a los Municipios para establecer gravámenes bien sobre la exportación o respecto al tránsito de productos destinados a ésta. Expresa que los Departamentos y los Municipios pueden establecer impuestos con el obvio soporte legal, pues los artículos 187 y 197 de la Constitución son tan nítidos en su inteligencia, que no necesitan mayores lucubraciones". El artículo 183 no impide al legislador establecer prohibiciones a los actos por medio de los cuales las asambleas y los consejos organizan sus impuestos, la renta y el manejo de sus bienes, pero si señaló exenciones sobre los impuestos existentes o sobre los que existan en el futuro, "y no es lo mismo una prohibición que una exención. La prohibición es genérica; la exención es concreta, para casos específicos". -

Concluye su razonamiento expresando que el artículo 169 del Decreto 444 de 19,67 no ha sido derogado ni expresa ni tácitamente por el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, porque aquel trata sobre prohibiciones y éste se refiere a las exenciones que no pueden ser creadas por los órganos nacionales con sacrificio de los fiscos secciónales. - Con fundamento en que el impuesto de Industria y Comercio grava actividades industriales, comerciales y de servicios con ánimo de lucro que se ejerzan en Bogotá, pero no las exportaciones, las materias primas en tránsito que se destinen a la fabricación de bienes exentos y no siendo el objeto del tributo mercadería o bien alguno no queda comprendido dentro de la prohibición a que se refiere el artículo 169 del Decreto Ley 444 de 1.967. - No obstante la confusión existente en la resolución que canceló la exención que había, sido concedida a la actora, pues entremezcla raciocinios entre los que debe entenderse por prohibición Decreto 444 de 1.967, artículo 169, y lo que debe entenderse por exención de él, el Fiscal no encuentra que se haya violado las normas acusadas como tales. - Tampoco encuentra quebrantado el artículo 26 de la Constitución Nacional pues la actora no fue juzgada por leyes inexistentes al momento de establecer su situación. La circunstancia de cancelarle una exención otorgada condicionalmente con base en un supuesto legal no le está imponiendo pena alguna sino que la priva de una exención. No se viola el artículo 30 de la Constitución Nacional, sobre los derechos adquiridos, porque para que éstos

existan, se necesita un justo título y el haber otorgado la exención, con fundamento en una prohibición creyendo tratarse de una exención no configura quebranto a dicha norma. Y como el acto demandado no se inmiscuye en cuestiones que obstruyan el comercio exterior (Art. 76 num. 14 y 22), porque el impuesto de Industria y Comercio grava actividades o establecimientos y no producción o mercancías, no puede violar la norma mencionada. A igual conclusión se llega en cuanto al artículo 169 del Decreto 444 de 1.967 que se refiere a la prohibición de gravar exportaciones, no a exenciones sobre Industria y Comercio, que son concedidas por la Junta Distrital de Hacienda previa autorización del Concejo, que no ha sido dada para este caso. - Concluye diciendo que "exencionar es liberar de una obligación que existe; prohibir es impedir que surja el tributo". - En tales condiciones pide que se revoque la sentencia apelada y se denieguen las súplicas de la demanda. - 5. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Fundamenta la apelante su recurso en la derogatoria tácita del artículo 169 del Decreto 444 de 1.967 por el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1968. - La Sala con el fin de precisar el hecho de la derogatoria alegada, procede a transcribir las normas supuestamente enfrentadas, no sin antes manifestar que el Decreto 0444 de 1.967, dictado por el Gobierno en virtud de precisas facultades extraordinarias conferidas por la Ley 6a. de 1.967, fijó su objetivo en su artículo

1º, al disponer: "El régimen de cambios internacionales y de comercio exterior que este decreto establece tiene por objeto promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario a través de los siguientes medios: “a) - Fomento y diversificación de las exportaciones; "b) - Aprovechamiento adecuado de las divisas disponibles; "c) - Control sobre la demanda de cambio exterior, particularmente para prevenir la fuga de capitales y las operaciones especulativas; "d) - Estímulo a la inversión de capitales extranjeros en armonía con los intereses generales de la economía nacional; “e) - Repatriación de capitales y reglamentación de las inversiones colombianas en el exterior, y, "f) - Logro y mantenimiento de un nivel de reservas suficiente para el manejo normal de los cambios internacionales. - "Parágrafo: Las disposiciones del presente estatuto se interpretarán de conformidad con este artículo". - (Subraya la Sala). - Para lograr el objetivo propuesto en el literal a), el Capítulo X del Decreto, estableció los estímulos a las exportaciones y consagró expresamente en el artículo 169, la prohibición absoluta y tajante a los Departamentos y Municipios de gravar en forma alguna la exportación o el tránsito de los bienes destinados á ella.

Dice así la norma: Art. 169. - "Los departamentos y municipios no podrán establecer ningún gravamen sobre la exportación, ni sobre el tránsito de productos destinados a esta". -

Por su parte el Acto Legislativo No. 1 de 1.968, hoy artículo 183 de la Constitución Nacional, dispuso en su artículo 54: "Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva;

gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismo términos en que lo sea la propiedad privada. El gobierno Nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos e impuestos de tales entidades". - El contexto literal de las normas transcritas permite establecer que mientras el artículo 169 del Decreto 0444 de 1.967, busca el desarrollo económico del país a través del fomento de las exportaciones y con el fin de hacer competitivos los precios de los productos nacionales en el mercado internacional, prohíbe tajantemente que los Municipios y Departamentos les impongan gravamen, evitando así, que los impuestos que internamente graven las mercancías o su tránsito, hagan nugatorio el objetivo propuesto. - Esta es una cuestión muy diferente a la protección que otorga el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, a los bienes y rentas propias de cada Departamento o Municipio, prohibiendo al Gobierno conceder exenciones sobre sus derechos e impuestos que por ley les pertenezcan. En manera alguna puede pretenderse como lo hace la recurrente, que la norma esté protegiendo derechos o impuestos existentes, dada la absoluta imposibilidad jurídica de su existencia en virtud de la expresa prohibición del gravamen impuesta por el artículo 169 del Decreto 444 de 1.967, preexistente al acto legislativo. - Tampoco el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, contiene, ni puede deducirse de su texto, una autorización para que los Municipios y Departamentos graven hechos económicos cuya imposición está expresamente prohibida en la

ley por razones de orden económico y social del país. La norma contiene la expresa prohibición al Gobierno Nacional de exonerar los derechos e impuestos ya establecidos y existentes y cuyos titulares sean las entidades territoriales. - Para que, exista o se dé la prohibición de exonerar, el Gobierno debe partir del supuesto lógico de la existencia previa del gravamen, pues no puede exencionarse lo que no está gravado, por existir expresa disposición que lo impide o prohíbe. - En este orden de ideas del artículo 169 del Decreto 0444 de 1.967 no es incompatible con el 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, ni lo contraviene. Ahora bien, dispone la Ley 153 de 1.887, en su artículo 3º: "Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refiera". - Como en el caso Sub - Lite el artículo 169 del Decreto 444 de 1.967, no ha sido derogado por disposición expresa, y tampoco existe norma posterior que haya regulado íntegramente el fomento de las exportaciones, ni contraviene el contenido del artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1.968, que protege los derechos e impuestos existentes en los Departamentos y Municipios, no pueden admitirse su derogatoria tácita. - Por lo expuesto la Sala estima que no existe mérito para revocar la sentencia apelada. - En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFIRMASE LA SENTENCIA APELADA.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO