CE-SEC4-EXP1990-N1952

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Facultad para imponer sanciones a entidades financieras / POLICIA ADMINISTRATIVA - Facultad de vigilancia de la Superintendencia Bancaria sobre entidades financieras / ENCAJE LEGAL - Sanción por desencaje a entidades financieras La sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria forma parte de los mecanismos con que ella cuenta para mantener aquellas condiciones propias del sector financiero que le dan características de confianza y seguridad ante Ios asociados. No puede afirmarse que "se inicia o pone fin a una actuación administrativa" con la imposición de una sanción por desencaje, cuando se trata de una relación continua de vigilancia administrativa, regulada por normas propias, las cuales no consagran un procedimiento especial, precisamente por la naturaleza de la relación existente entre la administración y las entidades vigiladas. Las normas penales no son aplicables en el campo administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 1952

Actor: BANCO GANADERO

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto, mediante apoderado, por la Superintendencia Bancaria contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 9 de julio de 1987, mediante la cual

declaró la nulidad de la Resolución No. 6476 del 10 de diciembre de 1987 de la Superintendencia Bancaria, en virtud de la cual le fue impuesta al Banco Ganadero una multa de $25.537.187.oo, por defectos de encaje en que incurrió en el mes de junio de 1984.

LA SENTENCIA APELADA: El Tribunal de Instancia declaró la nulidad de la resolución sancionatoria y en la parte considerativa de su providencia se remite a lo dicho en su fallo proferido el 19 de mayo de 1987, por considerar que se trata de casos en los cuales los fundamentos de hecho y de derecho son similares, lo mismo que lo verificado en los respectivos procesos.

Los argumentos traídos como motivación se refieren fundamentalmente a que el acto acusado fue expedido en forma irregular por cuanto se desconoció el artículo 26 de la Constitución Nacional, al ser expedido sin solicitar previamente a la entidad sancionada, las explicaciones necesarias sobre las causas del defecto de encaje y sin respetar los derechos de defensa y del debido proceso que dicha norma consagra. No se pronuncia en relación con los otros argumentos de la demanda relacionados con la alegada violación de los artículos 50, 80, 35 y 375 del Código Penal y 215 del Código de Procedimiento Penal. EL RECURSO DE APELACION INTERPUESTO: El señor apoderado de la Superintendencia Bancaria al sustentar el recurso de apelación lo fundamenta, en síntesis, en los siguientes argumentos: Anota que no es aceptable el argumento de violación directa del artículo 26 de la

Constitución, tal como lo planteó la parte actora y lo aceptó el Tribunal, ya que la norma citada consagra solamente un principio: el del derecho de defensa, el cual solo podrá resultar desconocido a través de la violación directa de la ley concreta que lo desarrolle y en frente a la cual ha de hacerse la confrontación que supone el control de legalidad. Alega que el fallo fue extra petita, porque se fundamentó en el artículo 47 de la Ley 45 de 1923 y el artículo 22 del Decreto 2910 de 1982 que no fueron citados por la parte actora como fundamento de sus pretensiones. Afirma que con la expedición del acto demandado en la instancia no se desconoció el derecho de defensa ni se transgredió procedimiento alguno ya que la sanción fue impuesta con base en los estados financieros que la misma entidad bancaria presentó a la Superintendencia y en las respectivas liquidaciones de encaje que ésta hizo y según las cuales se pudo establecer lo confesado por el Banco Ganadero. Ante lo anterior la Superintendencia Bancaria en cumplimiento de un deber legal procedió a imponer las sanciones pertinentes. Afirma que el derecho de defensa en materia administrativa encuentra su desarrollo en el principio de contradicción, en virtud del cual los interesados tienen oportunidad de conocer y controvertir las decisiones administrativas por los medios legales, pero dicho principio no operaba en el caso de autos en el cual la liquidación hecha por la Superintendencia Bancaria coincidía con la presentada por él, o sea que no existía diferencia por contradecir. Agrega que la entidad bancaria tuvo oportunidad de plantear sus argumentos ante la Administración en primer término cuando presentó los informes financieros y anexos a la

Superintendencia Bancaria y en segundo lugar a través de la interposición del recurso de reposición. Pero el Banco no interpuso dicho recurso o sea que en últimas fue él quien no hizo uso de su derecho de contradicción. Precisa también el apelante que la aplicación del artículo 47 de la Ley 45 de 1923 procede cuando existan dudas sobre el aspecto objetivo de la falta pero no, cuando la causación del hecho se pone en evidencia, en virtud de un informe suministrado directamente por la entidad vigilada. Luego de invocar jurisprudencia de esta Corporación se refiere también a la inaplicabilidad del artículo 22 del Decreto 2920 de 1982 y el artículo 3º del Decreto 1939 de 1986, los cuales a su juicio solamente son aplicables para los eventos en que la transgresión legal no tenga prevista una sanción específica, lo que no sucede en el caso que nos ocupa toda vez que precisamente el artículo lo de la Resolución 48 de 1981 de la Junta Monetaria la consagra. Con relación a la aplicabilidad de normas propias del ordenamiento penal y procesal penal cita las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de marzo 6 de 1987, 24 de julio de 1987 Consejero ponente Hernán Guillermo Aldana Duque en las cuales se afirma que las normas administrativas, su manera de ejecutarse y los procedimientos son diferentes de las propias del ramo penal y en tal virtud no pueden aplicarse a aquellas por el mecanismo novedoso de la extensión, principios propios de otras tutelas jurídicas. Igualmente cita el fallo de 26 de junio de 1987 con ponencia del Consejero Jaime

Abella Zárate para referirse al sentido teleológico de las sanciones, el cual es diferente en el campo penal y en el campo administrativo y en este último no puede quedar condicionado a la difícil prueba de factores subjetivos. En alegato final, el señor Apoderado de la Superintendencia Bancaria se refiere a los anteriores argumentos y con base en ellos reitera su petición de que se revoque el fallo de instancia. Anota sí que la Superintendencia al expedir la resolución acusada dio estricto cumplimiento a los artículos 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo ya que no existió ignorancia del hecho (artículo 28), pues el propio banco remitió los datos en los que aparecía el desencaje sancionado y las pruebas y explicaciones (Artículos 34 y 35) no eran necesarias pues la prueba había sido dada por el propio infractor.

LA PARTE OPOSITORA: Oportunamente, el señor apoderado de la parte actora en extenso memorial se opone a la prosperidad del recurso con base en lo ya expuesto en la instancia y en los argumentos nuevos que propone, todos los cuales pueden precisarse, así:

1. En cuanto a la imposibilidad de la violación directa de una norma constitucional contentivo de un principio, sin la infracción de la norma que lo regula afirma que dicha interpretación conduce a "trivializar esa garantía constitucional y a olvidar que ese precepto advierte que cualquier juzgamiento ha de hacerse conforme a las leyes preexistentes y que en todos los casos la actuación deberá desarrollarse observando la plenitud de las formas propias de cada juicio..." y precisa que para el caso dichas normas están contenidas en el artículo 47 de la Ley 45 de 1923,

los artículos 22 y 23 del Decreto 2920 de 1982 y en el artículo 3º del Decreto 1939 de 1986 y en numerosas disposiciones de igual o inferior jerarquía que bajo distintas circunstancias y en distintas épocas han establecido verdaderas ritualidades procesales en favor de los administrados. Precisa que la Superintendencia Bancaria durante casi sesenta años, antes de imponer una sanción por desencaje solicitaba explicaciones al desencajado, pero fue a partir de 1982 que "hizo carrera una práctica inspirada en la urgencia, en el ambiente de la crisis financiera de esa época y en el descrédito general de los Bancos y sus administradores... “y se instauraron las "sanciones de plano". Menciona que tal conducta fue censurada por los señores Superintendentes Delegados quienes tuvieron que expedir conjuntamente la Circular Interna No. 13 de 1987 a través de la cual advirtieron a todos los funcionarios de la Superintendencia Bancaria que cualquier multa debe estar precedida de pliego de cargos y de motivación suficiente y aunque alega que "la circular citada dice así:...... transcribe equivocadamente una dirigida a "Representantes de Organismos Financieros del Exterior". Afirma que la violación de una norma constitucional sí puede dar lugar a la nulidad de un acto administrativo pues de lo contrario se estaría negando la existencia de normas constitucionales que obligan a los jueces y a los administradores - sin necesidad de leyes que los repitan, como ocurre con los artículos 10, 22, 26, 29, 24 y 49 de la Constitución Nacional.

2. Anota que las normas que según el recurrente fueron citadas en la sentencia apelada y no invocadas por el demandante, se señalan solamente a título ilustrativo.

3. Precisa que el derecho de defensa al estar consagrado en la Constitución Nacional es un derecho esencial que impera, así las leyes y demás preceptos no se refieran expresamente a esas garantías constitucionales y que en los casos en los cuales las normas establecen un requerimiento previo como en la Ley 45 de 1923, el Decreto 2920 de 1982 y el 1939 de 1986, dichas normas no están dando al particular el derecho sino, repitiendo lo que la Constitución ha reconocido como regla fundamental para todos los casos susceptibles de condena.

En cuanto a la oportunidad de la defensa considera que debe ser previa a la sanción, porque de lo contrario sería suficiente con la consagración de los recursos propios de la vía gubernativa y de las acciones ante la jurisdicción administrativa. Cita importantes autores de Derecho Público y algunas jurisprudencias para afirmar que el interesado tiene el derecho a conocer previamente las acusaciones, a presentar pruebas y alegatos contra ellas, lo cual no supone que el procedimiento administrativo se convierta en jurisdiccional sino que, en el derecho administrativo, se han asimilado ritos propios del debate contradictorio y que el derecho de defensa es un principio básico que tiene las mismas soluciones, por las mismas razones, para distintas ramas del orden jurídico. A su juicio, es suficiente que quien pretende la nulidad de un acto administrativo contentivo de una sanción, pruebe su expedición irregular sin necesidad de que se demuestre además la no culpabilidad de aquél a quien afecta y cita en

respaldo de esta afirmación algunas jurisprudencias de esta Corporación y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

4. Por último, afirma enfáticamente que la presentación de los balances por parte de los Bancos ante la Superintendencia Bancaria no tiene el carácter de confesión y se detiene a hacer un análisis de lo que son los balances, de los anexos con que se acompañan y de la naturaleza de la confesión como medio de prueba.

5. Como último planteamiento de su memorial, el opositor pide que: "... que en caso de acceder a las pretensiones del apelante entre a considerar lo que en la demanda y el alegato de conclusión expuse sobre la violación de los Art. 5o, 8o y 375 del Código Penal......

EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO: La Doctora Dolly Pedraza de Arenas, Fiscal Sexta de la Corporación en su concepto de fondo considera que la sentencia debe ser revocada y se deben denegar las súplicas de la demanda. Refiere su argumentación a dos aspectos: 1o. La violación del derecho de defensa y 2o. la aplicación de normas del estatuto penal. En cuanto al primer aspecto, luego de citar las sentencias del 24 de junio y del 26 de julio de 1987 de esta Corporación, anota que la Superintendencia impuso sanción al Banco Ganadero por defectos en el encaje que detectó al analizar los informes rendidos por la propia entidad y los cuales en ningún momento ésta corrigió ni controvirtió, pudiendo haberlo hecho a través del recurso de reposición. Afirma que, aún aceptando que pueda invocarse la violación directa del artículo

26 de la Constitución, sin citar las leyes que señalan en concreto el debido proceso, la transgresión debe fundarse en hechos que demuestren la negación de la posibilidad de intervenir el infractor, en defensa de sus intereses, lo que no puede afirmarse en el caso de autos cuando quien informó del hecho punible fue el propio Banco e impuesta la sanción, éste no hizo uso de los medios que tuvo para impugnarla. Con relación a la aplicación de normas del estatuto penal, cita también la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para referirse a la diferencia que existe entre las contravenciones a las normas de derecho público económico y las de naturaleza estrictamente pena¡ y concluir que no todos los principios del estatuto penal son aplicables al campo administrativo y a su juicio, el artículo 5º del nuevo estatuto penal por el cual se descarta la posibilidad de establecer una responsabilidad objetiva, es aplicable también a las contravenciones administrativas.

Considera que: "... no es que en materia de contravenciones administrativas haya lugar a la imposición de la sanción por hechos realizados sin culpabilidad, sino que para imponerla basta que este elemento esté presente como juicio de reproche por el actuar antijurídico, no siendo necesario establecer la forma de culpabilidad (dolo, culpa o preterintención)".

Precisa que: "La Superintendencia no tenía obligación de aducir elementos de juicio diferentes a la realización de la conducta reprochable y su imputabilidad para demostrar la culpabilidad del Banco, y, por otra parte, en ningún momento, ni al rendir los respectivos informes, ni después de enterarse de la sanción el Banco

alegó circunstancia alguna de inculpabilidad que impusiera a la Administración el estudio y comprobación de la situación anormal en el comportamiento antijurídico. "Y en cuanto a la violación de los artículos 5º , 35, 8º y 375 del Código Penal por razones igualmente referidas a la prueba de la culpabilidad, ni en la etapa gubernativa ni ante la jurisdicción aportó el Banco prueba de que se haya sancionado un hecho punible cometido en circunstancias de inculpabilidad; su transgresión resulta entonces no probada".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1o. Desconocimiento del Decreto de Defensa y Violación directa del artículo 26 de la Constitución Nacional.

Este es el tema central de la sentencia recurrida y el que sirve de fundamento a la decisión favorable a la demanda.

Afirma el a - quo que: "De modo que el Estado si puede imponer sanciones a las personas, sólo que para ello se requiere que en ejercicio de esa atribución actúe de conformidad con las normas constitucionales o legales que señalen las faltas, las sanciones, la autoridad competente para imponerla y las formas propias de cada juicio. "Y cuando la Constitución exige que la sanción se imponga de acuerdo con las formas propias de cada juicio, ello significa que, por regla general, sólo se puede decretar la medida de esa naturaleza cuando el legislador haya establecido un procedimiento acorde con el respectivo juicio. Esto es lo que la doctrina conoce con el principio universal del debido proceso y que constituye un desarrollo del principio de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. "Así mismo el artículo 26 de la Constitución Nacional al exigir que las sanciones

se impongan según el debido proceso consagra implícitamente la obligación de garantizar el derecho del a ser oído antes de la sanción, o sea el conocido derecho de defensa. De modo que, en principio, un procedimiento que no consagre debidamente el derecho de defensa está desconociendo el artículo 26 por cuanto ello aplica que no se den las formas propias del juicio". Los anteriores planteamientos son plenamente compartidos por la Sala, pero ellos no permiten llegar a la conclusión a la que llegó el Tribunal en la sentencia apelada. En efecto, en el caso de autos, la Superintendencia Bancaria impuso una sanción, de conformidad con las disposiciones que señalan las infracciones a las normas sobre encaje, establecen sus sanciones y le atribuyen la competencia para imponerlas, como son la Ley 7 de 1973, artículo 23, literal a), y la Resolución 48 de 1981, artículo 1°, de la Junta Monetaria. Ni dichas normas, ni otras relacionadas con el tema, establecen formas, trámites, requisitos o procedimientos especiales para la imposición de sanciones por desencaje a las entidades financieras y, no es cierto que solo se puedan imponer sanciones cuando "... el legislador haya establecido un procedimiento acorde con el respectivo juicio...... ya que pueden presentarse como en este caso, situaciones administrativas, en las cuales, en razón del interés público, de la situación del administrado y de la naturaleza misma de la competencia administrativa de que se trate, el legislador simplemente establezca la falta y la sanción, sin prescribir ritualidades especiales para su imposición. La Superintendencia Bancaria ejerce una función de vigilancia que tiene el

carácter de policía administrativa, respecto de las entidades financieras, la cual ejerce de manera permanente e ininterrumpida, a través de diferentes instrumentos, los cuales van desde la simple presentación de informes hasta la toma de posesión de la entidad vigilada, y con la previsión de mecanismos coercitivos y sancionatorios. Dentro de este contexto, la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria forma parte de los mecanismos con que ella cuenta para mantener aquellas condiciones propias del sector financiero que le dan características de confianza y seguridad ante los asociados. Y como se trata de una situación de características especiales que implica la comunicación permanente entre la Administración y la entidad vigilada, no puede afirmarse que ésta resulta "sorprendida" con la sanción, cuando ella está prevista en el ordenamiento jurídico sin que deba cumplirse un procedimiento especial, y la conducta sancionada se establece con base en los informes financieros elaborados por el propio ente vigilado y por él presentados a la Superintendencia. No puede entonces, a juicio de la Sala, afanarse que "se inicia o pone fin a una actuación administrativa" con la imposición de una sanción por desencaje, para pretender aplicar las normas generales del Código Contencioso Administrativo, cuando se trata de una relación continua de vigilancia administrativa, regulada por normas propias, las cuales no consagran un procedimiento especial, precisamente por la naturaleza de la relación existente entre la Administración y las entidades vigiladas, Y tampoco puede aceptarse el planteamiento hecho en la sentencia recurrida con relación a la aplicabilidad y violación del artículo 47 de la Ley 45 de 1923, del

artículo 22 del Decreto 2920 de 1982 y del artículo 30 del Decreto 1393 de 1986, ya que la primera norma consagra como potestativo de la Superintendencia Bancaria, el pedir explicaciones a los Bancos cuando el encaje esté por debajo de lo que la Ley requiere, la segunda se refiere a situaciones y sanciones no reguladas en norma especial y la última norma no pudo ser violada por el acto demandado, toda vez que fue proferida con posterioridad a la expedición de aquél. Nótese que el fallo recurrido afirma que un procedimiento que no consagre el derecho de defensa viola el artículo 26 de la Constitución Nacional: pero el acto infractor, si existiera sería el que consagra así, el procedimiento, el cual en este caso no existe, y por ello, no puede afirmarse que se haya desconocido ni el derecho de defensa, ni violado directamente el artículo 26 de la Constitución Nacional. La autoridad administrativa, no puede inventar trámites o procedimientos no previstos en la ley, ya que la función administrativa que le es propia está subordinada a ésta y debe ejercerse dentro del principio de legalidad. Así las cosas, existiendo norma expresa que regula específicamente la infracción y la sanción y que por la naturaleza de la actividad misma, no exige un procedimiento o trámite especial, no puede afirmarse que con el acto demandado se desconoció el derecho de defensa, consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional. Más, si se tiene en cuenta que la infracción sancionada se estableció con fundamento en los informes presentados por el mismo Banco, y en las liquidaciones hechas por la Superintendencia, de cuya comparación surge la

verificación de la infracción. Y aunque a esos informes no se les pueda dar el carácter de una confesión, con todas las características que a dicho medio de prueba, le reconoce el derecho probatorio, no hay duda que objetivamente está comprobada la comisión de la infracción en cuanto se trata de informes financieros, tomados de los libros de contabilidad, los cuales tienen el valor probatorio que les reconocen los artículos 68 y siguientes del Código de Comercio y este aspecto no fue desvirtuado, ni siquiera cuestionado por la entidad sancionada, ni en la vía gubernativa porque no interpuso el recurso de reposición, ni en la etapa jurisdiccional. Por su parte, la Superintendencia Bancaria bien podía solicitar explicaciones antes de imponer una sanción por desencaje, cuando lo considerara necesario, tal como lo ha hecho en los casos mencionados por el apelante, pero el no hacerlo, no implicaba el desconocimiento del derecho de defensa ya que no existe norma que le dé a dicho trámite, el carácter de obligatorio. A juicio de la Sala, el tan alegado derecho de defensa se ejerce no sólo, antes de la expedición del acto administrativo, sino también a través de los recursos propios de la vía gubernativa; por eso llama la atención de la Sala el que la parte actora alegue que se le desconoció su derecho de defensa porque no se le solicitaron explicaciones, no previstas en la ley, pero no lo ejerció en cuanto no interpuso el recurso de reposición. Por último, con relación a este terna del desconocimiento del derecho de defensa y de violación del debido proceso, evidentemente el Tribunal fundamentó y no solo "ilustró" su decisión, en normas que no fueron citadas como violadas en la

demanda; en efecto, allí se hizo referencia al artículo 47 de la Ley 45 de 1923, al artículo 22 del Decreto 2920 de 1982, al artículo 30 del Decreto 1939 de 1986 y al Decreto 01 de 1984, mientras que en la demanda solamente se citaron como violadas el artículo 26 de la Constitución Nacional, el artículo 215 del Código de Procedimiento Penal y los artículos 5o, 8o, 35 y 375 del Código Penal. Por ello, la Sala comparte el planteamiento del recurrente cuando afirma que el Tribunal a - quo desbordó en este aspecto los límites fijados por el mismo actor en la demanda y reitera lo dicho por la Corporación en sentencia del 19 de diciembre de 1984 cuando con ponencia del Consejero Joaquín Vanín Tello dijo: "Recuérdese, en efecto, que el fallador no puede, sin desbordar los límites de su potestad, resolver temas que no le han sido propuestos oportunamente por las partes y que tampoco puede dejar sin pronunciamiento puntos que hayan sido sometidos a su decisión. Por ello, de manera terminante ordena el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso por remisión analógica del artículo 267 del Decreto 01 de 1984, que la parte resolutiva de la sentencia debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda y el artículo 305 de la misma obra señala que el fallo debe ser consonante con las pretensiones. De lo expuesto se infiere que la resolución judicial debe ser respuesta adecuada, positiva o negativa, a lo pedido por el

demandante, sin exceder esos límites, como tampoco puede dejar sin decidir los precisos aspectos que hayan sido sometidos a la consideración del juzgador". (Se subraya). La sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo, establece la legalidad o ilegalidad de una decisión de Administración, pero dicha decisión está limitada por lo planteado en la demanda que da origen a cada juicio, ya que por tratarse de una jurisdicción rogada, el alcance de la actuación del juez administrativo, lo delimita el actor, al precisar las peticiones, las normas violadas y el concepto de la violación, sin que le sea permitido a aquel adicionarlo.

2. Aplicación de normas penales.

Aunque la sentencia apelada no se pronuncia con relación a la violación de los artículos 5º, 8º, 35 y 375 del Código Penal y 215 del Código de Procedimiento Penal, y a su aplicabilidad en materias administrativas, en cuanto sí lo plantea el recurrente, la Sala reitera su criterio de considerarlas no aplicables en el campo administrativo, tal como lo ha sostenido en diferentes providencias cuando dijo: "Ni el tipo de pena imponible al transgresor del desencaje, ni la naturaleza del procedimiento, ni el control judicial de la medida sancionadora permite ver en esa materia una cuestión de naturaleza o fundamentalmente penal. La regulación y sanción de las conductas son administrativas y por ello no se ve que el acto acusado revista una conducta penal respecto de la cual se exija intervención del legislador, por no ser sanciones contra conductas lógicamente penales castigadas

con medidas restrictivas de la libertad personal" (Exp. 1035. Sentencia 24 de julio de 1987, Sección Cuarta Ponente Hernán Guillermo Aldana Duque). "Además, el sentido teleológico de las sanciones, es diferente en el campo penal del campo administrativo: mientras en el primero se trata de castigar una falta, o corregir una conducta antisocial previamente tipificada para quien incurra en ella, en el campo administrativo se trata de lograr un objetivo político del Estado, en casos como el que se estudia, de simple orden público económico. "Para implantar sus políticas, el Estado impone obligaciones administrativas a cargo de quienes ejerzan actividades en el respectivo campo y, la eficacia de la gestión exige un pronto cumplimiento y el control de éste requiere objetividad y no puede quedar condicionado a la difícil prueba de los factores subjetivos, como son el dolo o la culpa, máxime cuando de antemano se sabe que ciertas actividades nunca pueden ser ejercidas por personas naturales sino por personas jurídicas, como es el caso del manejo del sistema de ahorro de valor constante que solamente puede hacerse a través de Corporaciones de Ahorro y Vivienda y son ellas las destinatarias de las obligaciones y por consiguiente de las sanciones en que incurran por su incumplimiento, sin que pueda tener cabida el elemento de culpabilidad, en el sentido que lo consagra el estatuto penal respecto de las personas naturales". (Expediente 1028, Sentencia de junio 26 de 1987 Sección Cuarta Ponente Jaime Abella Zárate). De conformidad con lo hasta aquí expuesto, a juicio de la Sala, la sentencia recurrida debe revocarse y en su lugar, negarse las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Revócase la sentencia apelada. En su lugar niéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Facultades / POLICIA ADMINISTRATIVA / ENCAJE LEGAL / DERECHO DE DEFENSA / (Salvamento de voto) Es evidente que la sanción se impuso sin que se hubiera permitido el ejercicio de los derechos de contradicción y de impugnación, derechos que son especies de¡ mismo principio constitucional de defensa y sin que se hubiera seguido un procedimiento legal previo y debidamente establecido, puesto que, el procedimiento seguido es uno ad hoc fruto de la inventiva de los funcionarios de la Superintendencia, que parte del supuesto de que cuando exista en los correspondientes funcionarios la convicción de que la infracción se ha producido y se conoce a su autor, es posible omitir ciertas formalidades legales, como la de la audiencia previa de¡ supuesto agresor, e imponer la sanción de que se trata.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 1952

Actor: BANCO GANADERO Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Los motivos de mi discrepancia con el fallo de la Sección Cuarta del cual me aparto, son los mismos que aparecen expresados en el proyecto que como ponente del proceso No. 1865, actor Banco Ganadero llevé a consideración de la Sala y que no mereció el respaldo de la mayoría de la Sección. Como se trata de idénticas cuestiones de hecho y de derecho, a las involucradas en este proceso, que por cierto tiene como partes a las mismas que actuaron en aquél, estimo que las argumentaciones que me sirvieron para pedir entonces a la Sala una decisión contraria a la que se adopta en el asunto discutido ahora, son buenas para fundamentar mi disenso.

Ellos son: En efecto, la sentencia impugnada que, declaró la nulidad de la Resoluci