CE-SEC4-EXP1990-N2110

JURISDICCION COACTIVA - Improcedencia / CORPORACION DE DERECHO PRIVADO - Naturaleza jurídica de la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADESNaturaleza jurídica La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS", no puede calificarse como un establecimiento público, ni como una entidad descentralizada indirecta, sino que tal como fue reconocida su personaría jurídica, se trata de una corporación de derecho privado sin ánimo de lucro y por ello no goza de la prerrogativa de cobrar los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva. La Superintendencia de Sociedades, de acuerdo con la naturaleza jurídica propia de las Superintendencias, es una entidad adscrita a uno de los organismos principales de la Administración, no tiene personalidad jurídica propia y según la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia es una dependencia del Ministerio al cual se encuentra adscrita. De acuerdo con esa naturaleza jurídica, para la Superintendencia no es posible la creación, por sí y ante sí de una entidad descentralizada indirecta por que para ello se requiere la participación de una entidad descentralizada de primer grado, y porque si se entiende que es la Nación la que la crea, no lo puede hacer sola y directamente, pues como ya se anotó, dicha facultad corresponde al legislador. La Superintendencia como tal no es una entidad descentralizada con vida jurídica propia, y no tiene capacidad para crear nuevas entidades, ya que para ello, además se requiere la expresa autorización legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 2110

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - JURISDICCION

COACTIVA

Demandado: CENTRAL DE ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES LIMITADA AUTO Se decide la apelación interpuesta por la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPONANONIMAS" contra el auto de enero 4 de 1988, proferido por el Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales, mediante el cual se decidió el recurso de reposición formulado por la compañía "CENTRAL DE ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES LIMITADA", contra el auto de mandamiento de pago de fecha 8 de abril de 1987, dictado en su contra dentro del proceso que por jurisdicción coactiva se le adelanta en el juzgado antes citado.

ANTECEDENTES: El Juzgado Único Nacional de Ejecuciones Fiscales, por auto de fecha 8 de abril de 1987, libró orden de pago por la vía ejecutiva de Jurisdicción Coactiva a favor de la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS" y en contra de la firma CENTRAL DE ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES LIMITADA, por la suma global de CATORCE MILLONES SEISCIENTOS VEINTISEIS MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($ 14.626.308.50), más los intereses y los costos que

se causaren (folio 35 a 37). El auto anterior fue notificado al representante legal de la sociedad ejecutada el día 12 de agosto de 1987 (folio 43). El apoderado de la Compañía demandado interpuso recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación y al efecto alegó: que la parte demandante "para mi asombro, es una entidad de derecho privado, que se rige, como es obvio por normas jurídicas propias del mismo derecho Privado y que pretende sin explicación ni justificaciones valederas, ser de derecho público o gobernarse por instituciones propias y exclusivas de éste" (Subrayas del texto). Como prueba de sus afirmaciones adjuntó una certificación de la Oficina Jurídica del ministerio de Justicia obrante al folio 68 del expediente en la que se lee: "Que por Resolución No. 97 de 1946 publicada en el Diario Oficial No. 26093 del mismo año, se reconoció personaría jurídica a la entidad de Derecho Privado sin ánimo de lucro denominada CORPORACION SOCIAL DE LA SUPERINTENDENCIA "CORPORANONIMAS", con domicilio en Bogotá, providencia vigente en la actualidad". Igualmente y con fundamento en la normatividad contenida en los Decretos 1050 y 3130 de 1968, concluyó sus alegatos expresando que: "De estas tres últimas transcripciones normativas se deduce que la demandada está sujeta a las reglas del derecho privado, que el Gobierno la autorizó a funcionar como persona jurídica creada por la iniciativa particular (los empleados de la Superintendencia de Sociedades) y que no es un establecimiento público por no haber sido creado por la ley expresa ni autorizado como tal por éste menos

aún Empresa del Estado o Empresa Mixta". (folio 125). La reposición fue decidida en providencia del 4 de enero de 1988, aceptando las peticiones del actor y, en consecuencia, se ordenó revocar el mandamiento de pago dictado contra la sociedad ejecutada. En memorial presentado el 13 de enero de 1988, el señor representante de "CORPORANONIMAS" apeló la decisión anterior. Surtidos los trámites de rigor, tanto la parte demandante como la demandada presentaron sus alegatos, los cuales corren a folios 143 y siguientes del expediente. Posteriormente y mediante memorial presentado el día 14 de abril de 1989, el señor superintendente de Sociedades, como Director de Corporanónimas, - La demandante - pone a consideración un estudio sobre la naturaleza jurídica de dicha entidad. Tanto en el memorial de apelación como en los alegatos de conclusión, Corporanónimas insiste en que es un establecimiento público porque reúne los requisitos que para estas entidades enunció el Decreto 1050 de 1968 en su artículo 5º. Indica que la entidad nació como Caja Asociación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, en virtud de autorización concedida por el superintendente de Sociedades mediante la Resolución 26 1, el 3 de julio de 1940. Que el Consejo de Estado, manifestó que la base legal es la Resolución No. 261 de 1940, los Decretos leyes 142 de 1951, 1631 de 1961, al igual que el artículo 21 de la Ley 6a., de 1945. Que conforme al artículo lo del Decreto 434 de 1971, la CORPORACION participa

de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos, ya que su creación fue autorizada por la ley y tienen a su cargo la atención de las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, con personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por su parte, el apoderado de la parte demandada, expone: "No pueden las entidades públicas verdaderas ser creadas por voluntad de personas naturales o jurídicas de derecho privado, a menos que se trate de "sociedades" que igualmente estén autorizadas por la Ley o por normas de igual jerarquía. Es claro que los Decretos 1050 y 3130 / 68 introdujeron orden en el vasto campo de la Administración Descentralizada y que concedieron un término, razonablemente breve, para que aquellas entidades verdaderamente públicas tales como "los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado... “continuaran funcionando de acuerdo con las normas generales vigentes y las particulares que las rijan... " Pero debe tenerse presente que según el propio apoderado de mi contraparte, la entidad Corporanónimas, pretendidamente pública, era por virtud de las normas citadas (Decreto Ley 142 / 51, Decreto 1631 / 61) una entidad o Corporación de derecho privado, sin ánimo de lucro, destinada a prestar servicios de ayuda a sus afiliados, pero jamás una entidad encargada de la prestación de un servicio público, que es lo que parece que lamentablemente piensan erróneamente y de manera crasa los señores de Corporanónimas. (Art. 45 Decreto 1050 / 68). "En la gama de disposiciones que Corporanónimas cita como las que le dieron

Personería Jurídica o entidad de derecho Público no hay una sola disposición legal o de la misma categoría de la Ley (Decretos leyes) que la asimile o la transforme en una entidad de derecho público. La personaría civil que ostenta, data de 1946 (mucho antes de la vigencia de los Decretos 1050 y 3130 / 68) y dicha resolución del Ministerio de Gobierno de entonces autorizó simplemente la creación de una caja de empleados de la Superintendencia de Sociedades, que obviamente, es distinta en esencia de la mencionada Superintendencia y, de cualquier asomo de entidades públicas". Más adelante y luego de transcribir algunas de las disposiciones en que se sustenta el apelante, afirma que: "... el propio representante de mi contraparte indica cómo Corporanónimas no cumple función pública alguna, sino que simplemente al agrupar a los trabajadores de la Superintendencia de Sociedades para prestarles algunos beneficios de tipo social, cuenta con el apoyo de tal empleador o patrono, lo cual ciertamente en un análisis ponderado de la situación, como el que hará el H. consejo de Estado, no la convierte en entidad pública".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Según los términos de la controversia, para resolver el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, el punto a dilucidar es el relativo a la naturaleza jurídica de la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, para precisar si se trata de una entidad pública y por ello goza de la prerrogativa de cobrar los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva.

En diferentes piezas procesales, los representantes judiciales afirman que dicha

Corporación denominada "CORPORANONIMAS" es, o un establecimiento Público o una entidad descentralizada indirecta. “Sala considera que tales afirmaciones no corresponden a la realidad jurídica por las razones que se exponen a continuación: La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS" fue creada por la iniciativa de los empleados de la entonces Superintendencia de Sociedades Anónimas y su personaría jurídica le fue reconocida mediante la Resolución No. 97 de 1946 del Ministerio de Justicia, como entidad de derecho privado sin ánimo de lucro (folio 100). Por su parte la Superintendencia de Sociedades Anónimas, mediante la Resolución 261 de 1940 proferida por el Señor superintendente creó el fondo de previsión para el personal de la Superintendencia y en su artículo: 2º dispuso que: "ARTICULO SEGUNDO. El Fondo de Previsión será administrado por la CajaAsociación de los Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas (Fondo de Previsión) cuyos estatutos fueron debidamente aprobados por esta Superintendencia el tres de los corrientes, y de acuerdo con lo que en ellos se dispone sobre el particular...... Diferentes normas posteriores se refirieron a la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, CORPORANONIMAS: así, el Decreto 142 de 1951 por el cual se reguló el régimen presupuestal de la Superintendencia, el Decreto 1631 de 1961, el Decreto 3163 de 1968, el Decreto 638 de 1974 por el cual se revisó la organización administrativa de la Superintendencia de

Sociedades y en todas ellas, se reitera que dicha entidad, estará encargada de la atención de prestaciones sociales y asistenciales del personal al servicio de la Superintendencia de Sociedades. Dichas normas, posteriores todas a la creación de la entidad, no contienen la voluntad legislativa de crear una entidad de carácter público, sino que simplemente están convalidando el procedimiento seguido de creación de una entidad con el carácter de Corporación Privada sin Animo de Lucro, a la cual por medio de una Resolución del Superintendente se le da la calidad de administradora de un fondo prestacional. y es que si no existieran dichas normas, esa persona jurídica de carácter privado, no podía realizar las funciones relacionadas con las prestaciones sociales y asistenciales de los servidores de la Superintendencia de Sociedades. Pero en ninguna de las disposiciones mencionadas se concreta la voluntad del legislador de crear un establecimiento público, como lo alega el señor apoderado de la Superintendencia y en efecto, las normas citadas, ni en sus propios estatutos ha sido calificada ni definida como establecimiento público, sino que, por el contrario en los se ve la voluntad de mantenerla sometida a un régimen diferente del propio de dichas entidades; y ni siquiera, en cumplimiento del mandato expreso, contenido en el Decreto 3130 de 1968, artículo 45, según el cual en un plazo perentorio las entidades descentralizadas debían reformar sus estatutos para adecuarse a la triplicación de las entidades descentralizadas y al régimen jurídico previsto para cada una de ellas, se definió corno establecimiento

público y por el contrario, en la última reforma de estatutos, hecha en el año de 1984, se le calificó como una "entidad de carácter social". Dicha reforma estatutaria fue sometida al trámite propio de las personas jurídicas privadas y fue aprobada mediante la Resolución 345 de 1985 proferida por el señor Ministro de Justicia. En dichos estatutos se mantuvo, entonces, tanto material como formalmente, su carácter de corporación privada. Por otra parte, no encuentra la Sala que el hecho de que la Ley 6a., de 1945 hubiera consagrado para las corporaciones ya existentes, la posibilidad de que se fusionaran con la Caja Nacional de Previsión o que actuarán independientemente, pueda considerarse como fundamento para afirmar que la Corporación en cuestión es un establecimiento público, pues dicha disposición no se refiere a la naturaleza jurídica de las entidades en cuestión sino a la forma como podían cumplir con sus funciones. Y tampoco el Decreto 434 de 1971 permite afirmar que CORPORANONIMAS a un establecimiento público, cuando establece que las entidades de previsión, creadas por ley, son establecimientos públicos, porque dicha norma se refiere a las entidades creadas por ley y la citada corporación no tuvo origen legal. Pero, además, si se llegare a aceptar lo anterior, ello ha debido reflejarse en las reformas estatutarias pertinentes, lo cual no se hizo. Por ello llama la atención de la Sala que siempre se haya considerado a CORPORANONIMAS como una persona jurídica privada, no sometida al régimen jurídico de los establecimientos

públicos, inclusive después de la reforma administrativa de 1968, cuando se precisaron los conceptos de entidades descentralizadas y después de la vigencia del invocado Decreto 434 de 197 1, y ahora se pretende calificarla como tal. De conformidad con el artículo 76 ordinal 9º de la Constitución Nacional, es al legislador a quien corresponde la creación de establecimientos públicos del nivel nacional y de acuerdo con lo anteriormente expuesto la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades tuvo su origen en la voluntad de unos servidores públicos y no existe norma alguna que contenga la voluntad de legislador de crear un establecimiento público, sometido a normas de derecho público. Por todo lo anterior, no es posible desde el punto de vista jurídico, calificar como establecimiento público a la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, pero tampoco, a juicio de la Sala, puede considerarse como una entidad descentralizada indirecta. En efecto, la Superintendencia de Sociedades, de acuerdo con la naturaleza jurídica propia de las Superintendencias, es una entidad adscrita a uno de los organismos principales de la Administración, no tiene personalidad jurídica propia y según la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia es una dependencia del Ministerio al cual se encuentra adscrita. De acuerdo con esa naturaleza jurídica, para la Superintendencia no es posible la creación, por sí y ante sí de una entidad descentralizada indirecta por que para ello se requiere la participación de una entidad descentralizada de primer grado, y porque si se entiende que es la Nación la que la crea, no lo puede hacer sola y directamente, pues como ya se anotó, dicha facultad corresponde al legislador.

La Superintendencia como tal no es una entidad descentralizada con vida jurídica propia, y no tiene capacidad para crear nuevas entidades, ya que para ello, además se requiere la expresa autorización legal. Por todo lo anterior, considera la Sala, que la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades no puede calificarse como un establecimiento público, ni como una entidad descentralizada indirecta, sino que tal como fue reconocida su personaría jurídica, se trata de una corporación de derecho privado sin ánimo de lucro y por ello no goza de la prerrogativa de cobrar los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva. Consecuencia de lo anterior es que el proceso ejecutivo adelantado contra Central de Estudios y Construcciones Limitada, se ha adelantado con falta de jurisdicción, hecho generador de NULIDAD de todo lo actuado, la cual debe declararse por el Juez, por ser insubsanable (artículo 152 y siguientes Código de Procedimiento Civil. Por último la Sala se permite recordar a las partes que en virtud del principio de la PRECLUSION que regula el proceso, los memoriales y sustentaciones, así como los alegatos de conclusión deben presentarse dentro de la oportunidad procesal señalada para el efecto. En tal virtud, la Sala se abstiene de considerar los alegatos presentados por las partes y que corren a folios 155 y siguientes del expediente, por haberse expuesto fuera del término señalado en el auto de fecha 22 de abril de 1988, mediante el cual se corrió traslado a las partes por el término legal de tres (3) días para que se sustentara la alzada propuesta. Por lo expuesto el Consejo de estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala

de lo Contencioso, RESUELVE: Declárase la nulidad de todo lo actuado en este proceso, inclusive del auto de mandamiento de pago de fecha 8 de abril de 1987, emanado del Juzgado Único Nacional de Ejecuciones Fiscales, dictado contra la Sociedad: CENTRAL DE

ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES LIMITADA.

Cópiese, notifíquese, devuélvase a la oficina de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO