CE-SEC4-EXP1990-N2260

SUPERINTENDENCIA BANCARIA / COMPETENCIA / JUNTA MONETARIA / COMPETENCIA La Superintendencia Bancaria tiene competencia expresa para fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad. La junta monetaria tiene facultades para reglamentar la inversión en títulos de Fomento Agropecuario clase A. El acto demandado de la Junta Monetaria, ni asigna funciones a la Superintendencia Bancaria ni le delega funciones, solamente reconoce en dicha entidad, a la autoridad competente de conformidad con la ley para regular el manejo contable de los rendimientos de los títulos de fomento agropecuario clase A y por ello, no puede aceptarse la afirmación de que las decisiones de la Junta Monetaria, en caso del acto demandado quedarían condicionadas a la actuación de la Superintendencia Bancaria, porque se trata de competencias que más que condicionarse entre si, se complementan.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 2260

Actor: ROBERTO AGUILAR DIAZ

Demandado: JUNTA MONETARIA FALLO Procede la Sala a dictar sentencia en el juicio de nulidad instaurado por Roberto Aguilar Díaz, contra un aparte del artículo 1º de la Resolución 23 del 23 de marzo de 1988, expedida por la Junta Monetaria.

EL ACTO DEMANDADO: El artículo 1º de la Resolución No. 23 del 23 de marzo de 1988, expedida por la Junta Monetaria dice textualmente: “Artículo 1º. Para efectos de lo dispuso en el artículo 8º de la Resolución 72 de 1987, se entiende por capitalización de los rendimientos de que trata dicho artículo su distribución como dividendos en acciones. Además, cuando así lo autorice la Superintendencia Bancaria y conforme a la reglamentación que expida al efecto los referidos rendimientos podrán destinarse a fortalecer patrimonialmente la entidad, mediante su distribución en bonos obligatoriamente convertibles en acciones, incrementos en la reserva legal y, si ello no fuere necesario, a la constitución de reservas especiales para la protección de activos”.

El aparte subrayado es el objeto de la demanda. LA DEMANDA Afirma, en síntesis que lo dispuesto en la citada resolución, “pende” de una reglamentación que expedirá la Superintendencia Bancaria, que la Junta Monetaria atribuyó, ilegalmente, a la citada Superintendencia atribuciones adicionales a las que le imponen las leyes y que la Junta Monetaria se abstuvo de ejercer sus propias atribuciones y las delegó en otra entidad administrativa, las cuales van a ser ejercidas por la Superintendencia Bancaria. Cita como disposiciones violadas los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1939 de 1986, los artículos 76 ordinal 22, 55, 20, 63 y 135 de la Constitución Nacional y los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto 2206 de 1963, los artículos 1º

parágrafo 4º, 5º parágrafos primero y segundo y el artículo 14 de la Ley 5a. de 1973, los artículos 2º ordinal 1o., 15 y 17 del Decreto 2645 de 1980 y los artículos 1º, 4º 6º y 8º de la Ley 21 de 1985. ARGUMENTOS DE LA PARTE OPOSITORA El señor apoderado de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la declaratoria de nulidad solicitada en la demanda y fundamentó su defensa, en síntesis en: De conformidad con la Ley 45 de 1923 artículo 87 y el Decreto 1939 de 1986 artículo 3º literal h), la Superintendencia es la entidad competente para establecer normas generales sobre la contabilidad de las entidades financieras, razón por la cual considera que la Resolución demandada, no está asignando duchas funciones a la Superintendencia Bancaria, sino que reconoce que esta es la autoridad competente para ejercerlas. De acuerdo con lo anterior, anota que no puede afirmarse la violación de las normas citadas en la demanda, tales como los artículos 55, 20, 63,135 de la Constitución Nacional, los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto 2206 de 1963. Precisa que la Junta Monetaria, a través de la Resolución 72 de 1987 ejerció las facultades que le asignan los artículos 5º de la Ley 5a. de 1973, 7º y 8º del Decreto 1562 de 1973 y 15 del Decreto 2645 de 1980 con relación a los Títulos de Fomento

Agropecuario Clase A y defirió a la Superintendencia Bancaria, que es la entidad legalmente facultada para ello, la regulación de los aspectos contables y del fortalecimiento patrimonial de los establecimientos bancarios con los rendimientos causados por la inversión en los citados títulos. Insiste en los anteriores planteamientos para concluir que tampoco hubo violación de las leyes 5a. de 1973, 7a. de 1923, 21 de 1985, ni de los Decretos 1562 de 1973, y 2645 de 1980. Finalmente se refiere a la equivocada calificación que de la Superintendencia Bancaria hizo el actor cuando afirma que es un establecimiento público. ALEGATOS DE CONCLUSION El señor apoderado de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público insiste en los planteamientos hechos al contestar la demanda. Por su parte, el actor en su alegato final insiste en los planteamientos de la demanda, cuestiona los argumentos expuestos por el opositor sobre la “bondad” de la medida y afirma que “...la prudencia no es fuente de competencia administrativa”. Y agrega que la reglamentación que según el acto demandado le corresponde dictar a la Superintendencia Bancaria no tiene carácter contable, afirmación que la sustente en que: “Existen principios generales como son los contenidos en el Código de Comercio y leyes especiales, como las contenidas en la Circular 57 de 1978, orgánica de normas de contabilidad, y otras afines y con la simple lectura de los artículos 48 a 60 del Código de Comercio se percibe claramente que la contabilidad es un medio

que facilita el conocimiento del estado de los negocios del comerciante, que su fin es suministrar una historia clara, completa y fidedigna de los negocios, según el Artículo 50 del Código de Comercio”. CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal Tercero del Consejo de Estado conceptúa que deben negarse las pretensiones de la demanda y afirma: “El escrito inicial, básicamente, se limita a exponer una simple afirmación, o sea la de que, en el precepto que acusa, la Junta Monetaria delega a la Superintendencia Bancaria, sin tener facultades que le son propias y confiere a dicha Superintendencia, sin la debida autorización, determinadas atribuciones. Esta afirmación le permite concluir que la supuesta irregularidad en que incurrió la Junta Monetaria viola las disposiciones constitucionales y legales arriba relacionadas. “Realmente sorprenden las pretensiones de la demanda puesto que a simple vista y sin necesidad de hacer ningún esfuerzo mental, se observa que la frase “conforme a la reglamentación que expida al efecto” no indica, ni expresa ni tácitamente, que la Junta Monetaria esté delegando o confiriendo atribuciones a la Superintendencia. El sentido común y la lógica más elemental señalan que la Junta Monetaria, al decir que cuando así lo autorice la Superintendencia Bancaria y conforme a la reglamentación que expida al efecto, no hace más que respetar o remitirse a las facultades que en estas materias pueda tener la mencionada Superintendencia. “En estas condiciones, si la disposición acusada no delega ni confiere atribuciones, es obvio que sobra el estudio de las normas supuestamente violadas pues estas

fueron señaladas por la demanda para destacar la idea de que la Junta Monetaria carece de competencia para delegar o conferir atribuciones”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Tal como se dijo en el auto que negó la suspensión provisional de la norma demandada, para resolver la controversia planteada es necesario precisar en primer término, si las cuestiones a que hace referencia el acto demandado, corresponden al ámbito de competencia de la Superintendencia Bancaria. Las normas que atribuyen competencia a la Superintendencia Bancaria, concretamente la Ley 45 de 1923 en su artículo 87, prescriben: “Todo establecimiento bancario conformará sus métodos de contabilidad y sus constancias a las ordenes que al respecto le haya dado el Superintendente, de acuerdo con el artículo 47 de esta ley. Todo establecimiento bancario que rehusé o descuide obedecer tal orden después de un aviso del Superintendente en que se le de una tregua razonable para ello, estará sujeto a una multa de cien pesos por cada día de renuencia o descuido”. Por su parte, la última disposición que regula la estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria, el Decreto 1939 de 1986 dispone: “Artículo 3º. Los objetivos y funciones antes señalados los desarrollará la Superintendencia Bancaria mediante las siguientes acciones: “h) Fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, siempre que estos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia”.

La Sala considera pertinente las transcripciones anteriores por cuanto se trata de las normas que desde la creación misma de la Superintendencia Bancaria (1923) le atribuyeron facultades para establecer normas generales con relación a los métodos contables, que deben acatar las instituciones vigiladas y las que actualmente definen su competencia sobre dicha materia. De acuerdo con lo anterior, es claro que la Superintendencia Bancaria tiene competencia expresa para fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad. Ahora bien, por su parte, la Junta Monetaria, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 5 de 1973, 7 de 1973, 21 de 1985 y en los Decretos 2206 de 1963, 1562 de 1973 y 2645 de 1980, tiene facultades para reglamentar la inversión en títulos de fomento Agropecuario Clase A, facultad que ejerció de manera precisa y expresa en la Resolución No. 72 de 1987, la cual en su artículo 8º dispuso que: “Artículo 8º. Por lo menos seis puntos porcentuales del rendimiento fijado para los Títulos de fomento Agropecuario Clase “A”, conforme a la presente resolución, deberán destinarse por los establecimientos bancarios a constituir una provisión especial para protección de cartera; cuando esta provisión exceda el mínimo requerido por las normas de la Superintendencia Bancaria dichos rendimientos deberán ser capitalizados con sujeción a las instrucciones que imparte esta superintendencia. “Así mismo, los rendimientos adicionales de los Títulos de Fomento Agropecuario clase “A” que hayan recibido los establecimientos bancarios en virtud de lo

dispuesto en las Resoluciones 29 de 1984, 103 de 1985, 2 y 37 de 1987, deberán ser capitalizados con sujeción a las instrucciones que al efecto imparta la Superintendencia Bancaria”. Y la misma facultad fue ejercida en la resolución impugnada, en la cual precisa que se entiende por capitalización de los rendimientos para efectos de lo dispuesto en el ya transcrito artículo 8º de la Resolución No. 72 de 1987 y autoriza que en los términos en que lo reglamente la Superintendencia Bancaria los referidos rendimientos podrán destinarse a fortalecer patrimonialmente la entidad, mediante su distribución en bonos obligatoriamente convertibles en acciones, incrementos en la reserva legal, y si ello fuere necesario, a la constitución de reservas especiales para la protección de activos, todo lo cual se refiere al manejo contable que las entidades vigiladas deben dar a los rendimientos de la citada inversión en títulos de Fomento Agropecuario Clase A. El actor en su alegato final afirma lo contrario pero no prueba su afirmación. Es del caso precisar, además, que la misma Resolución 72 de 1987 establece que será la Superintendencia Bancaria la entidad encargada de que se cumplan las reglamentaciones generales sobre la inversión en cuestión. En el caso de autos, no es válida la argumentación de la parte actora en el sentido de afirmar que las decisiones de la Junta Monetaria no pueden ser limitadas, por actos de la Superintendencia Bancaria, ni que su aplicación depende de esta última. En efecto, la reglamentación expedida por la Junta Monetaria en sus Resoluciones

72 de 1987 y 23 de 1988 se cumplen, y en lo relacionado con la cuestión contable, su regulación le corresponde expedirla a la Superintendencia Bancaria de conformidad con las normas transcritas al comienzo de esta parte considerativa. Según lo anterior, es claro para la Sala que el acto demandado de la Junta Monetaria, ni asigna funciones a la Superintendencia Bancaria, ni le delega funciones, solamente reconoce en dicha entidad, a la autoridad competente de conformidad con la ley para regular el manejo contable de los rendimientos de los Títulos de Fomento Agropecuario Clase A y por ello, no puede aceptarse, tampoco la afirmación de que las decisiones de la Junta Monetaria, en el caso del acto demandado quedarían condicionadas a la actuación de la Superintendencia Bancaria, porque se trata de competencias que más que condicionarse entre sí, se complementan. Además, se observa que de acuerdo con todo lo anterior, la Superintendencia Bancaria tiene la competencia en cuestión con base en expresas normas de carácter legal, e independientemente de la Resolución demandada. En cuanto al tema que plantea el señor apoderado de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre la naturaleza jurídica de la Superintendencia Bancaria, refiriéndose a la afirmación del actor de que se trata de un establecimiento público, tema que se planteó en el auto que negó la suspensión provisional del acto demandado, considera la Sala que si bien no incide para resolver la controversia planteada, si es del caso precisar que a partir, de la reforma administrativa de 1968, en la cual se definieron de manera precisa las diferentes

clases de entidades que estructuran la rama ejecutiva del poder público en el nivel nacional, una superintendencia tiene características propias, diferentes de las que distinguen a un establecimiento público. Por último, es del caso anotar como la técnica utilizada en la demanda resulta inadecuada, ya que sólo se demandaron algunos términos del artículo en cuestión, la anulación de los cuales no modificaría el sentido de la norma. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No prosperan las pretensiones de la demanda. Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese el expediente y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO