CE-SEC4-EXP1990-N2499

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / DOBLE TRIBUTACIONInexistencia / TERRITORIALIDAD DEL TRIBUTO Los municipios donde se desarrollan actividades gravadas con el impuesto no pueden ser privados del derecho a cobrar el impuesto de industria y comercio sobre los ingresos que las personas obtienen en los respectivos territorios. No puede haber doble tributación puesto que unos mismos ingresos no pueden estar gravados por distintos municipios. Cada municipio se debe limitar a gravar el ingreso que se obtiene en el correspondiente territorio y cada entidad territorial tiene derecho a establecer impuestos sobre los ingresos que se producen en su territorio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D. C., primero (1) de junio de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 2499

Actor: CEMENTOS EL CAIRO S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE MONTEBELLO - ANTIOQUIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio de Montebello (Antioquia), contra la sentencia de febrero 17 de 1989, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia modificó los actos administrativos de determinación de impuesto de Industria y Comercio a cargo de CEMENTOS EL CAIRO S.A. NIT. 90.900.183 correspondiente a la vigencia fiscal de 1983.

ANTECEDENTES La Junta de Impuestos Municipales de Montebello con base en certificaciones expedida por el revisor fiscal de la contribuyente, fijó el impuesto de fabricación de

cemento y fabricación de materias primas (Clinker) en la suma de $580.643.88 mensuales sobre una base imponible de $1.741'931.633.71 m / CTE. (Monto total de las ventas brutas de 1982), aplicándole a estas dos actividades industriales la tarifa del 4 por mil conforme a lo preceptuado por los artículos 8º y 9º del Acuerdo 049 de noviembre 29 de 1981 del Concejo Municipal de Montebello. Contra el acto liquidatorio anteriormente mencionado (Resolución 002 de marzo 4 de 1983) se interpuso recurso de reposición el cual fue decidido en forma desfavorable mediante la Resolución 003 de mayo 9 de 1983 (folios 13 / 16). En la demanda ante el Tribunal se califica de incorrecto el proceso gubernativo que regula el Acuerdo 049 de 1981 al establecer solamente el recurso de reposición pues ha debido confiar la facultad de resolver los recursos de reposición a un funcionario jerárquicamente inferior al Alcalde, de modo que este último pudiera conocer de las apelaciones correspondientes. Respecto de los actos acusados se tacha a la Resolución 003 de insuficiente e inadecuada motivación, frene a las variadas y extensas argumentaciones de la sociedad actora pero fundamentalmente que es ilegal tomar como base de liquidación del gravamen en 1982 ($1.741'931.633.71) en vez de $278'867.383 que fueron las ventas de cemento realizadas en el Municipio de Montebello. Por lo demás, se precisa que debe excluirse de la base gravable la partida de $9.745.989 correspondiente al costo de extracción de la caliza que se utiliza en la elaboración del clinker y del

cemento, en virtud de la prohibición del artículo 4º de la Ley 33 de 1946 de gravar con impuesto alguno la extracción de cualquier clase de bienes o semovientes; y de lo preceptuado por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 según el cual, sólo autoriza gravar la extracción de arenas, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos dentro de los términos municipales y también, el carbón mineral que transite y se consuma dentro dichos límites municipales. Por su parte el Tribunal de instancia con base en lo expuesto en sentencia de marzo 11 de 1988 (Exp. 0163, actor: Cementos el Cairo S.A.), la cual reitera el criterio adoptado por la Sección Cuarta en fallo del 5 de junio de 1987 (Exp. 0129, Cementos El Cairo S.A.) del cual fue ponente el Consejero Dr. Hernán Guillermo Aldana Duque, modificó la operación administrativa que liquidó el impuesto de Industria y Comercio a la contribuyente por el año gravable de 1983 disminuyendo la base gravable en el valor de las ventas de cemento en Medellín ($1.438.185.796) y la venta de caliza ($9.745.989). Esta decisión se fundamenta en el siguiente aparte del fallo invocado por el a - quo: “La Sala considera que el gravamen de Industria y Comercio se debe determinar sobre el monto de las ventas brutas hechas por el establecimiento comercial o industrial dentro del territorio de su jurisdicción, pues la actividad de ventas verificada fuera de él, no podría ser materia de la decisión administrativa que se extendería, en caso contrario, a un territorio dentro del cual carece de competencia.

“La solución propuesta implica el riesgo de que cuando las ventas se realicen fuera del territorio municipal donde funciona el comercio, industria o actividad objeto del gravamen la tributación podría no gravarse; pero estaría sujeta a la acción de comercio a la imposición en otra área territorial donde la operación de enajenación se verifique. “La sola existencia de un comercio o de una industria no podría por si sola ser objeto de gravamen separadamente del desarrollo o ejecución de la actividad que le es propio. No puede haber impuesto sin un ingreso que lo justifique, pues los contribuyentes estarían tributando sobre eventuales faltas de ingreso o sobre pérdidas, lo cual es contrario a la equidad tributaria y al principio de cada cual según sus capacidades.

Y más adelante agrega: “A juicio de la Sala, la determinación de la base gravable, de conformidad con las normas transcritas, armónicamente aplicadas, debe hacerse sobre el monto de las ventas brutas hechas por el establecimiento en el correspondiente municipio, dentro el ámbito de su jurisdicción, pues la regulación administrativa del impuesto, no puede tener aplicación más allá de los límites municipales, toda vez que fue expedido por una autoridad administrativa cuyo ámbito de acción está delimitado con criterio estrictamente territorial, como lo es el Concejo Municipal y mal podría este, invadir el ámbito de acción que corresponde a otro concejo municipal... Así las cosas, a juicio de la Sala, el impuesto de Industria y Comercio, regulado por el Concejo Municipal de Montebello, no puede cobrarse por actividades realizadas en otros municipios” (folios 147 - 148).

Respecto de la “ausencia de motivación” de los actos administrativos, la sentencia

apelada que precisa que “quizás hubiera podido ser más explícita la Administración con relación a los motivos de su decisión, pero el que no lo hubiera hecho en forma detallada, no significa que el acto está viciado por falta de motivación, pues es claro para la Sala que en dichos considerandos se encuentra una motivación de la decisión administrativa y su fundamento en el “Acuerdo vigente sobre impuestos Municipales” (folio 146). Y en cuanto a la venta de caliza observa que vendida ésta en su estado natural “no se procesa y no se ejerce ninguna actividad industrial porque no sufre transformación dentro del Municipio de Montebello. En consecuencia tiene razón la sociedad contribuyente, al solicitar exclusión por este concepto de la suma de $9.745.789” (folio 150). RECURSO DE APELACION El apoderado judicial del Municipio de Montebello en el memorial de sustentación del recurso, cita la Ley 97 de 1913 y demás normas relacionadas con el impuesto denominado inicialmente de “Patentes” para relevar que a través de estas normas, el Congreso de Colombia facultó a los concejos municipales y Distrito Especial de Bogotá para organizar libremente sus rentas, pero siempre reservándose la facultad constitucional de determinar la actividad objeto del impuesto de Industria y comercio y de indicar las actividades exentas del mismo, en razón de ser un impuesto del orden nacional, cuyas rentas fueron cedidas a los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá. Para reforzar lo anteriormente expuesto, se remite al artículo 89 de la Ley 14 de 1983, expedida para fortalecer los fiscos de las

entidades territoriales, según el cual: “Los impuestos Nacionales que por esta ley se ceden a las entidades territoriales, según el cual: “Los impuestos Nacionales que por esta Ley se ceden a las entidades territoriales adquirirán el carácter de rentas de su propiedad exclusiva...” concluyendo: se trata de un impuesto del orden nacional cuyas rentas fueron cedidas a los Municipios, “sin que por ello se pueda perder el carácter de nacional, pues las diferentes leyes lo que hicieron fue crear una “actividad marco” dentro de la cual deben actuar los Municipios en la medida en que sean adoptadas” (folio 159). Seguidamente se refiere al artículo 1º del Acuerdo 049 de noviembre 29 de 1981 del Concejo Municipal de Montebello en cuanto señala como hecho generador del impuesto de Industria y Comercio el ejercicio o realización de actividades industriales, comerciales y de servicios entro de esa jurisdicción, “lo cual se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales, pues mal podría apropiarse de rentas de propiedad de otros entes territoriales” (folio 159). Luego alude al artículo 9º del Acuerdo para relevar que esta disposición señala como base gravable de las actividades industriales el promedio mensual de ventas y operaciones brutas, realizadas en el año inmediatamente anterior y se liquidará por la tarifa que pertenezca a dicho establecimiento. Puntualiza que dentro del proceso no existe prueba alguna que demuestre que Cementos El Cairo S.A. posee fábricas que desarrollen actividades industriales en otros municipios diferentes al de Montebello. Lo anterior para hacer énfasis en que el artículo 9º del Acuerdo 049 de 1981 no hace alusión alguna al destino del producto o artículo donde se efectúe la

venta, lo cual constituyó un acierto legal toda vez que el impuesto de Industria y Comercio propiamente dicho, no grava las ventas sino el ejercicio de una actividad industrial. Deciente de la providencia del 11 de marzo de 1988, base para proferir la sentencia recurrida, cuanto la Sección cuarta expresa que “la determinación de la base gravable de conformidad con las normas transcritas - entiéndase artículos 1º y 9º - armónicamente aplicados, debe hacerse sobre el monto de las ventas brutas hechas por el establecimiento en el correspondiente municipio...” porque “de manera alguna, el artículo 9º toma como ámbito territorial impositivo en actividades industriales, lo vendido en el Municipio de Montebello; sino simple y llanamente toma como monto para determinar el gravamen las ventas y operaciones brutas realizadas en el año inmediatamente anterior y el artículo 1º se limita a decir que actividades son gravadas por concepto de impuesto de Industria y Comercio, bien realizadas por personas naturales o jurídicas en el citado Municipio (folio 161).

Y agrega: “Lo que ciertamente significan estos dos artículos, es el de que toda actividad industrial desarrollada en el Municipio de Montebello, toma como base gravable el monto de las ventas u operaciones brutas desarrolladas por el establecimiento comercial y no que la actividad industrial tributa sobre el valor de las ventas y operaciones brutas realizadas por el establecimiento en el correspondiente Municipio. “El Acuerdo No. 049 en absoluto irrumpe en la soberanía de otros Municipios como lo señala la providencia que recurro. “En segundo término, dice la providencia” “Así las cosas, a juicio de la Sala, el

impuesto de industria y comercio regulado por el Concejo Municipal de Montebello, no puede cobrarse por actividades realizadas en otros Municipios”. “El Municipio de Montebello H. Magistrados, no está cobrando el impuesto de Industria y Comercio por actividades realizadas en otros Municipios. La actividad que se cobra es la industrial que es la desarrollada por la sociedad Cementos El Cairo S.A. En tercer término, anota la providencia... “No escapa a la Sala que el concepto de ventas brutas se adopta en dicho Acuerdo como un criterio para precisar que el auqntum del gravamen y no es el hecho generador del mismo, pero ello no implica el que la reglamentación que así lo establece, pueda tener vigencia y aplicación más allá del ámbito de competencia de la autoridad que la expide. La anterior interpretación fue expresamente acogida por el legislador al expedir la Ley 14 de 1983, según la cual las actividades gravadas son las que se realicen en las respectivas jurisdicciones territoriales (Artículo 32). A este respecto, es preciso anotar lo siguiente: El Acuerdo No. 049 de 1983, al tomar como base para fijar el monto del impuesto de Industria y Comercio por la actividad industrial las ventas u operaciones brutas, tuvo de presente que era el único medio legal y matemático para determinarlo.

Pregunto: Si el factor ventas u operaciones brutas se refiere a la actividad comercial, cuál sería H. Magistrados el factor para fijar el monto del gravamen por la actividad industrial. Existe otro factor para determinar el gravamen Pregunto: Si una compañía vende sus productos fabricados por ella misma en el exterior en su totalidad, según la providencia citada, cuánto pagaría por concepto

de Industria y Comercio por actividad industrial. Cuánto pagaría por actividad comercial. Según la citada providencia, no pagaría ni por actividad industrial, ni comercial. No puede desconocerse H. Magistrados, que el Municipio de Montebello solamente esta cobrando por el ejercicio de una actividad industrial.

H. Magistrados, la providencia tantas veces citada desconoce dos tipos de actividad: Una Industrial y otra Comercial. Estas dos actividades son diferentes pero se gravan sobre un mismo factor como son las ventas, operaciones o ingresos brutos.

Qué es más importante la actividad industrial o la comercial. Las dos actividades son igualmente importantes. Por ello, la ley habla del Impuesto de Industria y Comercio como actividades conjuntas y de manera alguna las jerarquiza en orden de importancia. Si se aceptara el criterio anteriormente expuesto, indefectiblemente llegaremos a la conclusión que la actividad industrial de modo alguno está sujeta al gravamen por concepto del impuesto de Industria y Comercio. Igual confusión se predica de una reciente sentencia del Consejo de Estado con ponencia del doctor Hernán Guillermo Aldana Duque... Entonces, una compañía que vende en su totalidad sus productos en otro ente territorial, no tributa sobre la actividad industrial. Una vez más no podemos desconocer que las diferentes leyes hablan del Impuesto de Industria y Comercio y como tal para el Consejo de Estado existe solo el de comercio, no el de industria. Si se aceptara el criterio del Consejo de Estado, igual suerte correría la actividad de servicio, que toma como fuente para determinar el gravamen, las ventas, actividad esta de suyo comercial. Cementos El Cairo S.A. la única actividad industrial que desarrolla en Colombia, la

ejecuta en el Municipio de Montebello, cual sería entonces el beneficio económico a que legalmente tiene derecho, por tener una industria altamente contaminante, amén de otros perjuicios. Aceptar por lo tanto lo dispuesto por las providencias citadas, sería desconocer una actividad gravada en Colombia desde el principio del siglo pasado, lo cual es a todas luces ilegal. Por lo anteriormente expuesto, atentamente solicito de esa H. Corporación se revoque la providencia recurrida y en su lugar se declaren ajustadas a derecho las Resoluciones Nos. 002 y 003 de 1983...” (folios 158 a 164). PARTE OPOSITORA La demandante por conducto de apoderado pide la confirmación de la sentencia apelada esgrimiendo los siguientes argumentos: 1o. La sentencia de primer grado se ajusta a las normas constitucionales y legales. 2o. Que a pesar de que el apoderado del Municipio de Montebello afirma que el impuesto de Industria y comercio es un “impuesto del orden nacional”, cuyas normas que se dicten no están limitadas en su vigencia y aplicación por el ámbito territorial del respectivo municipio, considera que el mencionado impuesto es de propiedad exclusiva de los Municipios, según el artículo 183 de la Constitución, aunque sujeto a regulaciones especiales por el legislador que en ejercicio de sus atribuciones, determina los sujetos gravables, el hecho imponible la base gravable, las tarifas, las prohibiciones, en armonía con el artículo 197 de la misma. 3o. Que conforme a los artículos 32 a 36 de la Ley 14 de 1983, la materia imponible esta constituida por las actividades comerciales, industriales o de servicio que se

“ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales”; en tanto que la base gravable está definida por el “promedio de los ingresos brutos del año anterior”, de los cuales según la ley pueden hacerse ciertas deducciones. 4o. Que para la respectiva actividad industrial esté sujeta al gravamen es necesario que se “comercialice”, es decir, que se vendan los productos que sean el resultado del respectivo proceso industrial, pues de lo contrario no existiría base gravable a la cual aplicar la correspondiente tarifa y determinar el monto del impuesto. 5o. Que al aceptar la tesis del señor apoderado del Municipio de que la base gravable del impuesto de Industria y Comercio esta constituida por el volumen total de las ventas efectuadas por la empresa sociedad, necesariamente implica que las entidades municipales donde se encuentre el domicilio de la sociedad o donde funcionan otros establecimientos dependientes de la misma empresa, no tendrían facultad para gravar el ejercicio de las actividades comerciales de estos dentro de su jurisdicción tomando como base el monto de las ventas realizadas por intermedio de sus establecimientos. 6o. Que la competencia de los Consejos y de las autoridades administrativas municipales esta circunscrita a los términos municipales, por cuanto los municipios son entidades territoriales debidamente delimitadas. Por consiguiente, sus actos no pueden extenderse ni comprender hechos, actos u operaciones que tengan existencia o se realicen dentro del ámbito de otros Municipios por que en este supuesto se extralimitarían las atribuciones que la constitución, las Leyes y las Ordenanzas les hayan señalado (folios 174 a 179).

CONCEPTO FISCAL

La Fiscal Sexto de la Corporación, Doctora Dolly Pedraza de Arenas, en modo alguno es partidaria de excluir de la base gravable, las ventas ocurridas en municipio diferente al de Montebello, porque “considera que no puede confundirse el concepto de eficacia de la ley en el espacio con el de extensión de la ley. La eficacia de la ley fija el ámbito espacial de su aplicación y este se encuentra delimitado en el territorio de cada municipio en relación con las normas locales. La extensión de la ley es un fenómeno de normas que regulan hechos ocurridos fuera de él y no es extraño en materia impositiva, en la que son muchos los casos en los que la ley fiscal se extiende a hechos acaecidos fuera de la respectiva jurisdicción, sin que ello implique aplicación extraterritorial de la ley” (folio 183).

Y agrega: “En el caso que nos ocupa, el fenómeno es el de la extensión de la ley, luego no puede afirmarse que al incluirse dentro de la base gravable del tributo ventas efectuadas fuera de la jurisdicción del Municipio de Montebello se le esté dando aplicación extraterritorial e inconstitucional a la norma local con violación de los artículos 5º, 183 y 197 de la Carta como lo afirma la accionante. “Por otra parte, examinada la legislación local, encontramos que el Acuerdo 49 de 1981 del Municipio de Montebello estableció distintos procedimientos para la liquidación del impuesto, según este fuera establecimiento industrial o comercial y para el industrial fijó como base gravable “el promedio mensual de las ventas u operaciones, realizadas en el año inmediatamente anterior” sin distinguir si estas se

realizaban o no dentro del municipio. “Interpretaron la demandante y el Tribunal que son las realizadas dentro del territorio municipal. La Fiscalía estima que para llegar a una interpretación adecuada debe tenerse en cuenta los siguientes elementos:

1. La materia imponible del impuesto de industria y comercio como luego lo aclara la Ley 14 de 1983, es la actividad industrial, comercial o de servicio.

2. La base imponible no es un presupuesto objetivo del impuesto, solo es un elemento que sirve para facilitar la determinación del gravamen valorando la materia imponible, luego nada tiene que ver con su causación.

3. La territorialidad del tributo se predica de los elementos objetivos del impuesto, materia y hecho imponible.

Conforme a estos elementos, es evidente que un municipio no puede gravar hechos que no se realicen dentro de su territorio, pero solo puede entenderse que grava hechos extraños a su territorialidad cuando la materia imposible (hecho gravable) se realiza fuera de El. Si la “actividad industrial, comercial o de servicio” (hecho gravable) se realiza dentro del municipio, el gravamen procede, independientemente del sitio en que se realice la base gravable, o sea la venta. De ahí que es diferente el tratamiento que debe darse a la actividad comercial y la actividad industrial, Para la actividad industrial, si esta acaece dentro del municipio, la cuantificación no tiene en cuenta el sitio de comercialización, mientras que para la actividad comercial esta es determinante, pues si las ventas se realizan fuera de la jurisdicción, la actividad comercial es foránea y no puede gravarse legítimamente. Debemos concluir entonces que habiendo señalado claramente el Acuerdo 049 de 1981 del Municipio de Montebello que para los establecimientos industriales la base

gravable es el “promedio mensual de ventas u operaciones brutas realizadas en el año inmediatamente anterior” y que son responsables del impuesto de las personas naturales o jurídicas que ejerzan actividades industriales, comerciales o de servicio en este municipio, estableció el principio de la fuente u origen, vinculando a la jurisdicción municipal los ingresos obtenidos en la actividad que es fuente productora de ellos. Debe así mirarse, respecto a la actividad industrial, el lugar en donde esta se realiza que es el sitio de ubicación de la fábrica, en donde la tributante goza de los servicios públicos necesarios para la actividad fabril, criterio que coincide con la antigua jurisprudencia, que fijaba el concepto de utilización de la infraestructura municipal como razón de la imposición del tributo. Por las consideraciones anteriores la Fiscalía estima que la decisión del Tribunal de acceder a excluir de la base gravable las ventas realizadas fuera de la jurisdicción del municipio de Montebello es equivocada” (folios 183 a 186). En cuanto a la exclusión de la base gravable la venta de caliza la Fiscalía precisa que “como reiteradamente lo ha establecido la jurisprudencia, el artículo 3º de la Ley 29 de 1963 reguló para el futuro las exoneraciones del impuesto de industria y comercio señalando que respecto a él solo subsistirán las prohibiciones consagradas en las leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios, de manera que no encontrándose entre las prohibiciones vigentes la señalada por el demandante, es claro que ella no es aplicable al caso que nos ocupa. Por las

anteriores consideraciones, la Fiscalía solicita a la H. Sala REVOQUE la sentencia apelada y en su lugar deniegue las súplicas de la demanda (folios 187). CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término, es preciso anotar que con la expedición de la Ley 14 de 1983 se operó un cambio fundamental en materia del impuesto de industria y comercio, toda vez que el gravamen no se hizo depender de la existencia de un establecimiento comercial como antes, sino de la realización de actividades comerciales. Ciertamente la ley trazó el marco legal del impuesto municipal, pero omitió dar las normas con respecto al lugar en donde debía entenderse realizado el ingreso por el contribuyente. El Decreto 3070 de 1983 reglamentó lo relativo a la situación de los contribuyentes que desarrollan actividades gravadas en varios municipios con el fin de determinar que municipio tiene el derecho de exigir la correspondiente obligación tributaria; y en cuanto al gravamen sobre la actividad industrial dispuso que se pagaría en el municipio en donde estuviera ubicada la fábrica, teniendo como base los ingresos provenientes de la venta de la producción. En vista de que las dos reglas anteriores resultaron con un alcance sumamente limitado y su redacción un tanto ambigua, pues el Decreto Reglamentario estableció normas que no compaginaban con el contexto de la ley que se quería reglamentar, toda vez que esta no había hecho distinciones con respecto a la forma de gravar la actividad industrial y el Decreto 3070 de 1983 si lo hizo, al establecer que dicha actividad sería totalmente gravada en el municipio de ubicación de la Fábrica sobre el total de las ventas cualquiera que fuera el lugar en donde se realizarán, dio pie

para que se demandara el inciso 2o. del mencionado Decreto ante el Consejo de Estado, el cual fue declarado nulo mediante sentencia de septiembre 25 de 1989 (Expediente 00082, Ponente Dr. Abella Zárate). De este Fallo proferido por la Sección Cuarta principalmente se deduce lo siguiente:

1. Que el impuesto de industria y comercio, según las normas vigentes, es un solo impuesto y en manera alguna la conjunción de un impuesto sobre la actividad industrial y otorga sobre el comercio.

2. Que en el caso de la actividad industrial, resulta obvio que esta culmina con la venta o comercialización del producto, razón por la cual no puede establecerse un impuesto sobre la industria o fabricación y otro sobre la venta o comercialización.

3. El sujeto pasivo del impuesto es la persona que realiza el hecho gravado y no el establecimiento de comercio que desarrolla sus actividades en un determinado municipio; en razón de ello, no puede establecerse el impuesto con respecto a un establecimiento de comercio sino con respecto a una determinada persona y al conjunto de las actividades que ella desarrolla.

4. Como consecuencia de ello, la base gravable de una determinada persona no puede ser superior al 100% de sus ingresos en el conjunto de los municipios en donde actúa y por esta razón los distintos municipios solo están autorizados para establecer impuestos sobre los ingresos que se realizan en sus respectivos territorios municipales.

Los municipios donde se desarrollan actividades gravadas con el impuesto no pueden ser privados del derecho a cobrar el impuesto de industria y comercio sobre los ingresos que las personas obtienen en los respectivos territorios.

6. De esta manera es evidente que no puede haber doble tributación, puesto que

unos mismos ingresos pueden estar gravados por distintos municipios. Como consecuencia de ello, cada municipio se debe limitar a gravar el ingreso que se obtiene en el correspondiente territorio y cada entidad territorial tiene derecho a establecer impuestos sobre los ingresos que se producen en su territorio. De otra parte, se observa que como consecuencia de la interpretación que la sentencia en comentario, hace de la ley que reestructura el impuesto de industria y comercio, existen algunos municipios en donde se concentra una enorme actividad industrial (Soacha, Yumbo, Envigado, Bello, etc.,) y muy poca actividad comercial, los cuales quedan seriamente afectados porque no pueden cobrar el impuesto de industria y comercio porque allí no se realizan ventas de la producción, a tiempo que los industriales están utilizando la infraestructura municipal, con lo cual se comete una indudable injusticia desde el punto de vista del reparto de los impuestos entre los distintos municipios. El anterior criterio, en principio resulta válido, pero sin perder de vista y sin perjuicio de la labor jurisprudencial que puede hacer el Consejo de Estado, dando claridad sobre cuando un municipio tiene derecho a gravar determinados ingresos y cuando no, porque es evidente que debe ser la propia ley la que defina el lugar donde se obtiene el ingreso, de tal manera que existan normas técnicas y de carácter general para resolver el problema y no solamente por vía de las sentencias, aún del más alto tribunal de lo contencioso administrativo, las cuales obviamente hacen siempre referencia a los casos concretos que se someten a su decisión. En resumen: como el ingreso derivado de la actividad gravada es uno de los elementos fundamentales para la configuración del hecho generador, resulta entonces claro que debe ser la propia ley la que

establezca los elementos fundamentales para determinar en donde se entiende realizado el ingreso, a fin de resolver los problemas muy grandes que se vienen presentando en esta materia, tanto para los municipios y Distrito Especial de Bogotá como para los propios contribuyentes. Ahora bien, con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Sala reitera en este proceso los argumentos expuestos en providencia del 11 de marzo de 1988 (Exped. 0163, actor, Cementos El Cairo S.A.) en el sentido de que el impuesto de industria y comercio, regulado por el Concejo Municipal de Montebello, no puede cobrarse por actividades realizadas en otros municipios. Por consiguiente, habrá de refrendar la actuación del Tribunal a - quo en cuanto a la exclusión de la base gravable de la suma de $1.438.185.796 por ventas de cemento en Medellín (folio 162). Respecto a la exclusión de la partida de $9.745.989 por concepto de la venta de caliza, la Sala comparte la tesis expuesta por la distinguida Fiscal Sexto, toda vez que en reiterados fallos de esta Sección se ha precisado que en virtud de lo preceptuado en el artículo 3º de la Ley 29 de 19 3 solo subsisten las prohibiciones consagradas en las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 (no encontrándose obviamente la del artículo 4º de la Ley 33 de 1916 invocada por el a - quo, motivo por el cual habrá de modificarse parcialmente la sentencia practicando al efecto una nu