CE-SEC4-EXP1990-N2864

IMPUESTO / TASA / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL El recargo por facturación del cobro del impuesto predial no es sobretasa de las autorizadas por la Ley 14 de 1983, ni corresponde a una tasa porque el cobro de los impuestos es una elemental obligación del Estado que debe cubrir con los mismos ingresos ordinarios que obtiene. Cobrar una suma fija por cada factura o recibo es ni más ni menos que un impuesto indirecto que a más de no estar autorizado en parte alguna, recarga en forma inequitativa a los contribuyentes puesto que proporcionalmente pagan más los de menor capacidad económica. Igual consideración cabe con relación al cobro de los certificados de Paz y Salvo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D. C., quince (15) de junio de mil novecientos noventa y uno (1990) Radicación número: 2864

Actor: ALBERTO OSPINA CARDONA

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio de Ibagué, contra la sentencia del 4 de julio de 1989, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de los artículos 35 parágrafo 4o. del Acuerdo 060 de julio 29 de 1987 y el artículo 4º del Acuerdo 002 de 1988 del Concejo Municipal, dentro del juicio de nulidad que conforme al Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo intentó el ciudadano ALBERTO OSPINA

CARDONA.

ANTECEDENTES Mediante Acuerdo 060 de 1987, artículo 35, parágrafo 4o. expedido por el Concejo Municipal de Ibagué se establece que: “La División de Rentas cobrará por concepto de facturación sistematizada o manual, la suma de setenta pesos ($70.oo) por cada factura. Igualmente, por concepto de expedición de Paz y Salvo y copias de recibo manual o sistematizado, se cobrará la suma de cincuenta pesos ($50.oo) por cada uno”. A su turno el Acuerdo 002 de 1988 artículo 4º, incrementó dichos valores a $ 150.oo y a $ 100.oo respectivamente. El libelo presentado el 26 de mayo de 1988, el actor mediante el ejercicio de la acción prevista en el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita se declare la nulidad del parágrafo 4o., transcrito, así como la del artículo 4º del Acuerdo 002 de 1988, que incrementó su valor, al considerar que con dicha medida se violan los artículos: 197 numeral 2o. de la Constitución Nacional; 92 numeral 2o. del Código de Régimen Político y Municipal, pues se crea un impuesto no autorizado en la ley. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, accedió a las súplicas de la demanda, considerando que de conformidad con el artículo 197 de la Constitución Nacional, que otorga atribuciones impositivas a los Concejos, tal facultad debe atender las normas superiores indicadas en el mismo artículo. Que no existiendo en norma superior autorización para cobrar el valor del servicio de la expedición de la factura

o recibo, es dable concluir que su cobro carece de base legal que lo respalde ya que el Municipio no puede establecer ingresos ni incluirlos en el presupuesto anual si no han sido previamente autorizados, cosa que no ocurrió. LA APELACION El apoderado judicial del Municipio apela la sentencia afirmando que no está creando un nuevo impuesto en beneficio del erario municipal, sino que se trata de la ratificación de una exacción antigua, plenamente amparada en la ley y que por consiguiente no hubo extralimitación del Concejo en sus atribuciones ejercidas conforme a los artículos 92 y 93 del Código de Régimen Municipal y dentro de las limitaciones y facultades concedidas por la Ley 14 de 1983, ya que el cobro de facturación a que se refieren las normas demandadas, constituye una sobre tasa del impuesto predial de conformidad con el artículo 17 de la Ley 14 de 1983 y 186 del Decreto 1333 de 1986 y no un impuesto o contribución. CONCEPTO DEL FISCAL El Doctor ALVARO LEON CAJIAO, Fiscal Primero de la Corporación estima que la sentencia apelada debe confirmarse, ya que de acuerdo a reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado: “no hay absoluta independencia de los municipios para la creación de los tributos, porque aquellos deben sujetarse a lo que dispongan las normas de orden superior, y si no, se desvertebraría todo el sistema fiscal de la Nación”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Son dos los conceptos a clarificar en el caso sub - judice: la facultad del municipio para imponer tributos y la naturaleza jurídica del cobro de facturas.

Facultad del municipio para imponer tributos. El ejercicio de esta facultad ha sido objeto de reiterada jurisprudencia de esta Corporación, conforme con la cual se ha precisado que la atribución ordinaria impositiva está regulada por los artículos 43, 76, 191 y 197 de la Constitución Política. Si bien el artículo 43 de la Constitución Nacional establece que: “En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones”. Dicha facultad en cuanto se refiere a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, está limitada según la misma Constitución Política, cuando disponga en su artículo 191 que: “Las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de administración que les corresponden, podrán establecer contribuciones, con las condiciones y dentro de los límites que le fije la ley”. Tratándose de los municipios, el artículo 197 numeral 2o. condiciona el ejercicio de tal facultad a los lineamientos constitucionales, legales y ordenanzas, con lo cual se determina que constitucionalmente la atribución impositiva para los municipios no es primaria e ilimitada, sino subordinada, condicionada y reglada dentro de los límites impuestos por la Constitución y la ley. De manera tal, que no puede existir gravamen municipal cuya creación no esté autorizada previamente en la ley, pues el principio de la legalidad del tributo nace de otro eminentemente político, cual es el de que no pude haber tributo sin representación. Mediante la Ley 11 de 1986, el Congreso de la República revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para codificar las disposiciones

constitucionales y legales para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. En desarrollo de tal facultad se expidió el Decreto 1333 de 1986, que incluyó dentro del Capítulo II, de los Impuestos Municipales, el impuesto predial, artículo 173 y siguientes, otorgando así mismo a los municipios la facultad de regular su cuantía dentro del límite Tarifario entre el 4 y el 12 por mil señalado por el artículo 186 ibídem, incluidas todas las sobretasas municipales. De acuerdo con las normas citadas, el municipio está facultado para incluir las sobretasas al impuesto predial pero sin exceder el límite legal total del 12 o/oo y excepcionalmente puede excederlo cuando se trata de tarifas y sobretasas establecidas antes del 6 de julio de 1983. Función totalmente diferente a la impositiva es la facultad que tiene la Nación, Departamentos y Municipios para recaudar y administrar sus rentas y bienes. Constitucionalmente de acuerdo con el 120-11, a nivel nacional, dicha facultad radica en el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. Tratándose de los municipios no existe la menor duda de que la Ley 11 de 1986 Artículo 3º y el Decreto 1333 de 1986, artículo 166, al establecer que los bienes y rentas de las entidades territoriales, dentro de los cuales se encuentran los impuestos propios y cedidos, son de su propiedad exclusiva, los revistió de las mismas garantías que la propiedad privada y naturalmente su recaudo y administración no solamente les corresponde como derecho propio sino que

constituye una de sus obligaciones como se desprende de lo dicho por el No. 11 del artículo 120 de la C.N. que atribuye al Presidente la de “cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos” y se refleja a nivel municipal en el Alcalde a quien le corresponde cumplir y hacer cumplir todas las leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos vigentes. Naturaleza jurídica del cobro de impuestos. Del contexto literal de las normas demandadas, se observa que los Acuerdos 60 de 1987 y 02 de 1988 establecen el cobro de una suma de dinero por cada factura utilizada para el recaudo del impuesto y de la expedición del certificado de Paz y Salvo. Emolumento que el demandante estima que es un impuesto, en tanto que el apoderado judicial del Municipio, lo considera una tasa por el servicio prestado, que sumada a la tarifa fijada por el Municipio para el impuesto predial, se encuentra dentro del tope Tarifario del 12o/oo fijado en la ley. De las características que la jurisprudencia, con apoyo en doctrinas generalizadas, ha establecido de estas dos nociones puede concluirse que no puede subsistir jurídicamente, ni como lo uno ni como lo otro. En efecto, si se considera como impuesto no podría justificarse por ausencia de la autorización legal a la cual está sujeta la autoridad municipal para crearlos, como ya se explicó. Tampoco como tasa o mejor como “sobretasa” en el sentido que lo define el representante del Municipio de Ibagué para encuadrarlo dentro de la autorización de la Ley 14 de 1983, porque no fue establecido en el artículo 60 de 1987 con dicho

carácter. Queda por considerar si encaja dentro del concepto general aceptado de TASA y si dentro de la competencia del Concejo Municipal esta podía establecerla. Ha dicho la jurisprudencia que el pago de una “tasa” (en contraposición al del “impuesto”) emerge de una relación económica expresada en el pago del costo que hace el usuario de un servicio especifico que presta el Estado; se caracteriza por existir una contraprestación y además, el factor de voluntariedad. Esta característica ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Corporación. Así por ejemplo, el ilustre Consejero GABRIEL ROJAS ARBELAEZ expresó en sentencia del 13 de marzo de 1963: “La tasa a su turno, se distingue porque ella se paga para compensar una prestación del ente público, en razón de un do ut des imprescindible de mantener cuando se trata de amortizar el gasto que ha originado un servicio y de proveer al sostenimiento y reparación de los equipos”. (Anales 1o. semestre 1963, pág. 500). Y el Consejero ALFONSO MELUK en fallo del 22 de febrero de 1968 expuso igual idea en estos términos:”...el cobro de tasa requiere una compensación consistente en la prestación de un servicio sin cuya retribución a quien lo recibe no puede serle exigible...” (Anales 1968, pág. 209). Y en igual sentido la Sección Primera, con ponencia del doctor SAMUEL BUITRAGO H. se pronunció en fallo del 4 de agosto de 1987, expediente 496. La Sala no encuentra en el caso sometido a estudio la vinculación del cobro del

impuesto predial (en este caso) con la prestación de lo que comúnmente se entiende por un servicio público. Por el contrario, facilitarle al ciudadano el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y entro de ellas la sustancial que es el pago del tributo, no constituye ninguna gracia o favor del Estado sino una de sus más elementales obligaciones que debe cubrir con los mismos ingresos ordinarios que obtiene con el recaudo de los gravámenes legalmente establecidos y en todo caso con el mínimo de molestias para el ciudadano y sin ningún costo adicional para este. Cobrar una suma fija por cada factura o recibo es ni más ni menos que un impuesto indirecto que a más de no estar autorizado en parte alguna, recarga en forma inequitativa a los contribuyentes puesto que proporcionalmente pagan más los de menor capacidad económica. Igual consideración cabe con relación al cobro de los certificados de Paz y Salvo. Menos aún encuentra la Sala en los actos acusados el carácter o naturaleza de las “sobretasas” al impuesto predial autorizadas por el artículo 186 del Código de Régimen Municipal, no solamente por no haberlo expresado así el Honorable Concejo Municipal e Ibagué sino porque tales sobretasas deben guardar proporción con el impuesto principal causado y además, establecerse “en forma diferencial, teniendo en cuenta la destinación económica de cada predio”. Ninguna de estas características tuvo en cuenta el Acuerdo que estableció una suma fija por cada factura, su copia o por expedición de certificados de Paz y Salvo, por todo lo cual debe confirmarse la sentencia apelada y que anuló los citados gravámenes. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, de acuerdo con su colaborador Fiscal Primero, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN JAIME ABELLA ZARATE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO