CE-SEC4-EXP1992-N3283

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / LEY EN EL TIEMPO La disposición del legislador de 1962 fue de una meridiana claridad en el sentido de que la Nación asumiría la totalidad del costo de la obra, con exclusión de los Departamentos, los particulares o cualquier otro mecanismo. La circunstancia de que cuatro años más tarde se expidiera el Estatuto Básico de la Contribución de Valorización aún vigente, como es el Decreto 1604 de 1966 no puede entenderse modificatorio de la voluntad precisa y expresa que para la construcción de esta carretera había expresado el Congreso en 1962. En este orden de ideas es claro, que por los menos en este caso particular, la ley tuvo el especial significado de que la Nación y sólo la Nación debía asumir la totalidad del costo de la obra. CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Objetivo / HECHO IMPONIBLE Es cierta la interpretación del estatuto de valorización en el sentido de que no es exclusivamente un medio de recuperación del costo, pues no puede negarse que influyen, tanto ese objetivo, como el de la participación de la comunidad del beneficio que reciben los particulares por la ejecución de las obras. Son éstos dos elementos, conjuntamente los que intervienen en la causación y determinación de esa contribución, porque es indudable que el hecho imponible está constituido por la ejecución de las obras de interés público que produzcan beneficios a la propiedad inmueble; que tiene por objeto producir ingresos a la respectiva entidad pública para invertir no solamente en la construcción de las mismas sino en otras que sean de interés público; la base gravable está enmarcada dentro del volumen

total de la obra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., Julio treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 3283

Actor: HILVO CARDENAS RUIZ

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE FALLO En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. por intermedio de apoderado judicial, el ciudadano HILVO CARDENAS RUIZ entabló demanda de nulidad de la Resolución 8398 del 24 de septiembre de 1986 expedida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte - Coadyuvó la acción el ciudadano SAMUEL HOYOS ARANGO, obrando en su propio nombre.

Fue decretada y confirmada la suspensión provisional, según autos del 1o. de febrero y 22 de marzo de 1991. Han intervenido en defensa del acto los apoderados del Ministerio de Obras y el Ministerio Público se abstuvo de dar concepto.

EL ACTO ACUSADO.

La Resolución impugnada, "por la cual se determina como obra nacional que causa contribución de valorización la construcción de la carretera EL VINO - LA VEGA - PUENTE HILA - VILLETA " fue expedida por el Ministerio de Obras con invocación de la facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto 1173 de 1980 artículo segundo, numeral 2.5 y sexto numeral 6.5, citó como antecedente la Resolución No. 22 del 5 de mayo de 1984 del Consejo Nacional de

Obras Públicas y resolvió: "ART. 1. Determínase como obra nacional que causa contribución de valorización la construcción de la carretera EL VINO - LA VEGA - PUENTE HILA - VILLETA. "ART. 2o. Ordénase adelantar el trámite técnico - administrativo para la liquidación, distribución y cobro del gravamen".

LA DEMANDA.

Se reduce la acusación al hecho de que al disponer el Ministerio mediante Resolución que la mencionada obra pública causa contribución de valorización, además de las normas pertinentes del estatuto consagrado en el Decreto 1604 de 1966 y su Decreto Reglamentario 1394 de 1970, principalmente se violó la Ley 11 de 1962 ( abril 12 ) cuyo artículo primero dispuso : " La Nación atenderá a la totalidad del costo de la Obra de la carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín, desde la fecha en que sea sancionada la presente ley, cuya construcción fue autorizada por el Decreto Legislativo número 0127 del 23 de abril de 1958". La transgresión de la ley anterior se establece al considerar que siendo claramente su finalidad la de que la Nación se hacía cargo de la totalidad del costo de la obra, una manera para que buena parte dejara de ser de cargo de la Nación era trasladándola por el sistema de valorización a los predios vecinos.

LA DEFENSA.

La defensa de la Resolución acusada concretada primero a que fue expedida por los organismos competentes y con las formalidades requeridas para estos actos y por tanto no hay mérito para pedir su nulidad y por otra parte, no hay transgresión

de la Ley 11 de 1962, porque ésta sólo corresponde al desarrollo constitucional de que todos los gastos públicos deben tener origen legal, pero no impide, ni prohibe el cobro de la contribución de valorización Es cierto que el tramo el Vino - Villeta forma parte de la autopista Bogotá - Medellín, pero no es cierto que su financiación se haya hecho sólo con recursos de la valorización pues el Ministerio ha corrido con la mayor parte del costo y lo proyectado por valorización apenas representa el 19.7% de la inversión actual. Propuso las siguientes excepciones a) improcedencia de la acción porque la Nación ha sufragado el costo de la obra y con explicación detallada como funcionan financieramente el Fondo Vial Nacional y el Fondo Rotatorio Nacional de Valorización, la Nación hasta la fecha no ha cobrado la contribución antes de la ejecución de las obras; b) Inexistencia de la violación de la Ley 11 de 1962, porque la obra ha sido costeada o financiada con recursos del Tesoro Público y no a cargo de la comunidad, que provienen de los recursos ordinarios de destinación específica y del peaje, propios del presupuesto del Fondo Vial Nacional. Se resume la defensa en el siguiente párrafo: "El actor pretende mostrar como contrario a la ley, el cobro de la Contribución, partiendo del supuesto equivocado que es dicha contribución con la que financia esta obra, sin distinguir que una cosa son los recursos propios para la ejecución de la misma, aportados por el Fondo Vial Nacional y otra bien diferente los recursos de valorización que solo permiten recuperar un ínfimo porcentaje de dicha inversión y los cuales ingresan al presupuesto del Fondo Rotatorio Nacional

de Valorización, que como lo he sostenido, no ha sufragado gasto alguno por concepto de la Construcción de la Carretera en mención". En alegato de conclusión presentado por la nueva apoderada del Ministerio, observa que se encuentra probado que el sector El Vino - La Vega - Puente HilaTobia Grande, forma parte de la Carretera Bogotá - La Dorada y por ende el proyecto nacional a largo plazo autopista Bogotá - Medellín, pero no sucede lo mismo con el sector Tobia Grande - Villeta respecto al cual, "no hay referencia documental expresa a su pertenencia a dicha Carretera". Considera que no está probado que el Ministerio pretenda cobrar el costo de la construcción de la Carretera El Vino - Villeta, ni probada la violación de la Ley 11 de 1962, posición que desarrolla con las siguientes consideraciones: - El proyecto de Carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín a que refiere el Decreto Legislativo 0127 de 1958 contemplaba su paso por las poblaciones El Vino - La Vega - Puente Hila - Tobia Grande - Tobia - Utica - Guaduero - DindalCambras - Puerto Salgar y no incluía el sector Tobia Grande - Villeta puesto que el paso por Villeta significaba un desvío grande. Al efecto incluyó un mapa en su alegato tomado de los archivos del Ministerio, para concluir que el citado sector no estaba incluido en el trazado de la Carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín. De la Resolución acusada se desprende claramente que el cobro ordenado es el gravamen o contribución de valorización causado por la construcción de la

carretera El Vino - La Vega - Puente Hila - Villeta "y no como equivocadamente ha sostenido el actor, el cobro del costo de la construcción de dicha carretera": Agrega la defensora que "cobrar la contribución de valorización es cobrar una contraprestación que debe el propietario del inmueble que se beneficia con una obra pública ejecutada por el Estado directamente o a través de contratos" y se apoya en varias providencias de esta Corporación para resaltar esta característica de la naturaleza de la contribución, así como en la obra del Dr. Fernández Cadavid. Discrepa de la tesis plasmada en el auto que confirmó la suspensión provisional que le atribuye a la valorización una categoría supletiva y excepcional del cumplimiento de obligaciones del Estado y de sistema de financiación, bajo la perspectiva de que según el análisis de la historia legislativa, la jurisprudencia y la doctrina, la valorización no es una herramienta para hacer que los beneficiarios con una obra pública sufraguen su costo, sino un instrumento de redistribución del beneficio, habida cuenta de que el sujeto recibe un enriquecimiento particular, distinto del beneficio general que recibe la comunidad por la obra pública. Explica, con referencia al memorial de contestación a la demanda que en el caso particular que se debate el costo total a diciembre de 1990 ascendió a un poco más de 4.750 millones de los cuales solamente el monto de la contribución distribuida fue de 757.5 que corresponde exclusivamente a parte del beneficio particular que recibieron los 4.590 predios ubicados en la zona de influencia descontados los que resultaron gravados con menos de $ 340.000, los afectados

por una valorización del Departamento y otros, para concluir gravados solamente 853 predios. Con relación a los antecedentes y previo análisis de la gestación y texto de la Ley 11 de 1962 concluye que esta ley no hizo cosa distinta que liberar de un compromiso a los Departamentos de Antioquia y Cundinamarca, imponiendo a la Nación la obligación de ejecutar la obra hasta su terminación y ésta, ha cumplido pues la totalidad del costo, ha sido atendido con sus recursos propios del Fondo Vial Nacional. Que al ordenarse el cobro de la valorización causada por la obra El Vino - Villeta el Ministerio dispuso "que los propietarios de los predios beneficiados retribuyeran el enriquecimiento particular que recibieron sus propiedades inmobiliarias con ocasión de la obra, y no que pagara el costo de la obra...". Por lo demás las resoluciones a que se refiere la valorización discutida fueron expedidas por los funcionarios competentes, con los requisitos y formalidades exigidas por la ley, por lo que no hay razón en la demanda de nulidad.

CONSIDERACIONES DE LA SECCION: El curso del proceso ha permitido depurar la controversia a determinar si la ley que ordenó a la Nación atender la totalidad del costo de una obra pública, implicó el desplazamiento de la Contribución de Valorización. Así entiende la Sala la acusación de ilegalidad presentada por la demanda contra la Resolución No. 8398 de 1986 del Ministerio de Obras que determinó como obra Nacional que causa contribución de valorización a la carretera que veinticuatro años atrás el Congreso Nacional había previsto que la Nación atendería la totalidad de su costo.

LAS EXCEPCIONES.

Las que en la contestación a la demanda se denominan excepciones no pueden aceptarse ni considerarse como tales. La acción entablada que es la pública de nulidad simple autorizada por el artículo 84 del C.C.A., es la apropiada porque el acto acusado hace una calificación de manera general e impersonal y ordenara adelantar el trámite correspondiente a la determinación de la contribución pero sin que se concrete ninguna situación particular y concreta. Por otra parte, no se trata de determinar si la construcción de la carretera ha sido costeada o no con recursos del Tesoro Público, sino si se causa o no Contribución de Valorización y en esto precisamente radica el tema primordial de la controversia; no es ninguna excepción. En el análisis del problema planteado no es posible desligarlo del aspecto histórico que para la Sala reviste un especial significado. Se observa que para el año 1962 cuando el Congreso dispuso que la Nación atendería a la totalidad del costo de la obra de la Carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín, no existía un Estatuto legal que permitiera el uso de la valorización para esta clase de obras puesto que este sistema estaba restringido a otra clase de proyectos. De tal suerte que ante la ausencia de una posibilidad legal de establecer así fuera en forma parcial tal sistema, quedó clara la intención del legislador de que la ejecución de esta obra fuera en su totalidad costeada por la Nación. Debe entenderse que para el legislador de 1962, su disposición fue de una meridiana claridad en el sentido de que la Nación asumirla la totalidad del costo de la obra, con exclusión de los Departamento, los particulares o cualquier otro mecanismo.

La circunstancia de que cuatro años más tarde se expidiera el Estatuto básico de la contribución de valorización aún vigente, como es el Decreto 1604 de 1966, no puede entenderse modificatorio de la voluntad precisa y expresa que para la construcción de esta carretera había expresado el Congreso en 1962. Es por este criterio histórico que en la interpretación del Estatuto contenido en el Decreto 1604 de 1966, sea necesario tener en cuenta una disposición anterior de carácter específico que, por lo tanto, prevalece sobre la norma de carácter general posterior. En este orden de ideas para la Sala es claro, como lo expresó en los autos de 1o. de febrero y 22 de marzo de 1991, que, por lo menos en este caso particular, la ley tuvo el especial significado de que la Nación y sólo la Nación debía asumir la totalidad del costo de la obra. Pueden ser ciertas las interpretaciones del estatuto de valorización en el sentido de que no es exclusivamente un medio de recuperación del costo, pues no puede negarse que influyen , tanto ese objetivo, como el de la participación de la comunidad del beneficio que reciben los particulares por la ejecución de las obras. Son éstos dos elementos, conjuntamente, los que intervienen en la causación y determinación de esta contribución, porque es indudable que el hecho imponible está constituido por la ejecución de las obras de interés público que produzcan beneficios a la propiedad inmueble; que tiene por objeto producir ingresos a la respectiva entidad pública para invertir no solamente en la construcción de las mismas sino en otras que sean de interés público, pero también, que de

conformidad con el artículo 9o. del Decreto 1604 de 1966, la base gravable está enmarcada dentro del volumen total de la obra (más un porcentaje prudente para imprevistos y hasta un 30% para gastos de recaudo) por lo cual el concepto de "beneficio" está ligado al concepto de costo total en forma tal que a la vez que se recupera éste, se obliga al particular a participar en proporción al beneficio recibido. En tales condiciones la Sala considera que no podía en este particular caso, mediante resolución ministerial contrariarse la voluntad del legislador expresada con tanta claridad y que resultaría inequitativo que se cobrara valorización solamente a un tramo de la carretera, pues no se ha mencionado siquiera si en el resto del trazado se hubiera procedido en igual forma. Por otra parte, no puede entrar a determinarse o excluirse una porción de la carretera que se afirma no pertenecer al trazado inicial de la llamada autopista Bogotá - Pto. Salgar - Medellín, puesto que fue el mismo Ministerio el que calificó todo el trayecto El Vino - Villeta como parte de él y así se ha considerado en conjunto relacionándolo con el costo total de esta parte de la obra. El presupuesto o costo de una parte que pudiera considerarse no comprendido bajo la previsión de la Ley 11 de 1962 debería identificarse plenamente por aparte, en caso de existir, sin que pueda resolverse este aspecto en este proceso. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA: Declárase la nulidad de la Resolución No. 8398 expedida el 24 de septiembre de 1986 por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y ARCHIVESE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO