CE-SEC4-EXP1992-N3470

CONTABILIDAD SIMPLIFICADA / COMERCIANTE El artículo del Decreto 422 de 1991 relativo a la contabilidad simplificada comienza por delimitar los alcances de sus disposiciones, cuando expresa que "para efectos tributarios la contabilidad simplificada consiste en ", lo que significa que no implica ninguna adición ni modificación a las obligaciones o régimen probatorio que consagra para todos los comerciantes el Código de Comercio. Las disposiciones de éste y otros estatutos continúan incólumes. En materia de obligaciones el Decreto 422 de 1991 no creó ninguna distinta a las ya establecidas por el Estatuto Tributario y por el Código de Comercio y que la única novedad consistió en darle un nombre o título a la contabilidad de los pequeños comerciantes de "CONTABILIDAD SIMPLIFICADA" que en nada altera las normas sustanciales y si facilita su ejecución en el campo tributario. FACTURA - Requisitos / CONTRIBUYENTE - Deberes / INFORMACION TRIBUTARIA - Conservación / EMPRESA DE SERVICIOS TEMPORALES Dentro de las técnicas de "preimpresión" aceptables para ciertos requisitos de la factura según el artículo 4o., inciso 2o. de la Ley 49 de 1990 no encuadra la impresión que simultáneamente al expedir la factura hace el computador del vendedor o de quien preste el servicio y el número consecutivo de la misma, porque con este medio no se garantiza el control que persigue la ley. La copia de la cinta de la máquina registradora, como parte integrante de la contabilidad debe conservarse por el mismo término señalado en el artículo 632 del Estatuto (5 años) por lo tanto el artículo 6o. del Decreto 422 de 1991 no podía reducir el

término de conservación de dos años. Mientras la Ley 50 de 1990 consagra como empresa de servicios temporales aquella que contrata la prestación de servicios con terceros, el reglamento limita el concepto de empresa a la contratación efectuada por personas jurídicas o naturales, excluyendo otras entidades.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá, D.C., Agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 3470

Actor: ALEJANDRO RUEDA SERBOUSEK

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA FALLO Resuelve la Sala la acción de nulidad intentada por el ciudadano ALEJANDRO RUEDA SERBOUSEK identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.283.533 contra el Decreto reglamentario 422 de 1.991 artículos 1 incisos 1 y 3 incisos 1 y 3: 4 inciso 1; 5 inciso 1, 6, 9 y 21, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 120 numeral 3 y 11 de la Constitución Política de 1.886, mediante el cual se reglamentó parcialmente el

Estatuto Tributario. Esta misma Sala mediante auto del 26 de abril de 1.991, admitió la demanda por haber cumplido los requisitos formales exigidos en la ley, pero no accedió a la suspensión provisional de las normas acusadas, en razón de que el actor se limitó a formular la petición dentro del cuerpo de la demanda sin realizar siquiera

la confrontación requerida por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para demostrar la manifiesta violación predicada. NORMAS ACUSADAS El texto de las normas acusadas es el siguiente: "Artículo 1. Contabilidad simplificada. Para efectos tributarios, la contabilidad simplificada consiste en conservar las facturas de compra de bienes y servicios y llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias, en el que se consignen los ingresos diarios de cada establecimiento de comercio. "Artículo 3o. Primer Inciso. Pequeños responsables del impuesto sobre las ventas". El ataque es solo al título del Estatuto Tributario no serán responsables del impuesto sobre las ventas. "Artículo 3o. inciso 3o. "Cuando se trate de venta de los servicios contemplados en los numerales 1 a 8 del artículo 476 del Estatuto Tributario no serán responsables del impuesto sobre las ventas". "Artículo 4. Libro fiscal de registro de facturación. Los contribuyentes que en un mismo establecimiento de comercio utilicen simultáneamente varios talonarios de facturación, o el mecanismo de máquinas registradoras para realizar la facturación de sus operaciones, deben llevar a partir del 1o de marzo de 1.991, por cada establecimiento de comercio, un libro fiscal de registro de facturación, en el cual, previamente a la utilización de tales talonarios o cintas, se deben registrar los que entran en uso y la fecha en que ello ocurre. Este libro no requiere registro alguno." "Artículo 5. Sistema de facturación por computador. Para efectos de los literales a) y b) del artículo 617 del Estatuto Tributario, cuando el contribuyente utilice un

sistema de facturación por computador, con la impresión efectuada por tal sistema se cumplirá con los requisitos de preimpresión a que se refiere el mencionado artículo." "Artículo 6. Tiempo de conservación de las copias de cintas de máquinas registradoras. Los contribuyentes y responsables que utilicen máquinas registradoras, deberán conservar las copias de las cintas empleadas, por un mínimo de dos años contra dos a partir de su utilización, siempre y cuando conserven el registro resumen de las mismas como soporte contable, de acuerdo con el artículo 632 del Estatuto Tributario." "Artículo 9. Definición de restaurantes. Para los efectos del numeral 14 del artículo 476 del Estatuto Tributario, se entiende por restaurantes, aquellos establecimientos cuyo objeto es el suministro de comidas destinadas al consumo como desayuno, almuerzo o cena, y el de platos fríos y calientes para refrigerio rápido, sin tener en cuenta la hora en que se preste el servicio, bien sea para ser consumidas dentro de los mismos, para ser llevadas por el comprador o entregadas a domicilio, independientemente de la denominación que se le dé al establecimiento." "No se considera que presta el servicio de restaurante el establecimiento que en forma exclusiva se dedica al expendio de aquellas comidas propias de cafeterías, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías." "Cuando dentro de un establecimiento, adicionalmente a otras actividades comerciales se preste el servicio de restaurante, se generará el impuesto por el mismo." "Artículo 21. Definición de empresas de servicios temporales. Para los efectos de

numeral 15 del artículo 476 del Estatuto Tributario, se entiende por empresa de servicios temporales aquella persona jurídica o natural cuya actividad consiste en contratar personas naturales, con el fin de suministrar personal a terceros para que colabore temporalmente en el desarrollo de sus actividades". "En este servicio, el impuesto a las ventas se causa independientemente de la labor a desarrollar por los trabajadores que suministra la empresa de servicio temporal, con excepción de la actividad de vigilancia. La base gravable estará integrada por el valor total del servicio, incluyendo el valor de las actividades adicionales gravadas y no gravadas y el de todos los costos y gastos necesarios para su prestación." "De conformidad con el inciso segundo del artículo 498 del Estatuto Tributario, los responsables que presten este servicio tienen impuestos descontables limitados al 4% y el exceso constituye un mayor costo o gasto". LA DEMANDA Dice que las normas transcritas violan el ordenamiento contenido en disposiciones superiores con los siguientes cargos: 1) El artículo 1o. inciso 1o. el ataque se funda diciendo que el Código de Comercio reglamenta la contabilidad mercantil, pero en ningún caso regula la contabilidad simplificada. Mucho menos lo hace el Estatuto Tributario ni la Ley 49 de 1.990, y que por lo tanto no podía crear el Gobierno mediante el Decreto 422 de 1.991, en el artículo 1o. inciso 1o. una contabilidad que normas superiores jamás han contemplado. 2) alega que el artículo 3o. inciso 1o. viola el Estatuto Tributario que en el artículo 437, contempla quienes son responsables del impuesto a las ventas. Sin

embargo, en ninguna parte hace la distinción de pequeños o grandes responsables del impuesto sobre las ventas, que tampoco lo hace la Ley 49 de 1.990 y que el artículo 3o. citado, se presta para que el contribuyente se confunda y no tenga certeza sobre si es pequeño o grande responsable, porque la ley solo ha reglamentado el régimen común y simplificado, de acuerdo con el artículo 43 de la Ley 49 de 1.990. 3) Que el inciso 3o. del artículo 3o. del Decreto 422 de 1.991 señala que "cuando se trate de venta de los servicios contemplados en los numerales 1o. a 8o. del artículo 476 del Estatuto Tributario no serán responsables del impuesto sobre las ventas. Este inciso, argumenta, elimina como responsables a quienes prestan los servicios gravados en los numerales 1o. a 8o. del artículo 476 del Estatuto Tributario disposición que tampoco está contemplada en la Ley 49 de 1.991, por lo que claramente se infiere que el Decreto 422 de 1.991 al dictar esta disposición extralimitó sus funciones. Pues es muy diferente el hecho de que un bien no esté gravado, a que un contribuyente no sea responsable. 4) Que el artículo 4o. inciso 1o. del Decreto 422 de 1.991, transgredió el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990, porque omitió especificar que las anotaciones que se deben realizar en el libro fiscal de Registro de Facturación, previa a la utilización de los talonarios o cintas, se debe hacer diariamente, circunstancia que puede

conducir a situaciones equivocadas por parte de los contribuyentes, al no establecer en que momento o con cual periodicidad, se deben llevar a cabo las anotaciones en el libro fiscal, y que, por lo tanto, radica ahí la ilegalidad de la norma porque configura una omisión clara con relación a una disposición de mayor jerarquía como es la Ley 49 de 1.990. 5) Que el artículo 5o. inciso 1o. viola el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990, porque esta ley al reformar el artículo 617 del Estatuto Tributario , es taxativa al señalar que los requisitos exigidos en los literales a) y b) deben estar preimpresos mediante medios litográficos o técnicos industriales, de carácter similar, y excluyendo la facturación por computador. Y que el Decreto 422 está otorgando una facultad extra no autorizada por la ley al permitir el uso del computador para cumplir lo requisitos del artículo 617 del Estatuto Tributario. 6) Que el artículo 6o. del Decreto 422 de 1.991, al señalar que los contribuyentes y responsables que utilicen máquinas registradoras deberán conservar las copias de las cintas empleadas por un mínimo de dos años a partir de su utilización contradice el artículo 632 del Estatuto Tributario que ordena su conservación por un periodo mínimo de 5 años. 7) Que el artículo 9o. del Decreto 422 de 1.991, al definir que se entiende por restaurante, viola la Ley 49 de 1.990, que en ninguna parte autoriza definir un concepto que, como el de "Restaurante" entró a definir el Decreto 422 de 1.991, y

los artículos 28 del Código de Comercio y 12 de la Ley 153 de 1.887, porque las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas palabras. Considera que el artículo 9o. del Decreto 422 de 1.991 al definir que se entiende por restaurante, crea, además, una confusión que en ningún caso se justifica. 8) Que el artículo 21 del Decreto 422 al definir que se entiende por "empresa de servicios temporales" contradice la definición que de la misma trae el artículo 71 de la Ley 50 de 1.990. OPOSICION A LA DEMANDA La entidad demandada a través de apoderado judicial se opone a la petición de nulidad de las normas acusadas, argumentando: 1) Que el artículo 1o. inciso 1o. del Decreto 422 de 1.991, es reglamentario del artículo 616 del Estatuto Tributario y 42 de la Ley 49 de 1.990, cuyo objeto es que estas normas sean correctamente cumplidas, sin que en ningún momento este modificándolas o excediéndolas y que no hace otra cosa que desarrollar los principios generales de la contabilidad consagrada en normas propias del Código de Comercio, que en su artículo 51 consagra como parte integrante de la contabilidad del comerciante, todos los comprobantes que sirven de respaldo a las partidas asentadas en los libros y que el artículo 53 del mismo Código, define que se entiende por comprobante de contabilidad , diciendo que es el documento que debe elaborarse previamente al registro de cualquier operación y en el cual se indicará el número, fecha, origen, descripción y cuantía de la operación, así

como las cuentas afectadas por el asiento. Y, que en cuanto al 2o. punto, esto es, la obligación de llevar un libro fiscal de registro de operaciones diarias, el Estatuto Tributario, en el artículo 616 inciso 1o, señala como excepción a la obligación general de expedir facturas, y con el fin de beneficiar a los comerciantes minoristas o detallistas, que el documento equivalente a la factura "será el comprobante interno en virtud del cual se registren global o individualmente las operaciones diarias". Y que posteriormente el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990 lo adicionó, indicando que el comprobante interno a que hace referencia el inciso 1o., "está constituido por el libro fiscal de registro de operaciones diarias por cada establecimiento." Que así las cosas, la norma acusada no está creando una contabilidad distinta a la contemplada en normas superiores, sino aplicando lo dispuesto en el Código de Comercio, en lo referente a la conservación de los comprobantes externos, y en el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990, en lo referente al comprobante interno, y que lo único innovador en el artículo acusado consistió en darle la denominación de "contabilidad simplificada" a unas obligaciones contables legalmente establecidas. 2) y 3) Que las impugnaciones al artículo 3o. del Decreto 422 de 1.991, en cuanto diferencia entre pequeños y grandes contribuyentes, y en cuanto considera no responsables a quienes presten los servicios gravados según los numerales 1 a 8 del artículo 476 del Estatuto Tributario, no son demostrativas de extralimitación de

la ley, ya que el artículo 476, del Estatuto Tributario fue modificado por el artículo 30 de la Ley 49 de 1.990 que a continuación del numeral 16, señala que los servicios contemplados en los numerales 1 a 8, no están gravados, cuando quien los preste reúna la totalidad de las siguientes condiciones: "a) Que no estén constituidos como sociedad; "b) Que sus ingresos netos provenientes de su actividad comercial en el año fiscal inmediatamente anterior no superen la suma de doce millones doscientos mil pesos ($12.200.000); "c) Que su patrimonio bruto fiscal a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, o el inicial cuando se iniciaron actividades en el año, no sea superior a treinta y tres millones novecientos mil pesos ($33.900.000); "d) Que no tenga más de dos establecimientos de comercio." "A partir del año en el cual, quien preste los servicios, adquiera la calidad de responsable, seguirá siéndolo hasta que se le cencele su inscripción en el registro nacional de vendedores, por haber cumplido las condiciones señaladas en el este artículo, durante dos años seguidos." "PARAGRAFO: Suprímase del inciso primero del artículo 499 del Estatuto Tributario la frase "y quienes presten los servicios de que trata el parágrafo primero de este artículo". Que, en consecuencia, lo que hizo la norma acusada, no fue otra cosa que dar aplicación a la facultad reglamentaria que tiene el Presidente de la República y desarrollar la Ley 49 de 1.990, dándole eficacia en la práctica al artículo 30. 4 ) Que el cargo de violación contra el artículo 4o. inciso 1o del Decreto 422 de

1.991, porque omitió especificar que "diariamente" se deben realizar las anotaciones en el libro fiscal de registro de facturación, tal como se exige en el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990, no tiene consistencia, por basarse en la omisión de un aspecto circunstancial, que de manera alguna restringe o modifica el artículo 616 del Estatuto Tributario y 42 de la Ley 49 de 1.990. 5) Que el artículo 5o. inciso 1o. del decreto 422 de 1.991, tampoco violó el artículo 617 del Estatuto Tributario, porque lo único que hace es desarrollar la disposición, cuando trata de medios litográficos, tipográficos o técnicos industriales de carácter similar. Luego de hacer un recuento de los antecedentes de la Ley 49 de 1.990, contenidos en la exposición de motivos sobre el control fiscal, concluye que siendo la factura expedida con todos los requisitos legales de identificación, nombre y apellidos, razón social de quien presta el servicio o vende, así como su numeración consecutiva, el mecanismo de control que mejor resultado puede brindar, la Ley 49 de 1.990 señaló en el artículo 42, y como sustituto del artículo 617 del Estatuto Tributario, que tales exigencias legales deberían estar previamente impresas a "través de medios litográficos, tipográficos o de técnicos industriales de carácter similar, y por esto el Decreto 422 de 1.991 en su artículo 5o. indicó en el inciso 2o, que los contribuyentes que opten por este sistema, deberán conservar a disposición de la Administración el programa de computador

utilizado para la facturación. Entendiendo que con el programa se cumple el requisito de preimpresión, porque a través de este mecanismo, el contribuyente plasma con antelación los requisitos de la factura, y de allí que para verificar el cumplimiento de la obligación se debe conservar el programa. Que el decreto reglamentario lejos de extralimitarse frente a la Ley, está complementándola y señalándole al contribuyente cual puede ser "otra técnica industrial", no enumerada en el ahora artículo 617 del Estatuto Tributario, que no considera taxativa. 6) Que la acusación contra el artículo 6o. del Decreto 422 de 1.991, en cuanto señala un término de 2 años para la conservación, contando a partir de la utilización de las copias de las cintas utilizadas en las máquinas registradoras contrariando el artículo 632 del Estatuto Tributario, que exige a los contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, la obligación de conservar por el término de cinco años, contado a partir del año siguiente a su elaboración, expedición o recibo los documentos e informaciones y pruebas que allí señala, carece de razón ya que acusa solo un aparte del artículo 6o, omitiendo la indicación que el propio artículo hace en su parte final, al decir "siempre y cuando conserven el registro resumen de los mismos como soporte contable de acuerdo con el artículo 632 del Estatuto Tributario." Que el Gobierno Nacional fue consciente del respeto de la norma reglamentaria frente a la disposición de carácter superior, y por ello condicionó el término de

conservación del tiquete expedido por la máquina registradora, a la existencia de un soporte contable consistente en un registro resumen de los mismos por el término de cinco años. 7) Que no procede el cargo de nulidad contra el artículo 9 del Decreto 422 de 1.991, por haber definido, que se entiende por restaurantes, sin haber sido autorizado para ello por la Ley 49 de 1.990, porque a simple vista puede concluirse que, la norma reglamentaria no requiere autorización para desarrollar la disposición con fuerza de ley, puesto que es de su esencia el ponerla en ejecución, haciendo posible su aplicación dentro de límites determinados, sin excederla ni modificarla. De manera que, si para cumplir con su cometido, el decreto reglamentario, se ve precisado a dar una definición, deberá hacerlo, lógicamente dentro de los límites de la ley. Que no es causal para anular una disposición reglamentaria, el hecho de incluir dentro de su articulado definiciones no dadas dentro de la ley, que solo lo será si con la definición se viola la norma de jerarquía superior, y que la definición traída por el artículo 21 del Decreto 422 de 1.991 sobre restaurantes, no transgrede disposición alguna de carácter legal. 8) Que no existe razón para solicitar la nulidad del artículo 21 del Decreto 422 de 1.991, por el cargo, de haber definido el concepto de "empresa de servicios temporales", a que se refiere la Ley 50 de 1.990, pues la norma reglamentaria en ningún momento la extralimita estableciendo nuevas disposiciones, requisitos o formalidades, pues no establece nada que implícitamente no se halle contenido

en la norma con fuerza de ley. Que si bien el artículo 21 acusado no transcribe literalmente el artículo 71 de la Ley 50 de 1.990, tampoco se opone ni lo contradice, pues el reglamento define qué se entiende por empresa de servicios temporales para los solos efectos del numeral 15 del artículo 476 del Estatuto Tributario, esto es el servicio gravado de aseo, prestado por estos sujetos. Que se trata de una definición que básicamente contempla los mismos elementos de la traída en la ley laboral, sin que califique los elementos del contrato de trabajo que de allí surgen, pues no es de su órbita, sin que la definición, para efectos fiscales, se aparte de la esencia de la definición laboral y, que sin desconocer que existen diferencias, éstas de ninguna manera violan la norma superior porque la definición dada en el Decreto 422 de 1.991, es para efectos tributarios exclusivamente. CONCEPTO DEL FISCAL La doctora Ana Margarita Olaya de Obando, Fiscal Sexto de esta Corporación, aclara previamente, que el Decreto 2160 de 1.986, señalado como violado por el actor, no puede tenerse en cuenta por tratarse de una norma de igual jerarquía de la acusada, que habría que entenderla como derogada, en caso de contradicción ya que el fenómeno de la violación como causal de nulidad no puede plantearse sino respecto de normas de superior jerarquía, expone sus consideraciones con relación a cada una de las normas acusadas así: 1) Que al formular el cargo contra el artículo 1o. inciso 1o del Decreto 422 de

1.991, el actor se limita a manifestar que el Código de Comercio reglamenta la contabilidad mercantil pero que no regula la contabilidad simplificada, pero no hace consideración alguna sobre la presunta violación de determinada norma en especial, y los comentarios para concluir que el Decreto 422, por ser normas de jerarquía inferior, no podía crear la clase de contabilidad mencionada no constituyen un concepto de violación, porque no relaciona la norma acusada con ningún artículo del Código de Comercio, del Estatuto Tributario o de la Ley 49 de 1.990, para que el fallador pueda determinar la violación alegada, por lo cual considera, que debe denegarse la pretensión, máxime si el demandante no se preocupó por presentar alegato de conclusión en la debida oportunidad procesal. 2) Que el cargo contra el artículo 3o, inciso primero, tal como está planteado, hay que entenderlo referido solo al título, ya que no transcribe ninguna parte del texto y si bien menciona como violado el artículo 437 del Estatuto Tributario, señala únicamente que la norma reglamentaria se presta a confusión. Considera que no existe razón o fundamento al cargo, por cuanto el título es simplemente una denominación de quiénes pueden acogerse al régimen simplificado a que hace referencia el título VIII del Estatuto Tributario y naturalmente la titulación de un artículo no puede por sí generar nulidad, que se derivaría no de su denominación, sino del texto del mismo y por lo tanto no configura el sólo título, una figura jurídica susceptible de ser acusada de ilegal, si ésta no se relaciona con su propio texto. 3) Que el cargo contra el artículo 3o. inciso 3o. ibídem, tampoco puede prosperar,

porque, en primer lugar, la demanda señala una norma equivocada, sin que indique tampoco norma específica alguna como violada y aduce una extralimitación de funciones que no es del decreto, sino de quien lo dictó y que para afianzar este equívoco planteamiento no explica en que consiste la mencionada extralimitación. Análisis que para la Fiscalía es suficiente para negar el cargo, por cuanto la violación y el concepto de la violación, tienen que contener precisiones suficientes para poder analizar la supuesta violación, pero que, como la apoderada de la demanda trae a colación el artículo 30 de la Ley 49 de 1.990, norma a la cual se refiere el inciso segundo, hay que entender por lo tanto, que deben cumplirse las condiciones previstas en el citado artículo 30 que modificó el 476 del Estatuto Tributario. Pero como el actor no explica en que consiste la extralimitación de funciones, considera que no es posible darle prosperidad al cargo. 4) Que el argumento dado por el actor al cotejar el artículo 42 de la Ley 49 de 1.990, que modificó el artículo 617 del Estatuto Tributario, para señalar que aquel omitió la palabra "diariamente", no tiene consistencia alguna por cuanto la norma acusada no está modificando, ni restringiendo los alcances de la que se dice violada, y que al no señalar la periodicidad con que se deben efectuar los registros, no está desconociendo la que sí señala la norma reglamentada, que naturalmente sigue rigiendo y debe cumplirse, sin que exista ninguna contradicción; por lo tanto, el cargo no prospera. 5) Que tampoco prospera el cargo contra el artículo 5o inciso 1o del Decreto 422

de 1.991 que señala que "para efectos de los literales a) y b) del artículo 617 del Estatuto Tributario, cuando el contribuyente utilice un sistema de facturación por computador, con la impresión efectuada por tal sistema, se cumplirá con los requisitos de preimpresión a que se refiere el mismo artículo", porque la norma que se dice violada autoriza que la preimpresión puede ser hecha por otro tipo de técnicas industriales de características similares a los medios tipográficos y litográficos, autorización, que considera incluye necesariamente el uso del computador, aún cuando no se mencione expresamente, o cualquier otro medio que pueda ofrecerse en cualquier momento en el mercado, porque contrariamente al criterio del demandante, la norma superior no es taxativa sino enumerativa. 6) Que tampoco el artículo 6o del Decreto 422 de 1.991 desconoce lo previsto en el artículo 632 del Estatuto Tributario que señala los documentos que deben conservarse por cinco años, porque la norma acusada solo se refiere a las "copias de las cintas empleadas", cuando se utilicen máquinas registradoras, pero con la condición de que se conserve el registro resumen de los mismos como soporte contable, resumen que sí forma parte de los documentos y elementos que debe conservarse por cinco años, como lo dispone el artículo 632 del Estatuto Tributario. Que como el artículo 6o, se refiere a elementos diferentes a los que se anotan en el artículo 632, como son las cintas de las máquinas registradoras, no existe la contradicción alegada. 7) Que tampoco existe violación de la Ley 153 de 1.887 (artículo 12; Constitución Nacional artículo 28, ni Ley 49 de 1.990 artículo 28, por parte del artículo 9o del

Decreto 422 de 1.991, al definir la palabra restaurante, porque la facultad reglamentaria establecida en la Constitución Nacional tiene por objeto, tomar las medidas necesarias y elaborar los conceptos respectivos para la debida aplicación de la ley. Y si ésta incluye la palabra restaurante como materia de normatividad, el ejecutivo no sólo está facultado, sino que está obligado a definir la palabra para mejor comprensión de la ley y su debida aplicación. Solicita, en consecuencia, negar las súplicas de la demanda. No expone su concepto con relación al artículo 21 del Decreto Reglamentario 422 de 1.991. CONSIDERACIONES DE LA SALA El aspecto fundamental, objeto de análisis, a juicio de la Sala, está en precisar si efectivamente el Gobierno al expedir el Decreto 422 de 1.991, excedió en las normas acusadas la facultad reglamentaria, violando no solo el ordenamiento constitucional, sino las mismas normas que dice reglamentar, con base en las atribuciones del artículo 120 numerales 3o y 11 de la Constitución Nacional de 1.886. 1) Acusa la demanda al inciso 1o del artículo 1o. del decreto 422 de 1.991, de violar el ordenamiento superior en cuanto crea una contabilidad simplificada para efectos tributarios, no prevista ni en el Código de Comercio, ni en el Estatuto Tributario, ni en otra norma alguna.

Dice el artículo demandado: "Contabilidad simplificada. Para efectos tributarios, la contabilidad simplificada consiste en conservar las facturas de compras, de bienes o servicios y llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias en el que se consignan los ingresos

diarios de cada establecimiento de comercio". Para la Sala la contradicción acusada, no se da por dos razones: a) El demandante no expresa cual es la norma violada, y como es sabido, la jurisdicción contenciosa administrativa es rogada, no pudiendo, por lo mismo el fallador examinar violación de la ley en forma oficiosa, como está establecido; y b) la única novedad del inciso 1o del artículo 1o, está en el título, estableciendo como contabilidad simplificada, la que deban llevar los comerciantes minoristas que se acojan al régimen simplificado del impuesto a las ventas; ella por lo tanto, no regula la contabilidad de los comerciantes en cuanto estén obligados a llevar libros de comercio según las reglas del Código que regula la materia; se trata entonces de una contabilidad puramente de orden fiscal, que no tiene los alcances que le atribuye el actor. Además, ese artículo está reglamentado lo establecido en el artículo 616 del Estatuto Tributario y 42 de la Ley 49 de 1.990 que introdujo modificaciones al citado artículo 616 del Estatuto Tributario. No procede, entonces, la petición de nulidad que se formula contra el inciso 1o del artículo 1o del Decreto 0422 del 13 de febrero de 1.991. Sin embargo, la Sala amplía su criterio para que quede expuesto en forma clara en los siguientes términos: La primera observación que debe hacerse, es que el artículo relativo a la contabilidad simplificada comienza por delimitar los alcances de sus disposiciones, cuando expresa que "para efectos tributarios la contabilidad simplificada consiste en" (se subraya), lo que signific