CE-SEC4-EXP1992-N3614

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Cobertura / LIQUIDACION OFICIAL / ACTO SANCIONATORIO El silencio administrativo positivo en materia tributaria no comprendía hasta la Ley 9a. de 1983 reclamaciones tributarios diferentes a las del impuesto de renta, patrimonio y sancione y menos aún las contempladas en el procedimiento administrativo general (artículo 50) que en el sub - lite concedió la administración de impuestos para impugnar la resolución mediante la cual se impuso sanción por libros de contabilidad. Pero con el Decreto 2503 de 1987 se establecen los recursos de consideración y reposición para las liquidaciones oficiales del mismo impuesto y para "las resoluciones que aplican sanciones" es decir que a partir de ese nuevo procedimiento el silencio administrativo positivo abarca dichos recursos relacionados con todos los impuestos administrados por la DIN ya se trate de impuestos o sanciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 3614

Actor: CLINICA LA MERCED S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS DE BUCARAMANGA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandada la Nación - Dirección de Impuestos Nacionales, contra la sentencia de fecha seis (6) de mayo de 1991, mediante la cual el Tribunal

Administrativo de Santander, acogió las súplicas de la demanda que dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho elevó la sociedad Clínica la Merced S.A., NIT: 90.200.141 contra la operación administrativa a través de la cual se le impuso sanción por libros de contabilidad en el año gravable de 1986.

ANTECEDENTES: Mediante la Resolución No. 0000847 de fecha 6 de noviembre de 1986, la Administración de Impuestos Nacionales de Bucaramanga, con fundamento en una visita de control de fecha 14 de mayo de 1986, en donde se estableció atraso en el libro de inventarios por un año cuatro meses y catorce días, hecho irregular según lo dispuesto por el artículo 56 del Decreto 3803 de 1982 en concordancia con el artículo 83 de la Ley 9a. de 1983, procedió a aplicar sanción por libros de contabilidad fijándola en la suma de $1.620.607.

Contra este acto administrativo la sociedad interpuso los recursos de reposición y apelación con base en el procedimiento general consagrado en el artículo 50 del Decreto 001 de 1984. La Administración por su parte, se pronunció sobre los mismos mediante las Resoluciones Nros. 0113 del 27 de marzo de 1987 y 000079 del 27 de septiembre de 1989, en sentido totalmente adverso, confirmando en todas sus partes la Resolución recurrida. Ante este pronunciamiento, la sociedad acudió a esta jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en demanda que presentó el día 29 de enero de 1990, ante el Tribunal Administrativo de Santander, alegando

violación de los artículos 89, 1 00 de la Ley 9a. de 1983, 8o. de la Ley 9a. de 1970 y 36 de la Ley 63 de 1967, que concretó en supuesta incompetencia del funcionario que profirió la resolución sancionarla y la supuesta configuración del silencio administrativo positivo por cuanto la resolución que decidió definitivamente el recurso (reposición y apelación) fué expedida y notificada después de haber precluído el término legal para ello. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander acogió las súplicas de la demanda con fundamento en el cargo segundo, atinente al silencio administrativo positivo, considerando que los artículos 9o. de la Ley 8a., de 1970 y 36 de la Ley 63 de 1967, al referirse a las reclamaciones tributarios ", este concepto incluye todos los recursos posibles de interponerse contra los actos de los funcionarios de impuestos previstos en el Decreto 1651 de 1961, y que teniendo en cuenta los requisitos para su operancia indicados en sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado, en donde se precisó: "a) Que haya interposición de un recurso gubernativo". "b) Que esa interposición se haga dentro del lapso previsto en la Ley" "c) Que el escrito contenga las exigencias legales formales que en algunas ocasiones señala la Ley" " d) Que entre la fecha de interposición del recurso y la de la decisión que lo resuelva transcurra el tiempo que señala la ley "; y, " e) Obviamente que la ley autorice la aplicación del silencio de manera expresa

dado que es un fenómeno de ocurrencia legalmente excepcional". Estos presupuestos en concepto del A - quo concurren en el caso en discusión, porque el recurso de reposición y apelación fué presentado con el lleno de las formalidades legales el día 11 de diciembre de 1986 y sólo se decidió definitivamente el día 10 de octubre de 1989, notificada el 10 de octubre siguiente, es decir fuera del término de los dos años de que disponía la Administración para resolverlos. LA APELACION La apoderada judicial de la Administración de Impuestos Nacionales de Bucaramanga objeta Indecisión del Tribunal en lo que la configuración del silencio administrativo positivo se refiere, porque considera que éste ha hecho una interpretación incorrecta del artículo 9o. de la Ley 8a. de 1970 y 36 de la Ley 63 de 1967 que se refiere únicamente a las " reclamaciones tributarios ", en donde no pueden tener cabida los recursos de reposición y de apelación que concedió la Administración de Impuestos con base en el procedimiento general del Código Contencioso Administrativo debido a que en el procedimiento tributario no existía recurso alguno para ejercitar el derecho de defensa contra las actuaciones administrativas que mediante el procedimiento de resolución establecido por el Decreto 3803 de 1982 imponía sanción por libros de contabilidad. Agrega, que de conformidad con el procedimiento tributario establecido por el Decreto 2503 de 1987, artículo 83, el silencio administrativo solo rige para los recursos de reconsideración y reposición y no respecto del recurso de apelación que no existe en el procedimiento tributario.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Observa la Sala, que el aspecto a dilucidar es entonces, el relacionado con el silencio administrativo positivo respecto de los recursos de reposición y apelación que ejerció la sociedad actora contra la Resolución Nro. 000847 del 6 de noviembre de 1986, mediante la cual la Administración de Impuestos de Bucaramanga impuso sanción por libros de contabilidad, concediendo dichos recursos con fundamento en el procedimiento administrativo contenido en el Decreto 001 de 1984, artículo 50. E: fenómeno del silencio administrativo positivo, es una figura jurídica de ocurrencia excepcional, puesto que solo procede en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, según se desprende del ordenamiento legal contenido en el artículo 41 del citado Decreto 001 de 1984. Dentro del procedimiento tributario, dicha figura surge del precepto legal contenido en el artículo 36 de la ley 63 de 1967, con relación a los recursos tributarios establecidos por el decreto 1651 de 1961, es decir, los establecidos para impugnar las liquidaciones del impuesto de renta, patrimonio y sanciones determinadas dentro del mismo acto de determinación de este impuesto. Vinieron luego, la Ley 8a. de 1970, que lo reiteró a las mismas reclamaciones tributarios señaladas en la ley 63 de 1967, disminuyendo solamente el término a dos años. El decreto 3803 de 1982 (artículo 33) reiteró que el silencio administrativo en el impuesto de renta previsto por el artículo 9o. de la ley 8a. de 1970 debía contarse a partir de..." y luego la ley 9a. de 1983 (artículo 100) que

consideró que la Administración debía declararlo de oficio o a solicitud de parte, cuando se configurara. De acuerdo con esta normatividad, el silencio administrativo positivo en materia tributario no comprendía reclamaciones tributarios diferentes a las del impuesto de renta, patrimonio y sanciones y menos aún las contempladas en el procedimiento administrativo general (artículo 50) que en el sub - lite concedió la Administración de Impuestos para impugnar la resolución mediante la cual se impuso sanción por libros de contabilidad a la demandante. Por ello, resulta a todas luces contrario a la ley y a la jurisprudencia de la Corporación (citada en la sentencia) la aplicación que del silencio administrativo positivo efectuó el Tribunal A - quo respecto de los recursos de reposición y apelación concedidos con fundamento en el Decreto 01 de 1984, impugnaciones que como se ha demostrado no corresponden al procedimiento regulado por la ley 63 de 1967 y ley 8a. de 1970. Dentro del procedimiento tributario establecido en el Decreto 2503 de 1987, en cuyo artículo 80, se establecen los recursos de reconsideración y reposición para las liquidaciones oficiales del mismo impuesto y para " las resoluciones que aplican sanciones ", según los mismos sean expedidos por el Administrador de Impuestos o sus delegados o los demás funcionarios competentes para ello, y el artículo 83 ibídem, que no solamente redujo el término del silencio administrativo positivo a un año, sino que además incluyó el citado recurso de reposición para dichos efectos, es claro, que a partir de éste nuevo procedimiento la figura del silencio administrativo positivo abarca los recursos de reconsideración y

reposición relacionados con todos los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos, ya se trate de liquidación de impuestos o sanciones. A pesar de lo anterior, y de lo dispuesto en el parágrafo de la última norma citada que dispuso, que los recursos presentados antes de empezar la vigencia del decreto 2503 / 87, el término debía empezar a contarse a partir del lo. de enero de 1988, no es viable considerar la aplicación del silencio administrativo positivo al recurso ejercitado por la sociedad demandante, toda vez que en la fecha en que entró en vigencia esta normatividad, la administración ya había proferido fallo decidiendo el recurso de reposición presentado el día 11 de noviembre de 1986, según resolución Nro. 113 del 27 de marzo de 1987, y la segunda hipótesis contemplada en el susodicho parágrafo, tampoco podría aplicarse puesto que no había plazo que precluyera durante el año de 1988. Así las cosas, concluye la Sala que asiste razón a la apoderada de la Administración de Impuestos Nacionales de Bucaramanga ya que como ha quedado demostrado no es procedente en el caso en litis la aplicación del silencio administrativo con efectos positivos. No sobra anotar, que la Sala en sentencia de fecha julio 26 de 1991 con ponencia de la Doctora Consuelo Sarria Olcos Expediente Nro. 3254, en un caso similar se pronunció en este mismo sentido. Dijo la Sala en lo pertinente: " Ahora bien, puesto que los recursos de la demandante no se regían por las disposiciones especiales de las leyes 63 de 1967 y 8a. de 1970, sino por el

procedimiento administrativo general prescrito en los artículos 50 y 51 del decreto 01 de 1984, que no preveían un término de caducidad del poder decisorio de la Administración, de efectos positivos para el recurrente, la norma del parágrafo citado, venía a ser aplicable al caso en su primera hipótesis (ya que no había plazo que precluyera " durante 1988), evento en el que la resolución notificada el 6 de diciembre de 1988, ciertamente, como bien se expresó en el fallo atacado, surtió todos sus efectos, pues el lapso dicho, de un año, debía extenderse al 1o. de enero de 1989, sin lugar al silencio administrativo alegado ". En 'mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1o. REVOCASE la sentencia de fecha seis (6) de mayo de 1991, originaria del Tribunal Administrativo de Santander, objeto de esta apelación. 2o. NIEGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO