CE-SEC4-EXP1992-N3666

ACUMULACION DE PRETENSIONES La acumulación de pretensiones en la demanda es ajustada al artículo 82 del C. de P.C., porque en efecto pretende la actora respecto a cada uno de los establecimientos comerciales (16) que se declare la nulidad de la operación administrativa por omisión de un requisito formal en las correspondientes liquidaciones oficiales, e igualmente objeta en cada una de ellas la variación que del código de actividad efectuó la Administración de Impuestos sobre las liquidaciones privadas; igualmente se dan otros requisitos como ser ésta la jurisdicción competente para conocer de todas ellas y para todas corresponde el mismo procedimiento ordinario de que trata el Título XXIV del Código Contencioso Administrativo. CAUCION / PAGO / DEMANDA - Requisitos / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO El comprobante de depósito de la suma discutida exigido por el artículo 140 del C.C.A., como anexo de la demanda contenciosa, solo se debe exigir y presentar en los casos en que las leyes especiales exijan la consignación previa de la suma total liquidada o debida. El artículo 83 del Acuerdo 21 de 1983 no contiene tal exigencia es decir, la consignación previa para acudir a la jurisdicción, sino que ella establece el término dentro del cual deben cancelarse los valores no reconocidos al resolver algún recurso, lo que no puede interpretarse como exigencia previa para acudir a la jurisdicción. La garantía en el pago de os impuestos discutidos en el evento de resultar desfavorable la decisión contenciosa, se cumple a través de la regia general es decir mediante el otorgamiento de caución a satisfacción del ponente.

LIQUIDACION OFICIAL - Requisitos / DERECHO DE DEFENSA / IMPUESTO

DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO Vistas las liquidaciones oficiales acusadas se constata que ciertamente no contienen la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a las correspondientes liquidaciones privadas puesto que en el recuadro correspondiente no aparece ninguna razón o motivación que informe al contribuyente las circunstancias tenidas en cuenta para modificar los tributos; la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas no se obtiene señalando simplemente el código de actividad y la tarifa que en concepto de la Administración de Impuestos debía aplicarse. La utilización de los adelantos tecnológicos como la utilización de procesos sistematizados en la elaboración de liquidaciones oficiales no autoriza a la Administración a desconocer los ordenamientos legales que como en este caso menguan el derecho de defensa de los administrados, produciendo las consecuencias legales que se discuten.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 3666

Actor: SOCIEDAD CARULLA Y CIA. S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS DISTRITALES FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Distrito Especial de Santafé de Bogotá, contra la sentencia de fecha 26 de abril de 1991, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acogió las súplicas de la demanda que dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del

derecho impetró la sociedad CARULLA Y CIA. S.A., contra las operaciones administrativas que le determinaron los impuestos de industria y comercio a cargo sobre cada uno de sus establecimientos de comercio, correspondientes al período gravable de 1980, para la vigencia de 1981.

ANTECEDENTES: La sociedad Carulla y Cía S.A., presentó por el período gravable de 1980, las correspondientes declaraciones de industria y comercio por cada uno de sus establecimientos comerciales existentes en la Jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá (16) fijando los impuestos con base en el Código de Actividad 238, Tarifa 2.4 por mil que corresponde a las tiendas de productos alimenticios.

Mediante las liquidaciones oficiales Nros. 66023, 33658, 33185, 62381, 22861, 54355, 837, 29178, 122543, 86599, 34462, 21395, 93920, 32639, 34485, todas del 22 de marzo de 1982 y la Nro. 20831 del 29 de marzo del mismo año, la Dirección de Impuestos Distritales modificó las correspondientes liquidaciones privadas considerando que el Código de Actividad que le correspondía era el 236 y la tarifa 5.3 por mil, consagrado para los almacenes por departamentos. Contra dichos actos administrativos, la sociedad recurrió en reposición y en subsidio apelación, alegando que la sola denominación de supermercados no da a sus establecimientos de comercio el carácter de almacenes por departamentos, por cuanto las características de éstos, no corresponden a la actividad desarrollada por Carulla y Cía S.A., cuya actividad predominante es la venta de

productos alimenticios. Mediante las Resoluciones Nros. 1157 del 17 de mayo de 1985 y 1187 del 24 de mayo del mismo año, la Dirección de Impuestos Distritales decidió la reposición confirmando todas las liquidaciones oficiales impugnadas y concediendo a su vez el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto. Y, mediante las Resoluciones Nros. 167, 170, 173, 178, 181, 184, 187, 190, 193, 196, 199, 202, 205, y, 208, todas del 18 de junio de 1987 y la Nro. 215 del 10 de julio del mismo año, la Junta Distrital de Hacienda se pronunció con relación a la alzada confirmando igualmente el proceder recurrido quedando en esta forma agotada la vía gubernativa. Inconforme con el proceder plasmado en las actuaciones administrativas anteriormente mencionadas, la sociedad acudió a la Jurisdicción Contenciosa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en demanda que presentó el día 3 de diciembre de 1987, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la cual con fundamento en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil acumula sus pretensiones contratadas y cada una de las operaciones administrativas relacionadas con el período gravable en cuestión, las que en concepto de la accionante deben ser anuladas por ser violatorias de los artículos 16 y 18 del Acuerdo 10 de 1974, 2o. del Decreto Reglamentario 950 de 1975, al

clasificar la actividad de Carulla y Cía S.A., en un Código que no corresponde a la actividad ejercida liquidando en consecuencia el impuesto con una tarifa superior a la que tiene los establecimientos dedicados a la venta de productos alimenticios; los artículos 1 0 y 11 del Decreto 1901 de 1977 por omisión de la explicación sumaria que acarrea la nulidad del acto administrativo; los artículos 9 del Acuerdo 10 de 1974, 13 del Decreto 950 de 1975 y la Circular 03 del 11 de agosto de 1976 del Director de Impuestos Distritales por cuanto sólo eran gravables los ingresos operacionales y no los extraordinarios; el artículo 31 del Decreto 1901 de 1977 al no configurarse los presupuestos legales para la procedencia de la sanción por inexactitud y el artículo 64 del Acuerdo 21 de 1983, al proferir 16 resoluciones extemporáneas.

LA SENTENCIA APELADA: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca luego de desestimar las excepciones propuestas por el apoderado judicial de la entidad demandada sobre una supuesta ineptitud de la demanda por indebida acumulación de acciones y no pago de la suma discutida, se pronunció favorablemente al petitum de la demanda con fundamento en el cargo propuesto por vicios de forma de las liquidaciones oficiales del impuesto en cuanto que omitieron la explicación sumaria exigida por el artículo 11 del Decreto 1901 de 1975.

Aplicando el A - quo la Jurisprudencia de esta Corporación sentada en sentencia de fecha, 5 de octubre de 1990, Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate, Exp.

Nro. 2516 en donde se decidió un caso similar, con fundamento en el artículo 47 del Acuerdo 21 de 1983 que sustituyó la norma correspondiente del Acuerdo 10 de 1974 reglamentada por el Decreto 1901 de 1977 (artículo 11) atinente a los requisitos que debe contener las liquidaciones oficiales del impuesto de industria y comercio, como el de la explicación sumaria de las modificaciones a la liquidación privada, estimó que éste no se cumple en las liquidaciones oficiales acusadas en éste proceso, procediendo por ello a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados por violación directa del literal i) del artículo 11 del Decreto 1901 de 1977.

LA APELACION: El apoderado judicial de la entidad demandada, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en la sustentación del recurso de apelación reitera las excepciones oportunamente propuestas sobre ineptitud sustantivo de la demanda por indebida acumulación de acciones y por no pago de la suma discutida. Considera que es improcedente la acumulación de los dieciséis procesos administrativos, y de manera especial los primeros quince con el dieciséis siguiendo el orden del libelo, 11 porque las circunstancias de orden fáctico son especiales y diferentes, así mismo los argumentos jurídicos invocados tanto por la Administración como por los gestores de la sociedad difieren fundamentalmente de los esgrimidos respecto de los demás establecimientos de comercio de la accionante, así también el material probatorio le es verdaderamente particular ".

Explica igualmente que la sociedad actora, omitió dar cumplimiento al

presupuesto formal de acompañar a la demanda el comprobante de consignación del valor discutido exigido por el artículo 140 del Decreto 001 de 1984, que en concordancia con el artículo 83 del Acuerdo 21 de 1983, debía efectuarse dentro del término del mes siguiente a la notificación de la respectiva providencia, siendo en este caso insuficiente para salvar dicho requisito el ofrecimiento de prestar caución o su efectiva prestación. Finalmente objeta la decisión del Tribunal respecto a la omisión del requisito formal exigido por el artículo 11 del Acuerdo, 110 de 1974, porque en su concepto las dieciséis liquidaciones oficiales cumplen o contienen la explicación sumaria de las modificaciones a las liquidaciones privadas. ALEGATOS DE CONCLUSION. - El apoderado judicial de la parte demandada repite los argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación y solicita a la Corporación revocar la sentencia apelada, y proferir fallo inhibitorio, o en su defecto, negarlas súplicas de la demanda porque no obstante el procedimiento sistematizado utilizado por su representada en la elaboración de las liquidaciones oficiales, éstas sí contienen el requisito formal de la explicación sumaria. La apoderada de la parte actora, también se hace presente en ésta etapa procesal discurriendo sobre los diferentes puntos de la contienda, así: Nulidad de las liquidaciones oficiales por vicios de forma, indebida clasificación de ajuste por código de actividad, ineptitud sustantivo de la demanda por indebida acumulación de acciones y por falta de pago, y concluye solicitando confirmar la sentencia apelada. El representante del Ministerio Público en esta oportunidad procesal no emitió

concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA La controversia en esta instancia del recurso de apelación se contrae a la pretensión del apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, que cuestiona Indecisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque no dió prosperidad a las excepciones propuestas oportunamente, sobre ineptitud sustantivo de la demanda por indebida acumulación de acciones y por no haber efectuado el pago de la suma discutida; y por haber accedido a las súplicas de la demanda con fundamento en el cargo propuesto por vicio de forma de las liquidaciones oficiales del impuesto por omisión de la explicación sumaria de las modificaciones a las liquidaciones privadas. En primer lugar se impone analizar la pretensión del apelante respecto a las excepciones propuestas por indebida acumulación de acciones (pretensiones) y falta de pago del valor discutido. En concepto del apelante, la acumulación de acciones hechas en la demanda, es procesalmente improcedente porque en su sentir las circunstancias de orden fáctico son especiales y diferentes en cada uno de los casos, los argumentos jurídicos invocados por las partes difieren fundamentalmente respecto de cada uno de los establecimientos y el material probatorio es verdaderamente particular. El fenómeno de la acumulación de pretensiones en una sola demanda (acumulación objetiva) está expresamente autorizado por el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, tal como lo ha puntualizado el Tribunal A - quo, ordenamiento legal que solamente señala como óbice insalvable o limitación, la incompatibilidad de las pretensiones, según se infiere de los requisitos

consagrados para su procedencia, así: a) Que el juez sea competente para conocer de todas, b) Que todas las que se agregan correspondan al mismo procedimiento, y, c) Que las agregadas no se excluyan entre sí, a menos que se trate de acumulación subsidiaria. En el caso en litis observa la Sala, que la acumulación de pretensiones en la demanda se ajusta al precepto legal en cita; en efecto, pretende la actora respecto a cada uno de los establecimientos comerciales (16) que se declare la nulidad de la operación administrativa por omisión de un requisito formal en las correspondientes liquidaciones oficiales, e igualmente objeta en cada una de ellas la variación que del código de actividad efectuó la Administración de Impuestos sobre cada una de las liquidaciones privadas presentadas por la actora por cada uno de los establecimientos comerciales; como se ve es la misma pretensión en todos los casos, en todos se pretende la nulidad de la operación administrativa con restablecimiento del derecho, es decir no hay incompatibilidad de pretensiones que impida la acumulación., Igualmente se dan los demás requisitos exigidos para la procedencia de la acumulación de pretensiones, por ser esta jurisdicción la competente para conocer de todas ellas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia y el Consejo de Estado, en la segunda; en la misma forma para todas corresponde el mismo procedimiento ordinario de que trata el Título XXIV del Código Contencioso Administrativo. Por consiguiente, no existe razón al apelante en sus objeciones frente a este aspecto. En cuanto al segundo aspecto por el que se excepciona " el no pago de la suma

discutida ", que en concepto del excepcionante debía haber cumplido la sociedad actora de conformidad con el artículo 140 del Decreto 01 de 1984 en concordancia con el último inciso del artículo 83 del Acuerdo 21 de 1983, como requisito previo para acudir a la jurisdicción, observa la Sala que al respecto tampoco le asiste razón al apelante. En efecto, el comprobante de depósito de la suma discutida exigido por el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, como anexo de la demanda contenciosa, sólo se debe exigir y presentar en los casos en que las leyes especiales exijan la consignación previa de la suma total liquidada o debida para acudir a la jurisdicción, conforme lo ordena el inciso 3o. de la norma en comento, en los demás casos basta con que se otorgue caución a satisfacción del ponente. El artículo 83 del Acuerdo 21 de 1983 (último inciso) tal como lo ha puntualizado el Tribunal no contiene tal exigencia, es decir, la consignación previa para acudir a la jurisdicción, sino que ella establece el término dentro del cual deben cancelarse los valores no reconocidos al resolver algún recurso, lo que no puede interpretarse como exigencia previa para acudir a la jurisdicción como incorrectamente lo hace el apoderado de la entidad demandada. No existiendo entonces exigencia expresa en tal sentido, en el impuesto de industria y comercio de acuerdo con la normatividad vigente en la época de los hechos (Acuerdo 21 de 1983), la garantía en el pago de los impuestos discutidos en el evento de resultar desfavorable la decisión contenciosa, se cumple a través

de regia general, es decir, mediante el otorgamiento de caución a satisfacción del ponente hecho que aparece probado en el proceso, por lo tanto, la excepción que se propone por este aspecto no está llamada a prosperar. Ahora bien, respecto a la objeción del apelante sobre la decisión del Tribunal que encontró fundamentado el cargo hecho en la demanda por vicios de forma en las liquidaciones oficiales acusadas, por cuanto en ellas la Administración omitió la explicación sumaria a las modificaciones a la liquidación privada incurriendo en violación del literal i) del artículo 11 del Decreto 1901 de 1974, que consagra que la liquidación oficial deberá contener... " Explicación sumaria de este punto la objeción formulada no corresponde a la exigencia legal. Vistas las liquidaciones oficiales acusadas (16) una por cada establecimiento comercial de la sociedad actora, de las cuales obra en el expediente (cuaderno principal) un ejemplar de cada una, se constata que ciertamente como lo acusa la demanda no contiene la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a las correspondientes liquidaciones privadas que por el período gravable de 1980 presentó la sociedad actora, puesto que en el recuadro correspondiente a ese efecto no aparece ninguna razón o motivación que informe al contribuyente las circunstancias tenidas en cuenta para modificar los tributos, sólo en el recuadro correspondiente a datos oficiales se señala el código de actividad y tarifa aplicada por la Administración de Impuestos, pero sin dar ninguna razón a dicho proceder. Si bien es cierto que el ordenamiento legal en cita, exige que la explicación a las modificaciones efectuadas a la liquidación privada debe ser sumaria, que significa

según el diccionario jurídico de Guillermo Cabanellas de Torres, " breve", " resumido ", " comprendido ", y " explicar ", a su vez, significa, manifestar, " dar a comprender una cosa " se deduce que para que el acto administrativo cumpla con esa exigencia debe expresar o manifestar brevemente las razones que se tienen o el porqué de las modificaciones a la liquidación privada y ello no se obtiene señalando simplemente el código de actividad y la tarifa que en concepto de la Administración de Impuestos debía aplicarse. Siendo precisamente la liquidación el acto administrativo a través del cual se concreta la modificación de la liquidación privada, se impone con mayor razón la sujeción del requisito aludido, de manera clara, a fin de que el contribuyente pueda ejercitar sin limitación alguna el derecho de defensa. (sentencia del Despacho de fecha lo. de noviembre de 1991. Exp. Nro. 2982). Entiende la Sala que la utilización de los adelantos tecnológicos como la utilización de procesos sistematizados en la elaboración de liquidaciones oficiales permite agilizar los procesos de la Administración Pública, pero ello no la autoriza a desconocer mediante su utilización los ordenamientos legales de obligatorio cumplimiento, y que como en el caso en litis menguan el derecho de defensa de los administrados, produciendo las consecuencias legales que se discuten. Han sido reiterados los fallos del Consejo de Estado, en donde se cuestiona tal sistema pues es evidente que mediante dichos procedimientos se omite el cumplimiento de un requisito que es esencial para la validez del acto administrativo de la liquidación oficial del impuesto de Industria y Comercio, como

lo es la explicación sumaria a las modificaciones efectuadas a la liquidación privada, cuya observancia es de obligatorio cumplimiento, so pena de generar nulidad del acto administrativo expedido sin tal requisito. La Sala, es uno de tantos fallos de fecha 7 de septiembre de 1990, (expediente Nro. 2441) se pronunció en los siguientes términos: " Es evidente que el acto de liquidación del impuesto de industria y comercio, deba ser motivado, explicar así sea en forma sucinta pero clara y completa las diferencias resultantes entre los datos declarados en el denuncio fiscal y los consignados en la liquidación oficial, no de otra manera pueden darse por satisfechas las formas propias que para practicarla válidamente exige la disposición legal.". La motivación como los demás requisitos son elementos formales cuya omisión convierte el acto anulable por su expedición de manera irregular Así las cosas y siendo evidente que las liquidaciones oficiales acusadas no contienen la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a las correspondientes liquidaciones privadas, hecho que las convierte en nulas como lo ha estimado el Tribunal, se impone confirmar tal proceder por encontrarse ajustado a la norma que rigen la materia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de fecha 26 de abril de 1991, originaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de esta apelación. Cópiese, notifiquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la

Sala de la sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO