CE-SEC4-EXP1992-N3677

CONDENA EN COSTAS - Requerimientos / DESISTIMIENTO El supuesto de hecho previsto en le Artículo 171 del C.C.A. (condena en costas) es el del litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso. Para que se entienda vencido en el proceso se requiere que este haya terminado por sentencia de mérito en la cual se niegue el petitum o que el incidente o recurso sean negados o resueltos en contra. Es claro que el supuesto de hecho del desistimiento de la demanda a la que conduce el Artículo 66 de la ley 49 de 1990 no es el mismo del Artículo 171 del C.C.A. porque ni el proceso término con vencido. Así al no darse el supuesto derecho no puede darse tampoco la consecuencia prevista, es decir la condena en costas. DESISTIMIENTO / AMNISTIA TRIBUTARIA / TRANSACCION / CADENA COSTAS El desistimiento como parte de una operación compleja de amnistía de unas deudas tributarias, implica una autorización de transigir para la entidad pública que no puede hacerlo sin ella, pero que el particular tampoco lo aceptaría si no va implícita la promesa del perdón de la deuda. Por eso no es " incondicional, "tampoco es irrevocable y no ha implicado la renuncia a las pretensiones de la actora. Los supuestos que en el proceso civil establecen la condena en costas en caso de desistimiento, es un fenómeno típico, inconfundible de perfiles perfectamente definidos, como son " la renuncia de la pretensiones capaz de producir efectos de cosa juzgada, o de impedir el ejercicio de las mismas pretensiones por la misma vía procesal incondicional, entre otras, todas ellas

características que defieren de las que distinguen al desistimiento consagrado para gozar de un amnistía tributaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá D.C. noviembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y dos (1.992) Radicación número: 3677

Actor: PROCINAL LIMITADA (TEATRO COLON CALI)

Demandado: FOCINE FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad actora contra el 22 de febrero de 1.991, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que determinaron el impuesto de cine correspondiente a los períodos comprendidos entre el 26 de junio de 1985 y de 31 de diciembre de 1985 y entre el 1 de enero de 1988 y el 31 de diciembre de 1987.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó el desistimiento de la demanda y ordenó condenar en costas a la parte actora. La apederada de la parte demandante sustenta la apelación alegando que, debido a que la Ley 49 de 1990 en su Artículo 66 concedió la amnistía en la relación con le impuesto de cine y que para acogerse a tal amnistía se exigía a los exhibidores desistir de cualquier recurso que cursara en la vía administrativa o jurisdiccional, resultaba esta exigencia del desistimiento un imperativo legal. Así mismo, considera la apelante que en realidad no se trata propiamente de un

desistimiento en el cual la titular de la acción esté absolviendo a la entidad demandada sino que más bien se trata de una transacción para cuyo perfeccionamiento se establecieron en la Ley algunas condiciones como la ya anotada del desistimiento. Estima, por lo tanto, que como en principio, no cabe hablar de desistimiento unilateral del demandante cuando a él se llega de común acuerdo con el demandado quien también desiste que sus pretensiones de reconvención, resulta improcedente que los abogados de Focine pretendan cobrar las costas por una actuación que la Ley obligó a tomar a la accionante. Hace énfasis en el hecho de que el Artículo 171 del Código Contencioso Administrativo regula dentro del proceso contencioso el tema de la condena en costas sin que de su texto se pueda deducir que ella sea aplicable para el caso del desistimiento y que como dicha condena en costas tiene expresa consagración en la Ley procesal administrativa, no puede el juez remitirse al Artículo que regula la misma en el Código de Procedimiento Civil. Solicita se revoque el pronunciamiento del Tribunal , materia de la apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA La controversia planteada consiste en si se causan o no costas a cargo de la parte actora en razón del desistimiento del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho entablado contra los actos que determinaron el impuesto de Cine, desistimiento que realizó la actora como parte de los requisitos exigidos por el Artículo 66 de la Ley 49 de 1990 para acogerse a la amnistía decretada en la misma.

1. EL DESISTIMIENTO Y LAS AMNISTIAS TRIBUTARIAS

Para dilucidar el punto la Sala considera necesario recapitular en primer lugar las características principales del mencionado desistimiento, que pueden reunirse, así: A - El desistimiento lo hizo con el único fin de acogerse al " saneamiento del impuesto de cine previsto por el Artículo 66 de la Ley 49 de 1990", en legítimo uso de una opción presentada por el legislador para arreglar una situación conflictiva generalizada con todos los constituyentes del Impuesto de Cine )ART. 15 Ley 55 de 1985 ) y que implicó cancelar solamente el 8.5% y ponerse a paz y salvo con todas las obligaciones tributarias correspondientes, antes del 29 de marzo de 1991. B - El hecho de acogerse a la amnistía implicó la rebaja del 7.5 % que precisamente era el objetivo del recurso y que se disputa a nivel jurisdiccional. C - La actora en ningún momento consideró absuelta a su demanda (focine), ni se ha considerado vencida en juicio. Se observa que este sistema de desistimiento de los procesos en los curso lo ha utilizado varias veces el legislador en materia tributaria, como condición para aceptar una amnistía. Se recuerdan, los siguientes: a) El autorizado por el Decreto 3826 de 1985 respecto a los procesos de Impuestos sobre la renta que cursaban en el consejo de Estado y se incendiaron en el asalto al palacio de JUSTICIA ( NOVIEMBRE - 85 ); para evitar la reconstrucción del proceso y continuar el litigio se propuso el pago de una parte del valor discutido previo " desistimiento" de las acciones establecidas. b) La Ley 75 de 1986 en especial el art. 55, tuvo por objeto descongestionar la

administración tributaria y propuso igual solución con un "desistimiento " de las demandas y recursos interpuestos con cancelación de los valores discutidos. c)Y, el Artículo 66 de la Ley 49 - 90 que tuvo por objeto "el saneamiento del impuesto del Artículo 15 de la Ley 55 de 1985" que como se recordará consistía en un 16% a cargo de los exhibidores y fue materia de un calvario legislativo y jurisprudencial, para superar el cual la citada Ley propuso el pago del 8 1 - 2 y el perdón del 7 1 - 2 previo "desistimiento" de las acciones incoadas. Como nota características en todos estos "desistimientos" se observa una finalidad pública que aconseja concluir los litigios pendientes, autorizando en el fondo una transacción, que desde luego no sería posible sin permiso del legislador.

2. APLICABILIDAD DEL ARTICULO 171 DEL C.C.A.

El Artículo 171 del C.C.A. hace parte de un capitulo que se refiere al "contenido, cumplimiento y ejecución de las sentencias" y se remite a los términos del Artículo 392 del C. de P.C. que está ubicado en éste en un capítulo general de "Expensas y costas". Con excepción de los juicios de nulidad y electorales, el supuesto de hecho previsto en el Artículo 171 del C.C.A. es el del "litigante particular vencido en el proceso, incidente o recursos" o sea, que se trate de un litigante particular (no entidad pública) y que haya sido vencido en el proceso, incidente o recurso, esto es, que hayan sido negadas sus pretensiones o aspiraciones procesales. Para

que se entienda vencido en el proceso se requiere que éste haya terminado por sentencia de mérito en la cual se niegue el petitum o que el incidente o el recurso por él propuestos sean negados o resueltos en contra de sus pedimentos. En términos generales coinciden estos supuestos con los previstos en el Artículo 392 del C. de P.C. (al cual remite el 171 del C. C. A) según el cual "se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, a la que pierda el incidente o lo trámites especiales que lo sustituyen... o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación o revisión que haya propuesto....". La consecuencia jurídica de estos supuestos en uno y otro Código es la condena en costas. Pero es claro que el supuesto de hecho del desistimiento de la demanda a la que conduce el Artículo 66 de la Ley 49 de 1990 no es el mismo que contempla el Artículo 171 del C.C.A., porque ni el proceso terminó con sentencia de mérito a las pretensiones del litigante particular, ni éste resulto vencido en incidente o recurso alguno. En conclusión, es claro que al no darse el supuesto de hecho contemplado en la norma, no puede darse tampoco la consecuencia prevista en la misma, es decir, la condena en costas.

3. LA REMISION DEL ARTICULO 267 DEL C.C.A.

El Artículo 267 del C.C.A. indica que en los aspectos no regulados por el Código Contencioso Administrativo se seguirá el Código de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que

correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo. Supone esta norma que el universo de las regulaciones del Código de Procedimiento Civil es más amplio que el del C.C.A. y evidentemente lo es en el sentido de que contempla más supuestos de hecho que el de éste. Pero para establecer cuándo es preciso recurrir al código de Procedimiento Civil debe examinarse si el supuesto de hecho está o no contemplado en el C.C.A. y, en el caso de no estarlo, podrá aplicarse lo dispuesto en aquél pero en cuanto sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, que es una aplicación condicionada a la naturaleza propia de las contiendas con la administración pública. Para el caso que se debate, quedó claro que la hipótesis contemplada en el Artículo 171 del C.C.A. como causante de costas no contempla el caso del desistimientos sin el del litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso. En consecuencia, ni por vía general y menos por especial puede considerarse contempladas en el citado Artículo 171 el problema de las costas en caso de desistimiento. En consecuencia, al ser aspecto no regulado por el C.C.A. se ha considerado aplicable por la vía de la remisión general del 267, el Artículo 345 del Código de Procedimiento Civil especialmente en cuanto ordena que "Siempre que se acepte un desistimiento se condenará en costas a quien desistió salvo que las partes convengan otra cosa o que se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido".

4. INAPLICABILIDAD DEL ARTICULO 345 DEL C. DE P.C.

Procede a examinar si por aplicación del principio de que en donde el legislador no distingue no le es dable al intérprete distinguir, resulta aplicable indefectiblemente la norma citada en el caso de los desistimientos de demandas contenciosas con fines de acogerse a las amnistías tributarias decretadas por el legislador y esencialmente a la prevista en la Ley 49 de 1990 con relación a los contribuyentes del Impuesto del 16% al Cine. Quedó expuesto en la primera parte de estas consideraciones que el desistimiento de demandas contenciosas contra la administración autorizadas en algunas ocasiones por el legislador, ha sido como parte del mecanismo de una amnistía tributaria o mejor, como uno de los requisitos para que ésta tenga plena efectividad. En tales casos el desistimiento reviste especiales características tanto por su finalidad, como por sus consecuencias, que lo separan del desistimiento - como una de la forma de terminación anormal del proceso civil regulado por los Artículos 342 a 345 del C. de P.C. . No solamente por la naturaleza de los procesos a la cual hay que consultar (según el Artículo 267 del C.C.A.) sino también por las actuaciones que corresponden a esta jurisdicción. Los procesos entre particulares en razón de sus derechos derivados, frente a los procesos promovidos por los particulares para juzgar las controversias administrativas originadas en la actividad de las entidades públicas, implican necesarias y notorias diferencias cuya enumeración escapa a los limites de esta providencia para cuyo efectos basta resaltar que la entidad pública no puede utilizar los medios anormales de terminación del proceso (transacción, desistimiento y perención), pero tampoco puede ser condenada en costas aún en

el evento de ser vencida en juicio. El desistimiento como parte de una operación compleja de amnistía de una deudas tributarias, implica una autorización de transigir para la entidad pública que no puede hacerlo sin ella; pero que el particular tampoco lo aceptaría si no va implícita la promesa del perdón de la deuda. Por eso no es "incondicional" tampoco es irrevocable y no ha implicado la renuncia a las pretensiones de la actora (como debe ser el desistimiento entre particulares según el Artículo 342 del C.P.C.). En efecto, la no revocabilidad ha sido aceptada por esta misma Sala cuando ordenó seguir adelante los procesos en los cuales no se aceptó la amnistía por falta de alguno de los requisitos (como parte del pago, extemporaneidad en la solicitud, etc.), olvidando así que se había desistido de la demanda. En este sentido hay varias providencias con relación a las amnistías de reconstrucción de expedientes y descongestión de la Administración (Decretos 3826 de 1985 y Ley 75 de 1986). Los supuestos que conducen en el proceso civil a establecer la condena en costas en caso de desistimiento, según el Artículo 345 permiten concluir que el término desistimiento utilizado en él se refiere a un fenómeno típico, inconfundible, de perfiles perfectamente definidos en el Artículo 342: ".....la renuncia de las pretensiones... capaz de producir efectos de cosa juzgada, o de impedir el ejercicio de las mismas pretensiones por la misma vía procesal... incondicional y con capacidad de perjudicar sólo a la persona que lo hace..." todas ellas características que difieren notoriamente de las que distinguen al

desistimiento, consagrado como condición para gozar de una amnistía tributaria (como el del Artículo 66 de la Ley 49 - 90). Por las anteriores razones la Sala estima que no se causan costas en estos casos de desistimiento, debiendo negarse la pretensión a ellas a favor de quien no ganó la controversia en debate judicial, sino por voluntad del legislador para llenar una necesidad de orden en la Hacienda Pública y a cargo de la parte que no fue vencida en juicio, sino al contrato, satisfecha en su pretensión principal. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Revócase el inciso segundo del auto apelado, en el cual se condenó en costas a la parte actora que desistió. En su lugar, se dispone que no hay lugar a condena en costas.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO CONDENA EN COSTAS / DESISTIMIENTO / (Salvamento de voto) La parte que desiste de la demanda debe ser condenada en costas puesto que ello no es un capricho del juez sino que es una prevención legal contenida en el estatuto procesal civil.

NOTA DE RELATORIA: A este salvamento de voto adhiere la doctora

CONSUELO SARRIA OLCOS.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: GUILLERMO CHANIN LIZCANO Radicación número: 3677

Actor: PROCINAL LIMITADA (TEATRO COLON CALI) Demandado: FOCINE Al suscritor Consejero le fueron negados, al momento de dirimir el empate que presentó en la Sala , varios proyectos referentes al mismo asunto tratado en este expediente. Dicha negativa se presenta en el momento en que el señor Conjuez, sorteado al efecto toma partido en favor de la tesis sostenida por los consejeros que sostuvieron tesis opuestas a la definida por mi en los proyectos que me correspondió sustanciar. Por está razón, considero que para explicar mi salvamento de voto son útiles las motivaciones que se asigne en los proyectos negados y que a la letra dicen: " No encuentra la Sala de recibo los argumentos expuestos por la apelante para con base en ellos ordenar la revocación del auto apelado, ya que estima que el aquo actuó con arreglo a la Ley al determinar que la parte desiste de la demanda debe ser condenada en costas puesto previsión no es un capricho de juez sino que es una previsión legal contenida en el estatuto procesal civil que es norma suplementaria de la Ley procesal administrativa.

En efecto el Artículo 345 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del Código Contencioso Administrativo así lo dispone cuando expresa y categóricamente reza que " siempre que se acepte un desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido".

Es evidente que en el caso presente no puede hablarse de que las partes hayan convenido otra cosa por cuanto precisamente fue una de las partes, la demanda , la que formuló la solicitud para que se adicionará el auto que aceptó el desistimiento con la condena en costas. Por otra parte, la afirmación de que no es aplicable de manera supletoria lo normado a este respecto el C. de P. C., porque dicha institución esta regulada por la norma especial del C.C.A. corresponde a una norma interpretación equivocada de la apelante por cuanto la regulación de incidente del destinamiento no está expresamente regulada en la norma procesal administrativa y la que debe ser aplicarse entonces es la citada disposición 345 del C. de P.C. que fue la que aplicó el tribunal. Finalmente, para el caso no tiene relevancia el hecho de que el desistimiento haya obedecido a un condicionante que la Ley estableció para poder acogerse a una amnistía por cuanto nada se dijo en la Ley que lo estableció sobre la condena en costas y tampoco lo hizo la parte demandada dentro del proceso como ya se dejó dicho. Por el contrario, ya advirtió la Sala que es la misma parte demandada quien está solicitando la condena en costas". Atentamente,

GUILLERMO CHANÍN LIZCANO