CE-SEC4-EXP1992-N3827

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO PROCESAL / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Con la vigencia del Decreto 2304 de 1989 para la contribuyente surgieron dos consecuencias claras y definidas la primera que el acaecimiento del silencio administrativo había tenido lugar, como en la norma subrogada, "transcurrido el plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos o apelación" sin que recayera decisión sobre éstos, con pérdidas que la competencia de la administración para resolverlos; y la segunda que por lo mismo no cabría disponer por más tiempo la presentación de la demanda, pues adicionalmente se había fijado un término específico de caducidad, que debía correr "a partir del día siguiente a aquél en que se configure el silencio negativo, que debido al principio de la irretroactividad de la ley dicho lapso corría desde el 7 de octubre de 1989 cuando entró a regir el nuevo decreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., diez (10) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 3827

Actor: PRODUCTOS FAMILIA S.A.

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE MEDELLIN FALLO La sociedad PRODUCTOS FAMILIA, S.A., la actora, por conducto de apoderado, apela de la sentencia de 10 de julio de 1991, inhibitorio, dictada en primera

instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquía, en el contencioso de restablecimiento fiscal promovido, en materia del impuesto de industria y comercio del período impositivo de 1987, contra la resolución #28888 de 24 de noviembre de 1988, que liquidó el gravamen, y el acto presunto resolutorio de los recursos existentes, emanados del Departamento de Impuestos, Secretaría de Hacienda, del municipio de Medellín. Sobre el recurso, cumplido el trámite de instancia, procede a resolver la Sala. ANTECEDENTES La liquidación oficial fijó el promedio mensual de ingresos gravables del ejercicio, en la cantidad de $546.075.537, y el impuesto mensual en $3.276.453, con modificación de los mismos ítems de liquidación privada en la que éstos aparecían por $181.920.014 y $1.091.520, respectivamente, a la tarifa común del 6 por mil. No se conoce acto expreso de la vía gubernativa. LA DEMANDA Dice irregularmente expedida la liquidación, en cuanto carece de la motivación prevista en los artículos 28 y 35 del decreto 01 de 1984, con violación grave del derecho de defensa. Supone, puesto que no hay motivación, que la base gravable fue determinada por inclusión de la totalidad de los ingresos obtenidos en el país, sistema que habría derivado de la errónea interpretación del artículo 1o. del decreto 3070 de 1983, reproducido por el 20 del acuerdo 47 de 1983 del Concejo municipal de Medellín, no obstante haberse declarado nulo, por el Consejo de Estado, el inciso 2o. del

primero de tales artículos, y que implicaría, (a) "un desconocimiento por parte de la autoridad administrativa de su propia competencia", dadas las restricciones constitucionales y legales de las facultades de los concejos municipales en materia impositivo, avaladas por diversas sentencias de la antes citada Corporación, particularmente en lo tocante a la delimitación territorial de la incidencia del tributo; (b) "la implantación de la doble tribulación", porque se obliga a declarar en el municipio donde está la fábrica sobre la totalidad de las ventas nacionales y, además, en cada municipio donde se realizan operaciones comerciales, caso de la sociedad, que cumple el deber de registrar su actividad en cada municipio donde realiza ventas de productos de fábrica y paga lo! correspondientes gravámenes. Aparte de las normas indicadas, se habrían violado los artículos 32 de la ley 14 de 1983 y lo. del acuerdo 47 de 1983 ya citado, por haberse incluido en la base gravable los ingresos de otros municipios donde el municipio de Medellín carece de competencia; y el inciso 2o. del artículo lo. del decreto 3070 de 1983, en cuanto se aplicó, no obstante haberse derogado por el Consejo de Estado en sentencia de 25 de septiembre de 1989. LA SENTENCIA Declara "la caducidad de la acción", por las razones que se resumen: Los artículos 40, 60 y 136, "inciso 3o." (sic), del decreto 01 de 1984, según los cuales, el silencio administrativo no implicaba pérdida de la competencia del

funcionario y, consiguientemente, contra los actos presuntos se podía accionar "en cualquier tiempo" (punto en el que se recogió la jurisprudencia del Consejo de Estado), fueron reformados sustancialmente por el decreto 2304 de 1989, en el sentido de que el funcionario perdía competencia, por la ocurrencia del silencio, y el término de caducidad de la acción de restablecimiento contra los actos presuntos quedaba fijado en cuatro meses. No obstante, por sentencia de 20 de junio de 1990, la Corte dijo inconstitucionales, entre otras, las modificaciones de los dos primeros artículos, declaración que habría revivido la opción para que el administrado esperara indefinidamente la decisión expresa, de no ser porque las modificaciones del último de tales artículos, las referentes a la caducidad del término, se tuvieron por exequibles en las sentencias de 12 y 21 de junio de 1990, de la misma Corporación, en forma que, por ser dicho artículo norma procesal, era de aplicación inmediata a partir de la vigencia del decreto, el 7 de octubre de 1989, conclusión sustentada en el artículo 40 "de la ley 153 de 1987 (sic), y por regir solo para el futuro, los cuatro meses del término de caducidad se debían contar, no desde el acaecimiento del silencio administrativo, sino desde la indicada fecha de vigencia del nuevo decreto. Teniendo en cuenta que, por haberse promovido los recursos gubernativos el 16 de diciembre de 1988, la configuración del silencio había tenido lugar el 16 de febrero de 1989, esto es, antes de entrar en vigor el citado decreto 2304, la

demanda debió presentarse a más tardar el 7 de febrero de 1990; pero como solo lo fué el 4 de abril de este año, "debe concluirse que ya se había vencido el nuevo término para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en este caso, esto es, la acción ya había caducado y así deberá declararse en la sentencia..." LA APELACION Admite que el artículo 136 del decreto 01 de 1984 fué modificado por el decreto 2304 de 1989, en cuanto fijó el término de caducidad de la acción de restablecimiento en cuatro meses, "contados a partir del día siguiente a la configuración del silencio administrativo...... pero advierte, lo que no habría hecho el a quo, que dicho decreto varió también las reglas referentes a la ocurrencia del silencio, las que se encontrarían rigiendo en el momento de presentarse la demanda. Afirma, pues, que aplicando los propios razonamientos del fallo, en el sentido de que los términos se debían completar a partir de la vigencia del nuevo decreto, el 7 de octubre de 1989, la configuración del silencio en cuestión habría tenido lugar dos meses después, es decir, el 7 de diciembre de 1989, en cuyo caso, el término de caducidad de la acción habría vencido, "el día 8 de abril de 1990" y ya que la demanda se había presentado el 4 de los citados mes y año, no habría operado la caducidad de la acción. Por el) ), carecería de razón el a quo al haber sostenido que el silencio administrativo se había configurado antes de la vigencia del decreto 2304 de

1989, ,,ya que la figura del silencio administrativo con pérdida de la competencia administrativa consagrada en este decreto ley, solo se configuró en el presente asunto el día 7 de diciembre de 1989 ..." ALEGATOS DE CONCLUSION La demanda, repite los argumentos fundamentales de su recurso. Invoca la "providencia" de 4 de septiembre de 1990, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación, en el proceso #5049, con ponencia de la señora Consejera Clara Forero de Castro, en la que se habría dicho que, "tratándose del ataque contra estos actos presuntos, provenientes de la configuración del silencio administrativo ocurrida con anterioridad a la vigencia del decreto 2304 de 1989, los cuatro meses de caducidad de que trata el artículo 136 del C.C.A., no son aplicables..." La demandada no alegó en esta parte del juicio. EL CONCEPTO FISCAL Se pronuncia por la confirmación del fallo recurrido, a partir del supuesto de que, tanto el artículo 60 del decreto 01 de 1984 como el 7o. del decreto 2304 de 1989 que pretendió modificar éste, "coincidían en que el Silencio Administrativo se configura cuando transcurrido el plazo o término de 2 meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación, no se hubiere notificado decisión alguna sobre el particular, debiéndose entender, entonces, que ella es negativa ..." (subrayas en el texto). Y que dada la nitidez de los respectivos textos, mal sé podría afirmar que solo el 7

de octubre de 1989 hubieran empezado a correr los dos meses del cuestionado silencio, "pues ello equivaldría a efectuar una modificación no autorizada por texto legal alguno..." Así las cosas, habiéndose presentado los recursos gubernativos el 16 de diciembre de 1988, el silencio administrativo con efectos negativos habría operado el 16 de febrero de 1989, antes de entrar a regir el nuevo decreto, fecha desde la cual era previsible incoar la demanda jurisdiccional, ya que la única modificación de ese decreto refería exclusivamente al término de caducidad de la acción contenciosa, que se debía contar, como lo hizo el a quo, a partir de la vigencia del mismo, por ser norma de procedimiento de aplicación inmediata, "concluyéndose, entonces, que tan solo era posible acudir ante la jurisdicción hasta el 7 de febrero de 1990, y como la acción solo se instauró el 4 de abril del mismo año, su formulación fué extemporáneo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los planteamientos y conclusiones de la señora fiscal Sexta, son inobjetables. En efecto, propuestos los recursos de reposición y apelación, contra los actos de la administración municipal, el 16 de diciembre de 1988, necesariamente, conforme a lo previsto por el artículo 60 del decreto 01 de 1984, para el 16 de febrero de 1989 dichos recursos debían entenderse resueltos en forma negativa y configurado, por ende, el silencio de la administración en tal fecha, independientemente de que ésta conservara, o no, la competencia para dirimir el

conflicto de intereses, pues esta era una circunstancia, que en ningún caso impedía promover la demanda de restablecimiento ni imponía a la contribuyente la espera indefinida de una decisión expresa, como bien se puso de relieve en el fallo acusado. Con la vigencia del decreto 2304, el 7 de octubre de 1989 para la contribuyente surgieron dos consecuencias claras y definidas: la primera, que el acaecimiento del silencio administrativo había tenido lugar, como en la norma subrogada, "transcurrido el plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación", sin que recayera decisión sobre éstos, con pérdida de la competencia de la administración para resolverlos; y, la segunda, que por lo mismo, no cabía posponer por más tiempo la presentación de la demanda, pues, adicionalmente, se había fijado un término específico de caducidad, que debía correr, "a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo". Pero como es evidente que dicho término no se podía contar según lo ahí expresado (desde la configuración del silencio), por el principio de la irretroactividad de la ley, fué correcta la solución del a quo, en cuanto a que el lapso dicho corría desde el 7 de octubre de 1989, día en que había entrado a regir el decreto, y precluía el 7 de febrero de 1990, cuatro meses después. El argumento de que la ocurrencia del silencio tuviera que establecerse también a partir de la vigencia del decreto 2304 de 1989, no tiene ningún fundamento, en

primer lugar, porque se trataba de un hecho que había sobrevenido por el mero transcurso del tiempo, en fecha en que aún no había comenzado a regir el decreto; y, en segundo lugar, porque aun aplicando retroactivamente éste al hecho consumado, en nada habría variado la situación concreta precedente, toda vez que, como acertadamente se precisa en el concepto fiscal, los supuestos de hecho del silencio eran exactamente iguales en los artículos 60 del decreto de 1984 y 7o. del decreto 2304 de 1989. Consiguientemente, no está llamado a prosperar el recurso de la actora, ni procede un pronunciamiento de mérito sobre las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO