CE-SEC4-EXP1992-N3938

TEORIA DE LOS FINES Y MOTIVOS / ACCION DE NULIDAD / ACCION DE

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD / CONTENCIOSO OBJETIVO IMPROPIO / RESTABLECIMIENTO AUTOMATICO A raíz de la decantada teoría de los motivos y las Finalidades, se ha admitido la posibilidad de impetrar una acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, toda vez que no es esta característica la que determina el tipo de acción procedente, sino el motivo o Finalidad que busca el actor con la acción, de modo que si tal es la defensa abstracta de la legalidad, es posible ejercitar el contencioso objetivo aún respecto de actos que definen situaciones jurídicas particulares. También se ha dicho que si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C. veintidós (22) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 3938

Actor: JOSE H. BOLAÑOS MUÑOZ

Demandado: INSTITUTO DE VALORIZACION MUNICIPAL DE PASTO FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por José H. Bolaños Muñoz, en nombre propio, contra la sentencia de Septiembre 11 de 199 1, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada la excepción de caducidad

de la acción de restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos relativos a la determinación de la contribución de valorización por la remodelación del Parque San Agustín del Municipio de Pasto, proferidos por el Instituto de Valorización Municipal de Pasto.

1. ANTECEDENTES:

1. Los actos acusados 1.1.1. La Junta Directiva del Instituto de Valorización Municipal de Pasto expidió el acuerdo No. 004 del 27 - JUL - 89 por el cual autorizó a la directora del mismo Instituto " para la adjudicación y contratación directa de la remodelación del Parque San Agustín de esa ciudad (Pasto), de Acuerdo a los planos y especificaciones existentes "(fl. 27). 1.1.2. La directora del mencionado instituto, en ejercicio de dicha autorización, profirió la resolución No. 157 de 8 de agosto de 1989, disponiendo que por el sistema de valorización " ordenase la adjudicación y contratación directa para la remodelación del Parque San Agustín de esa ciudad (Pasto)", agregando que el Instituto " adelantará el trámite correspondiente hasta la culminación de la obra (fi. 18). 1.1.3 La directora del Instituto expidió la resolución No. 226 de 19 de diciembre de 1989, señalando la zona de influencia para la distribución e imposición del gravamen de valorización como consecuencia de la obra en mención, de acuerdo con estudio de riego que declara, forma parte integrante de esta resolución (fl. 1 9). 1.1.4 La directora del Instituto, en resolución No. 228 de diciembre 20 de 1989,

fijó el gravamen a cargo de los predios detallados en el respectivo estudio de riego, desglosando del monto total estimado, los rubros correspondientes a costo directo, financiación y administración de la obra (fl. 20). Señaló esta resolución, la procedencia exclusiva del recurso de reposición, el cual no fué interpuesto. 1.1.5 El Instituto de Valorización Municipal de Pasto practicó las respectivas liquidaciones individuales del tributo, incluyéndolas en sendas facturas de liquidación (a fls. 69 y ss obran alguna de las mismas, con algunos avisos de embargo). 1.2 La revocatoria directa: Varios de los particulares interesados solicitaron mediante apoderado " la nulidad y revocatoria directa " de la anterior actuación (fi. 63), siendo esta solicitud denegada por la directora del Instituto de Valorización Municipal de Pasto en resolución No. 191 de 18 de Octubre de 1990, entre otras razones porque no corresponde ala administración de declarar la nulidad solicitada, el único acto susceptible de revocatoria es la resolución No. 228189 y obró el Instituto con sujeción a las normas legales (fl. 89). 1.3 La demanda. El señor José H. Bolaños Muñoz, en nombre propio, demandó la nulidad de los referidos actos administrativos aduciendo: 1.3.1 Violación del " principio de la igualdad jurídica " consagrado constitucionalmente, al no ¡reputarse al art. 294 del presupuesto municipal la obra mencionada, como hizo la administración municipal con otras obras, sino a la contribución de valorización (fl. 4).

1.3.2 Extralimitación de las atribuciones conferidas mediante el Acuerdo No. 004189 por parte de la directora del Instituto, pues la autorización en aquel contenida, no incluía " la liquidación y recaudo de los costos imputables a tal obra (remodelación del parque de San Agustín)" (fl. 4). 1.3.3 Que " en los actos demandados y admitiendo a título de discusión que el Acuerdo en cita no adolece de falla alguna, se atentó contra el propio Estatuto de Valorización en varias de sus normatividades o disposiciones, que afectan el debido trámite y por tanto estructuran la violación no solo del Art. 20 en mención sino incluso el 26 de la misma Constitución ". 1.3.4 Ausencia de convocatoria a los propietarios de los inmuebles situados en la zona de influencia, para que se hicieran parte en el trámite administrativo de la distribución de la contribución; de suministros de las informaciones relativas al proyecto; y, de los estudios de beneficio real requeridos en los términos del decreto 192 de 19 - AGO - 86 del Alcalde municipal de Pasto (Estatuto de Valorización) (fls. 5 y 6). Solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, siéndole denegada en el auto admisorio de la demanda de 04 - DIC - 90 (fl. 93). 1.4 Contestación de la demanda. El Instituto demandado dio contestación a la demanda aduciendo que: 1.4.1 Ha operado la caducidad de la acción, puesto que, se trata en realidad de una acción de restablecimiento del derecho (art. 85 C.C.A.) y no de la de simple

nulidad (art. 84 C.C.A.), " porque la nulidad de los actos acusados traería como consecuencia lógica el restablecimiento del derechos (sic) de los contribuyentes deudores (quedarían exonerados de la contribución de valorización)", habiéndose vencido el término de cuatro meses procedente para interponer aquella acción (fl. 103). 1.4.2 No ha demostrado, el actor su carácter de persona lesionada en su derecho, hecho necesario entrantándose de la acción de restablecimiento del derecho (fl. 103). 1.4.3Es improcedente instaurar esta acción, como lo hace el actor conjuntamente con la acción de nulidad " (fi. 103). 1.4.4No se han interpuesto todos los recursos en la vía gubernativa, sin que por otro lado la solicitud de revocatoria directa permita subsanar la deficiencia, por cuanto ella no era procedente por la misma razón (fi. 104). 1.5 La sentencia apelada. El Tribunal en la providencia impugnada, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de Restablecimiento de Derecho contenida en la demanda ", por cuanto consideró que efectivamente, se trata de una acción de restablecimiento de derecho, dado que el objeto de la acción es la protección de los derechos particulares, habiendo transcurrido el término de cuatro meses para interponerla (fls. 283 y ss.). 1.6 La apelación. El actor impugna la providencia anterior señalando que no es cierto, que el interés particular sea exclusivamente el origen y causa de la demanda ", siendo la acción propuesta la adecuada, y agregando que además "

se olvida, que la revocatoria directa revive los términos " desvirtuándose " la pretendida caducidad y por ende su declaratoria " (fls. 296 y ss.). 1.7 El concepto fiscal. La fiscalía tercera de la Corporación, representada por el Dr. Jaime Ossa Arbeláez, solicita la revocación del fallo apelado y en su lugar proferir sentencia inhibitoria por estimar que " es ostensible que el acto administrativo complejo traído por el demandante no puede enmarcarse dentro de aquellos enjuiciables por la vía de la simple nulidad, pues en un evento del fallo favorable devendría automáticamente el restablecimiento de derecho ", lo que determina que solamente interesaba la acción a los dueños de los inmuebles comprendidos en la zona de influencia, y dado que quien impetra la acción, no demuestra el interés, respecto de él no puede haber pronunciamiento jurisdiccional alguno de caducidad (fls. 307 y ss.).

2. Consideraciones. 2.1 A raíz de la decantada teoría de los motivos y las finalidades, expuesta en connotadas providencias de esta Corporación, se ha admitido la posibilidad de impetrar una acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, toda vez que no es esta característica la que determina el tipo de acción procedente, sino el motivo o finalidad que busca el actor con la acción, de modo que si tal es la defensa abstracta de la legalidad, es posible ejercitar el contencioso objetivo aún respecto de actos que definen situaciones jurídicas particulares. 2.2 También, se ha sostenido, de acuerdo con esta teoría que " si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de

la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que de la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley " (Sentencia de 10 - AGO - 61, Consejero Ponente Carlos Gustavo Arrieta, Anales Tomo LXIII, (Pág. 203). 2.3 Observa la Sala que en el caso sub - examine, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados comportaría efectivamente el restablecimiento, automático del derecho, no sólo de quienes no se han hecho parte en el presente proceso, pero que han sido afectados con la decisión administrativa (propietarios de los inmuebles situados en la zona de influencia) sino que implica también el restablecimiento del derecho de quien actúa como accionante pues es igualmente propietario de un inmueble afectado, según se observa en la relación de propietarios que obra en el cuaderno 2, pag. 3 listado pertinente del estudio de riego. 2.4 El anterior hecho (el restablecimiento automático del derecho) sea que se reconozca o nó la calidad de propietario afectado del accionante, muestra la verdadera naturaleza de la acción impetrada (contencioso subjetivo), lo cual permite prever la operancia del fenómeno de la caducidad, como lo afirmó el aquo. 2.5 Sin embargo, no es posible su declaración, pues si por un lado se toma en cuenta que el accionante es también interesado en la decisión, no puede hacerse tal declaración sólo respecto de él, pues para ello, se debía llamar a la litis a los demás interesados (en sentido cfr. sentencia Agosto 20 de 1979, Consejero Ponente Carlos Galindo Pinilla, Anales Tomo XCVLL, pág, 830), estando por

tanto, insuficientemente conformada la parte demandante; y, por otro lado, si no lo consideramos interesado, menos aún procede la declaración de la caducidad, pues no es respecto de él de quien debe producir efectos la misma, por cuanto la titularidad de la acción no radicaba en él, tal como lo afirma el colaborador fiscal. 2.6 La anterior conclusión lleva a que lo procedente era proferir fallo inhibitorio, por lo cual habrá de revocarse La providencia impugnada, declarándose en su lugar lo pertinente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVOCASE la sentencia de Septiembre 11 de 1991, proferida en el proceso No. 4.346, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada la excepción de caducidad de la acción de restablecimiento de derecho contenida en la demanda. En su lugar, DECLARASE INHIBIDO - para hacer un pronunciamiento de fondo. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO

CADUCIDAD / ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

(Salvamento de Voto) Como la acción ejercida por el demandante es la del restablecimiento del derecho aún cuando la hubiere denominado de simple nulidad y en tal circunstancia

estaba sometida a término de caducidad como lo reconoció el Tribunal. En consecuencia, creo que la decisión debió ser la de confirmar el fallo del Tribunal declarando caducada la acción, o sencillamente abstenerse de decisión por el mismo motivo. Además atendida la naturaleza de la acción si la hubiera intentado en tiempo, solamente produciría el restablecimiento en su derecho, pero no el de los demás interesados como sucede cuando la acción es de simple nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 3938

Actor: JOSE H. BOLAÑOS MUÑOZ Demandado: INSTITUTO DE VALORIZACION MUNICIPAL DE PASTO Comparto la decisión del Tribunal de Nariño por cuanto la acción ejercida por el demandante es la del restablecimiento del derecho aún cuando la hubiere denominado de simple nulidad y en tal circunstancia estaba sometido a término de caducidad como lo reconoció el Tribunal. En consecuencia, creo que la decisión debió ser la de confirmar el fallo del Tribunal declarando caducada la acción, o sencillamente abstenerse de decisión por el mismo motivo.

Además, atendida la naturaleza de la acción ni la hubiera intentado en tiempo, solamente produciría el restablecimiento en su derecho, pero no el de los demás interesados como sucede cuando la acción es de simple nulidad. Atentamente,

CARMELO MARTÍNEZ CONN.