CE-SEC4-EXP1992-N3941

SANCION PENAL / SANCION ADMINISTRATIVA / ENCAJE BANCARIO / HECHO PUNIBLE - Elementos No se considera que la infracción de defectos de encaje por la cual se sancionó al actor admita la aplicación de normas propias del derecho Penal. Ante todo, porque a la luz de las disposiciones de dicho ordenamiento, únicamente las personas naturales puedan ser sujetos activos de delitos, puesto que sólo en ellas se encuentran las características necesarias para establecer la culpabilidad. siendo la culpabilidad, junto con la antijuricidad y la tipicidad, elemento esencial para que un determinado comportamiento pueda considerarse "hecho punible". La imposibilidad de predicarla respecto de personas jurídicas la hace inaplicable a ellas. Por otra parte mientras la sanción administrativa busca preservar el orden público económico, la sanción penal pretende castigar, prevenir y corregir una conducta antisocial. SUPERINTENDENTE BANCARIO - Facultades El artículo 22 del Decreto 2920 de 1982 contiene una disposición conforme a la cual se autoriza al Superintendente Bancario para imponer multas a las instituciones sometidas a su vigilancia de comprobarse que dichas instituciones sometidas a su vigilancia de comprobarse que dichas instituciones han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deban estar sometidas. Pero la norma precitada es una norma general, aplicable sólo en el evento de que no existan disposiciones específicas que regulen la situación estudiada. Así no se puede aceptar que el artículo 23 de la Ley 7a. de 1973 haya sido derogado tácitamente por el artículo 22 precitado, ya que el primero contiene

una norma específica, y no puede ser derogado por una norma que a todas luces tiene carácter subsidiario. SANCION DE DESENCAJE / JUNTA MONETARIA Bajo ningún punto de vista pueden asimilarse el ámbito penal y el administrativo. De modo que la existencia de una sanción por medio de la cual se castiguen el desencaje no indica, que el desencaje sea un delito, tanto o más si, las personas jurídicas que se multan por irregularidad en el encaje, no son perseguibles a la luz del derecho penal. Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia ha establecido expresamente que todo lo relacionado con el encaje legal de las instituciones financieras es atribución de la Junta Monetaria, debiéndose entender comprendida en esta facultad la de sancionar a los establecimientos que violen las disposiciones respectivas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., agosto seis (6) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 3941

Actor: BANCO CENTRAL HIPOTECARIO

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra sentencia del 27 de agosto de 1991, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, denegó las súplicas de la demanda en el proceso de restablecimiento del derecho iniciado por el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO contra los actos administrativos mediante los

cuales la Superintendencia Bancaria le impuso una sanción pecuniaria por defectos en el encaje presentado durante los meses de agosto y septiembre de 1986. ANTECEDENTES Durante los meses de agosto y septiembre de 1986 se presentaron defectos en el encaje del BANCO CENTRAL HIPOTECARIO, Sección de Ahorro y Vivienda. Por lo anterior, la Superintendencia Bancaria, mediante oficio, inquirió al establecimiento bancario precitado en torno al origen de la irregularidad detectada. El BANCO CENTRAL HIPOTECARIO explicó el desencaje señalado que durante los meses de agosto y septiembre se presentaron grandes retiros de dinero por parte del público, que debieron ser cubiertos mediante la utilización de dineros destinados a inversiones de encaje FAVI. La Superintendencia Bancaria, no consideró válidos los motivos esgrimidos por la entidad bancaria para justificar su desencaje, expidió la Resolución 1870 del 20 de mayo de 1987, mediante la cual le impuso a ésta una sanción pecuniaria. El BANCO CENTRAL HIPOTECARIO interpuso recurso de reposición contra la Resolución precitada, recurso que le fue resuelto negativamente mediante el acto administrativo número 2852 del 3 de julio de 1987, con el cual se agotó la vía gubernativa. LA DEMANDA En desacuerdo, la entidad sancionada incoó demanda en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, contra las Resoluciones citadas en el acápite anterior, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como normas violadas citó las siguientes: - Artículos 2, 16, 20, 23, 26, 28, 55, 76 (numerales 2 y 15) y 215 de la

Constitución Política de 1886. - Artículos 3 y 5 de la Ley 58 de 1982. - Artículos 1 y 5 del Decreto Ley 100 de 1980, en concordancia con el 375 Ibídem. - Artículos 240 inciso primero de la Ley 4a. de 1913. - Artículo 22 del Decreto Legislativo 2920 de 1982. - Artículos 3 y 8 de la Ley 153 de 1887. - Artículo 71 del Código Civil. - Artículo 28, 35, 59 y 84 incisos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo. Afirmó que las Resoluciones acusadas adolecen de los siguientes vicios: expedición irregular, incompetencia del funcionario que las expidió, falsa motivación y desvío de poder. Con base en todo lo anterior solicitó que se declarara la inaplicabilidad del Artículo 5º de la Resolución 75 de 1984 expedida por la Junta Monetaria, y que sirvió de base al señor Superintendente Bancario para imponer las sanciones ordenadas a través de las Resoluciones acusadas en este proceso. Pidió igualmente que se declarara que el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO no está obligado a pagar al Tesoro Nacional suma alguna por concepto de las sanciones que le fueron impuestas por el Superintendente Bancario a través de los actos acusados, y que se ordenara a la Superintendencia Bancaria cancelar las anotaciones hechas con relación a dichas sanciones. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, rechazó los pedimentos de la demanda por considerar que el Artículo 5º de la Resolución 75

de 1984, expedida por la Junta Monetaria, de manera alguna contraría normas de superior jerarquía. Así mismo el mencionado Tribunal expresó que bajo ningún punto de vista puede estimarse que el Decreto 2920 de 1982 ha derogado el Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973, puesto que si bien el mencionado Decreto autoriza a la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones pecuniarias dentro de ciertos límites, su Artículo 22 contiene una norma subsidiaria, aplicable únicamente en el evento en que la irregularidad a sancionar no haya sido consagrada como tal, regulada por medio de una norma específica. Hizo hincapié, además, en la autonomía del derecho administrativo frente al derecho penal. LA APELACION El representante judicial de la parte actora, al apelar la sentencia, sostiene que en cualquier proceso en el cual el Estado actúe con su poder punitivo, deben respetarse ciertos principios y garantías fundamentales que inspiran al derecho penal, como son el del debido proceso y el de la dosificación de las sanciones. Sostiene igualmente que el Artículo 23, literal a), de la Ley 7a. de 1973, norma que dio fundamento a los actos acusados, fue derogada tácitamente por el Artículo 22 del Decreto 2920 de 1982. Afirma también que, al aplicarse indebidamente el literal a) del Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973, se violaron por falta de aplicación los Artículos 22 del Decreto 2920 de 1982, 3º de la Ley 153 de 1887, 71 del Código Civil, al igual que el inciso

primero del Artículo 240 de la Ley 4a. de 1913. Con relación a la Resolución 75 de 1984, Artículo 5º sostiene que se trata de una norma inconstitucional, habida cuenta de que a la luz del ordenamiento jurídico colombiano, la facultad de establecer delitos y contravenciones, al igual que sus respectivas sanciones, es una facultad del legislador, que únicamente puede ser ejercida por el Presidente de la República mediante autorización expresa del Congreso. Insiste en la aplicabilidad de principios rectores del derecho penal al caso subexámine. Finalmente, afirma que no se respetó el derecho al debido proceso, por cuanto no se contó con la audiencia de su poderdante en la formación del acto administrativo por medio del cual se le sancionó, infringiéndose de esta forma el contenido del Artículo 5º de la Ley 58 de 1982. OPOSICION A LA APELACION La apoderada judicial de la demandada solicita la confirmación de la sentencia apelada, por considerar que las normas que le dieron fundamento a los actos administrativos acusados fueron aplicadas de manera acertada. Sostiene igualmente que los principios que rigen el derecho penal no son aplicables en el derecho sancionatorio administrativo. Afirma que el literal a) del Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973 fue declarado exequible en sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de diciembre de 1973, habiendo hecho tránsito esta decisión a cosa juzgada. Con relación a la misma norma, sostiene que no es cierto que ella haya sido derogada por el Artículo 22 del Decreto 2920, puesto que este Artículo es contentivo de una

disposición subsidiaria, aplicable únicamente en caso de ausencia de una norma específica que regule el caso concreto. Finalmente, con relación a la falta de audiencia de la actora en la formación del acto administrativo por medio del cual se le sancionó, argumenta la entidad demandada que en ningún momento se adelantaron trámites ocultos y que, muy por el contrario, se permitió al BANCO CENTRAL HIPOTECARIO explicar las razones que dieron origen a su desencaje. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuatro son los argumentos principales que sirven de fundamento al recurso de apelación interpuesto por la parte actora. El primero de ellos - afirma el representante judicial de la entidad bancaria - , consiste en que, al imponérsele a su representada la sanción contenida en los actos administrativos cuya nulidad se persigue, no se tuvieron en cuenta ciertos principios propios del derecho penal, que a su juicio, son de aplicación en el derecho sancionatorio administrativo. El segundo de los argumentos esgrimidos por el apoderado de la entidad bancaria, parte del supuesto de que el literal a) del Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973, fue derogado tácitamente por el Artículo 22 del Decreto 2920 de 1982, y que por lo tanto no podía servir de fundamento jurídico a los actos acusados. Afirma igualmente, que el Artículo 5º de la Resolución 75 de 1984 es inconstitucional, dado que únicamente el legislador, y excepcionalmente el Presidente de la República, en desarrollo de autorización expresa del Congreso, pueden definir delitos y establecer sanciones.

Por último, sostiene que los actos acusados fueron expedidos contrariando el debido proceso, puesto que mediante ellos se sancionó a su mandante sin que en la formación de dichos actos se hubiera contado con la audiencia de ésta. La Sala procederá a analizar los anteriores planteamientos en el mismo orden en que fueron enlistados. Debe señalarse ante todo que en ningún momento esta Sección ha desconocido la prelación y aplicación de los principios que consagran el derecho de defensa y el debido proceso, en el campo y materias propias del Derecho Administrativo, máxime cuando están expresamente consagrados en el Artículo 29 de la Constitución. Tampoco ha pregonado la independencia absoluta de esta rama frente a los demás, puesto que el ordenamiento jurídico está presidido por un sentido universal que compendia la organización fundamental consagrada en la Constitución Política en forma tal que las ramas de la ciencia jurídica tienen necesaria interpretación y es deber del intérprete armonizarlas. Lo que sí ha sostenido y reitera en esta oportunidad es la prelación de la aplicación de sus normas y principios sobre las que consagran otras disciplinas y mientras la interpretación de aquéllas permitan soluciones adecuadas, no es necesario atender otras. Tal es lo que sucede con el objetivo y los "principios orientadores" de la actividad administrativa consagrados en los Artículos 2º y 3º del Decreto 01 de 1984, a los cuales debe atender término el funcionario y dentro de este criterio o perspectiva debe analizar su actuación el juez administrativo. Así las cosas, la posibilidad de hacer aplicables, dentro del decreto administrativo,

principios de otras áreas jurídicas, debe conciliarse con la necesidad de que dichos principios no se opongan a la naturaleza misma del asunto al cual se pretende aplicar. De modo que, para admitir que ciertos principios del Derecho Penal pudieran ser aplicables en el sub - lite, sería necesario demostrar que la infracción, la sanción y el procedimiento con base en los cuales se expidieron los actos acusados, son de tal naturaleza que admiten la aplicación de dichos principios. No considera la Sala que la infracción por la cual se sancionó al BANCO CENTRAL HIPOTECARIO admita la aplicación de normas propias del Derecho Penal. Ante todo, porque a la luz de las disposiciones de dicho ordenamiento, únicamente las personas naturales pueden ser sujetos activos de delitos, puesto que sólo en ellas se encuentran las características necesarias para establecer la culpabilidad. En efecto, siendo la culpabilidad, junto con la antijuridicidad y la tipicidad, elemento esencial para que un determinado comportamiento pueda considerarse "hecho punible", la imposibilidad de predicarla respecto de personas jurídicas, hace que ellas escapen al ámbito del derecho penal, al menos como sujetos activos de delitos. Por otra parte, la sanción administrativa persigue un fin distinto al pretendido por la sanción penal. En efecto, en tanto que por medio de la primera se busca preservar el orden público económico, a través de la segunda se pretende castigar, prevenir y corregir una conducta antisocial. Al respecto de la posibilidad de aplicar normas penales en asuntos administrativos como el que aquí se debate, ya se ha pronunciado la Sala en anteriores

oportunidades. Así, en providencia del 24 de julio de 1987 se lee: "Ni el tipo de pena imponible al transgresor del desencaje (sic), ni la naturaleza del procedimiento, ni el control judicial de la medida sancionadora, permite ver en esa materia una cuestión de naturaleza o fundamentalmente penal. La regulación y sanción de las conductas son administrativas y por ello no se ve que el acto acusado revista una conducta penal respecto de la cual se exija intervención del legislador, por no ser sancionados contra conductas lógicamente penales castigables en medidas restrictivas de la libertad personal". (Exp. 1035, sentencia del 24 de julio de 1987, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Doctor Hernán Guillermo Aldana Duque). Así mismo, en sentencia del 26 de junio de 1987, se lee: "Además el sentido teleológico de las sanciones, es diferente en el campo penal del administrativo; mientras en el primero se trata de castigar una falta, o corregir una conducta antisocial previamente tipificada para quien incurra en ella, en el campo administrativo se trata de lograr un objetivo político de Estado, en casos como el que se estudia, de simple orden público económico. Para implantar sus políticas, el Estado impone obligaciones administrativas a cargo de quienes ejerzan actividades en el respectivo campo y la eficiencia de la gestión exige un pronto cumplimiento y el control de éste requiere objetividad y no puede quedar condicionado a la difícil prueba de los factores subjetivos, como son el dolo o la culpa, máxime cuando de antemano se sabe que ciertas actividades nunca pueden ser ejercidas por personas naturales sino por personas jurídicas,

como es el caso del sistema de ahorro de valor constante que solamente puede hacerse a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y son ellas destinatarias de las obligaciones y por consiguiente de las sanciones en que incurran por su incumplimiento, sin que pueda tener cabida el elemento de la culpabilidad, en el sentido en el que lo consagra el Estatuto Penal respecto de las personas naturales". (exp. 1028, sentencia del 26 de junio de 1987, Sección Cuarta). Con relación al segundo de los argumentos sostenidos por la entidad recurrente en su memorial de apelación, debe hacer la Sala el siguiente análisis. El Artículo 22 del Decreto 2920 de 1982 contiene una disposición conforme a la cual se autoriza al Superintendente Bancario para imponer multas a las instituciones sometidas a su vigilancia de comprobarse que dichas instituciones han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deban estar sometidas. Comparte la Sala el criterio del a - quo en el sentido de que la norma precitada es una norma general, aplicable sólo en el evento de que no existan disposiciones específicas que regulen la situación estudiada. Así las cosas, no se puede aceptar que el Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973 haya sido derogado tácitamente por el Artículo 22 atrás mencionado, ya que el primero contiene una norma específica, y no puede ser derogado por una norma que a todas luces tiene carácter subsidiario. Por lo que hace a la inconstitucionalidad del Artículo 5º de la Resolución 75 de la

Junta Monetaria, se debe señalar que la creación de esta entidad obedeció a la necesidad de establecer una autoridad encargada de definir y dirigir la política monetaria crediticia. En vista de ello, se le otorgaron a la mencionada Junta ciertas facultades con miras a permitirle el cabal cumplimiento de sus funciones, entre ellas las consagradas en el Artículo 23 de la Ley 7a. de 1973, que fueron el fundamento jurídico para la expedición de la Resolución 075 de 1984. Como ya se ha señalado, la entidad apelante, a través de su mandatario judicial, sostiene que el Artículo 5º de la Resolución 74 es inconstitucional habida cuenta de que únicamente el legislador, y excepcionalmente el Presidente de la República por autorización expresa de aquél, puede establecer delitos y sanciones. Debe expresarse, en primer lugar, que bajo ningún punto de vista pueden asimilarse, el ámbito penal y el administrativo. De modo que, la existencia de una sanción por medio de la cual se castigue el desencaje no indica, que el desencaje sea un delito, tanto o más si, como ya se estableció anteriormente, las personas jurídicas que se multan por irregularidades en el encaje, no son perseguibles a la luz del derecho penal. Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 14 de diciembre de 1973, estableció expresamente que todo lo relacionado con el encaje legal de las instituciones financieras es atribución de la Junta Monetaria, debiéndose entender comprendida en esta facultad la de sancionar a los establecimientos que violen

las disposiciones respectivas. Por último, sostiene la actora que no se le respetó el derecho al debido proceso, por cuanto no se contó con su audiencia en la formación del acto administrativo por medio del cual se le sancionó. No puede considerar la Sala atendible el argumento de la actora por los motivos que a continuación se expresan. En primer lugar, el fundamento probatorio que dio origen a la imposición de la sanción fue proporcionada por la entidad sancionada. Agréguese a lo anterior el hecho de que la Superintendencia Bancaria la requirió en torno a los motivos del desencaje, y que la entidad respondió a dicho requerimiento, aceptando que, efectivamente, existió el desencaje, y explicando los motivos que determinaron su ocurrencia. Cosa distinta es que la entidad sancionadora no hubiera considerado atendibles los descargos que rindió la sancionada. Agréguese a lo anterior que, una vez expedido el primero de los actos acusados, se le dio a la entidad bancaria la oportunidad de atacarlo, oportunidad que fue empleada por ésta interponiendo recurso de reposición. Habida cuenta de lo anterior, considera la Sala que no se violó el debido proceso consagrado en el Artículo 26 de la Constitución Política de 1886. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada proferida el 27 de agosto de 1991 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - en el Expediente

Nº 151.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO