CE-SEC4-EXP1992-N3948

JUNTA MONETARIA - Facultades / SUPERINTENDENCIA BANCARIAFacultades Resulta extraño que la Junta Monetaria se haya reservado una participación en las labores de control y cumplimiento de sus disposiciones en los casos particulares condicionando el trabajo de la Superintendencia Bancaria a su autorización previa. Para el cabal ejercicio de las funciones propias de cada organismo, dentro del esquema entonces vigente, era suficiente el señalamiento de los criterios generales por parte de la Junta Monetaria a los cuales debían ceñirse las entidades financieras y que obviamente conservaba la capacidad de ampliarlos o modificarlos según las necesidades o políticas del momento, pera no someter a un concepto previo favorable la labor de la Superintendencia, puesto que con tal sistema en definitiva quien venía a ejercer las acciones de control y vigilancia individual viene a ser la Junta y no la Superintendencia. DECLARESE LA NULIDAD de la expresión "previo concepto favorable de la Junta Monetaria" utilizado en la parte final del artículo 10 de la Resolución No. 45 de 1991 (mayo 29), por la cual la Junta Monetaria dictó normas en materia de límites al volumen de activos de los establecimientos bancarios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre once (11) de mil novecientos noventa y dos (1992

Radicación número: 3948

Actor: LUIS HUMBERTO USTARIZ GONZALEZ

Demandado: JUNTA MONETARIA

FALLO Corresponde a la Sala decidir la demanda, que en ejercicio de la acción de nulidad, presentó el actor contra los artículos de las resoluciones que a continuación se citan, expedidas todas por la Junta Monetaria el 29 de mayo de 1991: Artículos 10 y 15 de la Resolución 45; Artículo 14 de la Resolución 46; Artículo 13 de la Resolución 47 y Artículo 13 de la Resolución 48. En el auto admisorio del 22 de noviembre de 1991 no se accedió a la suspensión provisional solicitada. Surtido el trámite correspondiente y no observándose causal alguna de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir sentencia. ANTECEDENTES Por medio de las citadas resoluciones, la Junta Monetaria dictó normas en materia de límites al volumen de activos de establecimientos bancarios en la Resolución 45, en las Corporaciones Financieras la Resolución 46, en las Corporaciones de Ahorro y Vivienda en la Resolución 47 y en las Compañías de Financiamiento Comercial en la Resolución 48. En todas ellas la Junta invocó sus facultades legales, en especial las que le confieren el Decreto Extraordinario 2206 de 1963 y el Decreto Ley 3233 de 1965 y en la No. 45 (para bancos) citó además el Decreto 444 de 1967. De la Resolución 45 se acusa el Artículo 10 relativo a la clasificación de activos y el 15 que se refiere a la vigilancia y son del siguiente tenor : Resolución 45 de mayo 29 de 1991:

" ARTÍCULO 10º. DETALLE DE LA CLASIFICACION DE ACTIVOS.

La Superintendencia Bancaria impartirá las instrucciones necesarias para facilitar la debida clasificación de la totalidad de los activos, contingencias y negocios y encargos fiduciarios dentro de las categorías señaladas en los Artículos 8o y 9o de acuerdo con los criterios allí señalados, previo concepto favorable de la Junta Monetaria". ARTÍCULO 15º. VIGILANCIA. La Superintendencia Bancaria dictará las medidas necesarias para la correcta aplicación de lo dispuesto en esta resolución y vigilará mensualmente el cumplimiento de la relación señalada en el artículo primero por parte de las instituciones a ella sujetas. Además, impondrá las sanciones que correspondan al incumplimiento de los límites señalados en esta resolución". Los demás artículos impugnados son exactamente iguales en su texto al transcrito Artículo 15 relativo a la vigilancia y corresponden, en su orden, así : - El Artículo 14 de la Resolución 46 que se refiere a Corporaciones Financieras. - El Artículo 13 de la Resolución 47, relativa a Corporaciones de Ahorro y Vivienda y, - El Artículo 13 de la Resolución 48, relativa a Compañías de Financiamiento Comercial. Se observa que los Artículos números 10 de las Resoluciones 46, 47 y 48 que son iguales al Artículo 10 de la Resolución 45, no fueron incluidos en la lista de las normas acusadas. LA DEMANDA El Doctor LUIS HUMBERTO USTARIZ GONZALEZ, actuando en su propio nombre, incoó demanda contra las normas precitadas, en ejercicio de la acción de

nulidad consagrada en el Código Contencioso Administrativo. Solicita que se declare la nulidad de las normas acusadas por ser violatorias de las siguientes disposiciones : Artículos 6o, 123 inciso 2o., 211 de la Constitución Política vigente; Artículo 2o. inciso segundo del Decreto 1042 de 1978 y Artículo 239 del Código de Régimen Político y Municipal. Fundamenta su petición en los siguientes argumentos :

1. El Artículo 6o. de la Carta Fundamental resulta violado por cuanto la extinta Junta Monetaria se extralimitó en sus funciones al delegar en la Superintendencia Bancaria las atribuciones consagradas en los artículos acusados. Agrega que existe una inexplicable tutoría administrativa al supeditar, en todo caso, las decisiones delegadas por la Junta a la Superintendencia, a la existencia de un concepto favorable previo de la primera.

2. El inciso segundo del Artículo 123 de la Carta Fundamental vigente también resulta violado habida cuenta de que los integrantes de la Junta Monetaria ejercieron sus funciones de manera diversa a la autorizada, puesto que no podían delegar funciones en la Superintendencia Bancaria, ni sujetar las atribuciones delegadas a un control previo por parte de la Junta.

3. También se transgredió el Artículo 211 de la Constitución, en la medida en que dicho artículo señala que la ley debe fijar las condiciones para que las autoridades puedan delegar funciones a ellas atribuidas, y que en el sub - lite no existe ley alguna que establezca dichas condiciones.

4. Considera violado el Artículo 2º inciso segundo del Decreto 1042 de 1978, ya

que la función de instruir a las entidades financieras en torno a la manera de realizar la clasificación de sus activos correspondía única y exclusivamente a la Junta Monetaria.

5. Finalmente, considera violado el Artículo 239 del Código de Régimen Políticos y Municipal, por cuanto a los empleados del ámbito nacional (y entre ellos al Superintendente Bancario), solamente se le pueden imponer deberes por medio de leyes, reglamentos y órdenes de los respectivos superiores. En el caso sublite, no se siguió ninguno de estos mecanismos.

OPOSICION A LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la actora en los siguientes términos.

1. No se puede considerar que por medio de los artículos cuya nulidad solicita la parte actora, la Junta Monetaria hubiera delegado funciones en la Superintendencia Bancaria. La consagración que en las normas demandadas se hizo de ciertas atribuciones en cabeza de la Superintendencia Bancaria, comporta únicamente el reconocimiento de que dichas facultades son propias de ella.

Agrega que se trata de simples medidas de control sobre procedimientos de contabilidad, y que por lo mismo, deben ser tomadas por la mencionada Superintendencia. Como fundamento de sus argumentos cita algunos apartes de fallo proferido por esta Corporación (Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 2260, Consejero Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos), al igual que las siguientes disposiciones: Artículo 87 de la Ley 45 de 1923; Artículo 3o literal h) del Decreto

Ley 1939 de 1986; Artículo 91 de la Ley 45 de 1990; Artículo 3o, numerales 13 y 14 del Decreto 1033 de 1991 y numeral 21 del Artículo 3o del Decreto 1033 de 1992.

2. Afirma que la necesidad del concepto favorable de la Junta Monetaria no puede equipararse a un control previo por parte de dicha Junta sobre la Superintendencia Bancaria, sino que debe entenderse como una medida necesaria para armonizar el contenido de las resoluciones dictadas por aquélla, con el de las instrucciones que al respecto imparta ésta.

CONCEPTO FISCAL El representante del Ministerio Público considera que no se debe acceder a las súplicas de la demanda. Considera que ni es grave ni va contra los preceptos constitucionales señalados como violados, el hecho de que la Junta Monetaria, a través de los artículos demandados en el sub - lite, hubiera fijado ciertas funciones a la Superintendencia Bancaria.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Del concepto de "delegación administrativa" resulta absolutamente claro que ésta solamente puede realizarse sobre funciones que le son propias a la autoridad delegante. De forma tal que el resultado de la litis en cuanto a este punto dependerá necesariamente de que se compruebe que las funciones consignadas en las disposiciones acusadas efectivamente eran atribución de la Junta

Monetaria. Sabido es que la Superintendencia Bancaria es un organismo de vigilancia y control adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que supervisa las actividades desarrolladas por ciertas entidades del sector financiero. Con miras a

facilitar el cabal cumplimiento de sus funciones, le han sido reconocidas ciertas atribuciones a través de diferentes leyes y decretos (Ley 45 de 1.923, Decreto 2206 de 1963, Decreto 1939 de 1986 y Decreto 1033 de 1991, entre otros). Así las cosas, es necesario establecer si las funciones señaladas en las disposiciones cuya nulidad se persigue en el sub - lite, corresponden a las atribuciones propias de la Superintendencia o no. Dichas funciones son básicamente tres : a) Impartir las instrucciones necesarias para facilitar la debida clasificación de la totalidad de los activos, contingencias y negocios y encargos fiduciarios, previo concepto favorable de la Junta Monetaria . b) Dictar las medidas necesarias para la correcta aplicación de lo dispuesto en las Resoluciones 45, 46, 47 y 48. c) Vigilar el límite al volumen de activos de las entidades señaladas en las resoluciones (establecimientos bancarios, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial). Ante todo, se debe señalar que de conformidad con el Artículo 2o del Decreto 1033 del 18 de Abril de 1991, a la Superintendencia le corresponde ejercer funciones de vigilancia y control sobre las entidades precitadas. Así, desde el punto de vista de la clase de establecimientos sobre los cuales debe ejercer las funciones precitadas, sería del todo competente. Para determinar si, habida cuenta del contenido de los artículos demandados, se puede considerar que las atribuciones que en ellos se consignan corresponden o no a la Superintendencia Bancaria, es necesario analizar el contenido del numeral 13, Artículo 3o del

Decreto precitado, que reza: "Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Bancaria mediante el ejercicio de las siguientes funciones : ......13. Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación". (subrayas fuera del texto). De la simple comparación que se haga entre los artículos cuya nulidad persigue el actor, y el numeral atrás transcrito del Decreto 1033 de 1991, se establece cabalmente que los primeros no son más que una aplicación del segundo a un caso específico. No. es cierto, por lo tanto, que la Junta Monetaria haya delegado en la Superintendencia, funciones que le eran propias, sino que, por el contrario, y tal como afirma el apoderado de la entidad demandada, la mencionada Junta reconoció, a través de dichas disposiciones, que se trataba de atribuciones propias de la Superintendencia. Así las cosas, los argumentos del demandante en este sentido, no están llamados a prosperar. Al no presentarse el fenómeno de la delegación administrativa, no habría contradicción entre los preceptos constitucionales que se señalan como violados y las disposiciones acusadas. Tampoco pueden considerarse transgredidos los Artículos 2o inciso segundo del Decreto 1042 de 1978 y 239 del Código de Régimen Político y Municipal.

2. El segundo aspecto planteado por el demandante consiste en que, a su entender, la Junta Monetaria se atribuyó, a través de las normas demandadas, un

control previo sobre las funciones señaladas en ellas a la Superintendencia Bancaria, criterio que comparte la Sala por las razones que a continuación se exponen. Por tratarse de un tema relacionado fundamentalmente con las competencias tanto de la Junta Monetaria como de la Superintendencia Bancaria, que surgió de la legislación positiva poco antes de modificarse la Constitución Política en el mes de julio de 1991, es necesario analizarlo si a la luz de la Constitución de 1886 era viable el procedimiento implantado en las Resoluciones acusadas y si puede subsistir con los cambios constitucionales plasmados en la Carta vigente. La demanda se limitó al primer aspecto por cuanto fueron expedidas las Resoluciones por la Junta Monetaria entidad que en ese momento ejercía las funciones relacionadas con la materia y desafortunadamente no analizó la incidencia del nuevo orden constitucional. En vigencia de la Constitución anterior a la actual la distribución de competencias y funciones de los distintos organismos del Estado que participan en la regulación del campo financiero obraba bajo un esquema bastante conocido, según el cual a la Junta Monetaria le correspondía la función de dictar las normas generales y a la Superintendencia la de divulgar su conocimiento y vigilar su cumplimiento por todas y cada una de las entidades vigiladas, inclusive con facultad sancionatoria especial. Por ello resulta extraño que la Junta Monetaria se haya reservado una participación en las labores de control y cumplimiento de sus disposiciones en los casos particulares condicionando el trabajo de la Superintendencia Bancaria a su autorización previa. Para el cabal ejercicio de las funciones propias de cada organismo, dentro del esquema entonces vigente, era suficiente el señalamiento

de los criterios generales por parte de la Junta Monetaria (tal como lo señaló en los artículos respectivos) a los cuales debían ceñirse las entidades financieras y que obviamente conservaba la capacidad de ampliarlos o modificarlos según las necesidades o políticas del momento, pero no someter a un concepto previo favorable la labor de la Superintendencia, puesto que con tal sistema en definitiva quien venía a ejercer las actividades de control y vigilancia individual viene a ser la Junta y no la Superintendencia. Por tales consideraciones la Sala estima que le asiste razón al actor en este aspecto y por ello dispondrá la anulación del aparte en que se consagró dicho sistema del concepto previo favorable de la Junta en la Resolución 45, única demandada por este motivo. Producida la anulación de tal aparte resulta innecesario analizarlo a la vez de la nueva Constitución, aspecto sobre el cual no se puede pronunciar en este proceso la Corporación. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARASE la nulidad de la expresión "previo concepto favorable de la Junta Monetaria" utilizado en la parte final del Artículo 10 de la Resolución No. 45 de 1991 (mayo 29), por la cual la Junta Monetaria dictó normas en materia de límites al volumen de activos de los establecimientos bancarios.

2. No se accede a las demás súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y ARCHIVESE. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO