CE-SEC4-EXP1992-N4003

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades / CONTRIBUCION / TASA / TARIFA Del análisis de la Resolución 325 de 1991 con respecto tanto a la norma constitucional (art. 338) como en relación con las disposiciones legales que le sirvieron de base, la Ley 10 de 1990 y el Decreto 1472 de 1990, se encuentra que aunque estas últimas autorizan a la Superintendencia Nacional de Salud para fijar la tarifa de las contribuciones que deba cobrar a las empresas productoras de cervezas, y sifones, ninguna de ellas, ni otras con carácter legal, le señalan a dicha entidad administrativa "el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto". De acuerdo con el artículo 338 mencionado, las autoridades pueden fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes siempre y cuando que ellas correspondan al concepto de recuperación de los costos de los servicios que les presten. DECLARESE LA NULIDAD de la Resolución No. 325 de 1991 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud. APORTES PARAFISCALES / TARIFA / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades Si el Superintendente Nacional de Salud profirió la Resolución 325 de 1991 dentro de la vigencia del artículo 338 de la Carta Política de 1991, tal acto administrativo debía estar sujeto a las previsiones constitucionales por determinarlo así la jerarquización de nuestro ordenamiento jurídico y no podía asumir el papel de legislador para determinar motu propio las tarifas ante la carencia o inexistencia

de una ley que expedida por el Congreso estableciera los requisitos y condiciones que habilitaran esta facultad del Superintendente. El Superintendente quebrantó el artículo 338 ibídem puesto que fijó unas tarifas sin tener en cuenta que dicha norma exige la preexistencia de una ley que regule y precise esa facultad de imponer contribuciones parafiscales que no es una facultad de las autoridades administrativas, sino que requiere de autorización de la ley. DECLARESE LA NULIDAD de la Resolución No. 325 de 1991 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Bogotá, D.C., septiembre once (11) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4003

Actor: JESUS VALLEJO MEJIA

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD FALLO Decide la Sala sobre la demanda que en acción de nulidad presentó en nombre propio el ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA contra la Resolución No. 325 de 1991 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.

El acto administrativo demandado. Se trata de la Resolución 325 de 24 de junio de 1991 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, publicada en el Diario Oficial No. 39.900 correspondiente al día 11 de julio de 1991, cuyo tenor es el siguiente: "El Superintendente Nacional de Salud, en uso de sus facultades legales y

reglamentarias, en especial las conferidas en el artículo 7 literal 11) del Decreto 1472 de 1990". "CONSIDERANDO: "Que el Decreto No. 1472 en sus artículos 3 literal p) y 7 literal 11), autoriza a la Superintendencia Nacional de Salud para fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud; "Que el artículo 4, literal f), Decreto 1472 de 1990 determina como sujeto de inspección, vigilancia y control a las fábricas productoras de cervezas y sifones; "Que para el eficaz ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las fábricas productoras de cervezas y sifones por parte de la Superintendencia Nacional de Salud se hace necesario el recaudo de las contribuciones autorizadas por el Decreto 1472 de 1990.

RESUELVE: "Artículo 1: Fíjase el monto de la contribución anual que las fábricas productoras de Cervezas y Sifones deben sufragar a la Superintendencia Nacional de Salud, en un cero punto cinco por mil (0.5%o.) que se liquidará sobre el total de los activos del Balance General a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. "Artículo 2: La liquidación de las contribuciones a que se refiere el artículo anterior se hará anualmente para cada entidad por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución. "Artículo 3: El monto de las contribuciones deberá consignarse en la cuenta Superintendencia Nacional de Salud - Contribuciones del Banco Oficial que se indique en la resolución de liquidación dentro de los 30 días siguientes a su

notificación. "Artículo 4: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

LA DEMANDA.

Mediante la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C. C. A. se solicitó la anulación del acto administrativo citado, acusándolo de ser contrario al artículo 338 de la Constitución Política de Colombia y de haberse expedido con fundamento en las disposiciones del Decreto 1472 de 1990, las cuales infringieron los artículos 43, 76 numeral 12 y 118 numeral 8o. de la Constitución de 1886 y al ya citado artículo 338 de la Constitución de 1991. Expone la demanda que de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política se deducen las siguientes tres conclusiones en materia de la facultad impositiva: "a) Las contribuciones fiscales y parafiscales solo pueden establecerse, en tiempo de paz, por el Congreso, Las asambleas departamentales y los concejos municipales. "d) Las tarifas de las tasas y contribuciones que se cobren como recuperación de los costos de servicios que se presten o participación de beneficios que se proporcionen a las personas, podrán fijarse por las autoridades administrativas si la ley, las ordenanzas y los acuerdos lo permiten, "pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos". "c) Tratándose de impuestos, la ley, la ordenanza o el acuerdo que los creen deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases

gravables, y las tarifas." (fls. 11 y 12). Agrega el demandante que el Decreto 1762 (sic) de 1990 (quiso citar el Decreto 1472 de 1990), proferido con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 51 literal b) de la Ley 10 de 1990, con extralimitación de funciones atribuyó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para "establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control" y al Superintendente la de "fijar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control por la Superintendencia". Estima el demandante que es evidente que a la luz del artículo 338 de la Carta Política las contribuciones a cargo de los sujetos sometidos a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud sólo pueden fijarse en la medida en que dichos sujetos reciban servicios o gocen de beneficios proporcionados por la Superintendencia y además, en la medida en que el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, hayan sido fijados por la ley. Concluye que ninguno de esos supuestos se da en el caso presente puesto que las fábricas productoras de cervezas y sifones no reciben ningún beneficio con el control que sobre ellas ejerce la Superintendencia ni gozan de un servicio específico que ella le preste; por el contrario, tal control y vigilancia se constituye en una carga para las referidas empresas. De otra parte, expresa que de ninguna manera la ley ha provisto sobre

el sistema o método para definir los costos y beneficios correspondientes y la forma de hacer su reparto de donde la fijación de contribuciones hecha por la Superintendencia en la Resolución acusada es arbitraria, pues no se ve relación alguna entre su monto y sus beneficios o servicios que supuestamente reciban los sujetos vigilados, ni con los costos de los mismos. Se aduce en la demanda que se violó indirectamente la Constitución de 1886 al haberse fundado el acto acusado en un Decreto Extraordinario que excedió las facultades otorgadas al Presidente de la República por la ley 10 de 1990 y que esta infracción no fue purgada, sino por el contrario, corroborada por la nueva Constitución. Desarrolla éste argumento manifestando que el Decreto 1472 de 1990 en sus artículos 3o. literal p) y 7o. literal 11) incurrió en doble violación de la normatividad constitucional vigente a la época de su expedición porque dispuso sobre el establecimiento de contribuciones a cargo de los sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud para lo cual no estaba facultado y le asignó a la misma la competencia para establecer dichas contribuciones y fijar sus tarifas, lo que implicaba transferirle facultades legislativas que no tenía, y que en el evento de haberlas tenido, tampoco podía transferirle. Indica el demandante que estas violaciones se acentúan en la nueva Constitución puesto que ella en su artículo 150 numeral 10 recalca sobre la exigencia de la precisión de las facultades extraordinarias y además prohibe su otorgamiento para efectos de decretar impuestos. Argumenta el actor que en realidad lo que se estableció por la Superintendencia

Nacional de Salud no fue una contribución sino un impuesto. Finaliza su libelo diciendo, el demandante, que la Resolución acusada es de suyo incompatible con la Constitución de 1991, en forma directa al contrariar lo dispuesto en el artículo 338, y en forma indirecta al desarrollar disposiciones de un Decreto Extraordinario, el 1472 de 1990, que extralimitan las facultades otorgadas por la ley 10 de 1990.

CONTESTACION DE LA DEMANDA.

El Superintendente Nacional de Salud concurrió al proceso mediante apoderado para oponerse a la demanda y plantear excepciones. Expresó la parte demandada que el Decreto 1472 de 1990 fue declarado exequible mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 28 de noviembre de 1991, (expediente No. 2345) y que precisamente los literales p) del artículo 3o. y 11 del artículo 7o. que sirvieron de base a la Resolución demandada, se consideraron en dicho fallo como constitucionales. Aduce además que no es cierto que la función de inspección y vigilancia que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sobre las fábricas de cervezas y sifones sea tangencial ya que su finalidad determinada por el legislador, es la de que con esa vigilancia y control se cumplan estrictamente las disposiciones relativas a la salud pública y en especial, el recaudo obligatorio de los impuestos a que tales personas están obligadas con destino a los servicios de salud. Finalmente plantea la demandada que con la Constitución de 1991 es mucho más clara la atribución para fijar las contribuciones referidas por cuanto ella permite que las propias autoridades administrativas establezcan el monto de las

contribuciones a cargo de los contribuyentes señalados por la ley. Propone por último, la excepción de ineptitud de la demanda por cuanto considera que la acción intentada es inadecuada ya que lo que se pretende es un restablecimiento automático del derecho con respecto a las personas encargadas de la fabricación de cervezas y sifones. Estima que con los interesados quienes podrán con legitimación en causa formular la demanda contencioso administrativa correspondiente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. a) Del señor Procurador Tercero Delegado en lo Contencioso. El doctor Jaime Ossa Arbeláez, Procurador 3o. Delegado en lo Contencioso manifiesta en su alegato de conclusión que las circunstancias de que la Resolución acusada haya sido expedida en desarrollo de atribuciones conferidas por los artículos 3o. literal p), 4o. literal f) y 7o. literal 11) del Decreto 1472 de 1990 y que estos hayan sido declarados exequibles por la Corte Suprema de Justicia, basta para concluir que dicho acto administrativo no puede ser anulado. No obstante ello, critica a la Corte Suprema de Justicia en razón a que considera que no fue acertado el fallo de exequibilidad ya que las referidas normas han debido declararse inconstitucionales habida cuenta de la extralimitación de funciones en que incurrió el Presidente de la República al expedirlas desbordando el marco de las facultades extraordinarias que le confería la ley 10 de 1990 Concluye solicitando a la Sala que mantenga dentro del ordenamiento jurídico nacional la Resolución demandada. b) De la parte actora: En esta etapa del proceso el ciudadano demandante manifiesta que es evidente

que la Superintendencia Nacional de Salud, una vez promulgado el nuevo ordenamiento constitucional solo podía fijar de modo general contribuciones para sostenimiento y a cargo de entidades vigiladas por ella, en la medida en que por ley se hubiese establecido el sistema y el método para definir los costos de la supervigilancia y los beneficios de la misma para los contribuyentes, así como la forma de hacer el reparto de dichos costos y beneficios. Expresa que esas son paladinamente las exigencias que trae el artículo 338 de la Constitución Política y que como no existe ley en el sentido expresado no podía la Superintendencia señalar ""a ojo, o sea arbitrariamente, contribuciones a cargo de las empresas productoras de cervezas y sifones". c) De la parte demandada. El señor apoderado de la demandada también alega de conclusión y con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado refuerza sus planteamientos acerca de la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por haberse seguido mediante una acción inadecuada. Insiste en que al accederse a la anulación solicitada se presentaría un claro y específico restablecimiento automático del derecho en favor de las empresas y fábricas productoras de cervezas y sifones y que ello sólo puede lograrse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A. Recuerda el memorialista que la Corte Suprema de Justicia con ponencia del doctor Rafael Méndez Arango en sentencia de 28 de noviembre de 1991, cuya copia se hizo llegar al expediente, declaró exequibles entre otros los artículos 3o. literal b), 4o. literal f) y 7o. literal 11) del Decreto 1472 de 1990 que fueron las

disposiciones que sirvieron de fundamento para la expedición de la resolución acusada. Esto desde luego destruye el argumento del demandante sobre que la Resolución se hubiera fundado en normas inconstitucionales. De otra parte se alega que no es válido el argumento del actor acerca de que las empresas vigiladas no reciben beneficio alguno por parte de la Superintendencia y que por tal razón no pueden ser sujetas al pago de la contribución señalada por esta entidad. Dice que por lo demás, ha sido la propia ley 10 de 1990 la que en forma específica otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de intervenir en las fábricas de cervezas y sifones para vigilar y controlar el recaudo y pago de los gravámenes a que dichas personas están obligadas con destino a los servicios de salud. Finaliza expresando que la Superintendencia Nacional de Salud está expresamente facultada mediante el Decreto 1472 de 1990 para fijar el monto de la contribución a cargo de las fábricas de cervezas y sifones, con arreglo a los lineamientos previstos por la ley 10 de 1990 y en especial de conformidad con la facultad a que se contrae el inciso 2o. del artículo 338 de la Constitución Nacional, que en ningún caso ha resultado infringido por medio de la Resolución acusada.

CONSIDERACIONES DE LA SECCION.

Sea lo primero definir acerca de la prosperidad o no de la excepción de ineptitud sustancial de la demanda formulada por el apoderado de la entidad demandada al momento de contestar la demanda, Dicha excepción se hace consistir en el hecho de que la acción de nulidad intentada implicaría, de prosperar la pretensión

de anulación, un restablecimiento automático del derecho en favor de las personas dedicadas a la producción de cervezas y sifones ya que ellas dejarían de pagar el 0.5 por mil establecido como contribución en dicho acto administrativo. Estima el excepcionante que la acción que debió intentarse ha debido ser la de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de las personas interesadas, únicas con legitimación en la causa para pretender el restablecimiento referido. Para la Sala es claro que esta excepción no puede prosperar habida cuenta de que la demanda se dirige contra un acto de contenido general cuyo objeto es establecer una contribución y fijar una tarifa a la cual deben quedar sujetos los integrantes de un grupo de personas que solo se especifican porque cumplen o desarrollan una determinada actividad económica. No se trata como parece suponerlo el excepcionante, de un acto de contenido particular y concreto que afecte a una o unas personas en particular, sino del señalamiento, de manera general, de la tarifa y de los sujetos pasivos de la contribución referida. Tan cierto es lo anterior que el artículo 1o. establece la contribución, fija la tarifa y señala los sujetos pasivos, mientras que el artículo 2o. dispone que la liquidación de las contribuciones debe hacerse anualmente para cada entidad por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución. Estos últimos actos administrativos sí tendrían el carácter de actos particulares y solo podrían ser demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho por los directamente afectados. De manera pues, que no encuentra la Sala válidos los planteamientos en que se apoya la excepción y por considerar que la acción procedente es la intentada,

producirá la sentencia de fondo que desate la controversia. El actor en el alegato de conclusión limita los ataques al acto acusado al hecho de que con su expedición se violó el artículo 338 de la Constitución Política en la medida en que fue puesto en vigencia sin tener en cuenta la previsión de dicha norma constitucional que exige que la ley que autorice a las autoridades administrativas para imponer contribuciones determine igualmente "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto", teniendo de presente que la misma disposición constitucional es clara en señalar que las tasas y contribuciones que se cobren a los contribuyentes deben serlo "como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen". Hecho el análisis del acto administrativo acusado con respecto tanto a la norma constitucional en referencia como en relación con las disposiciones legales que le sirvieron de base, la ley 10 de 1990 y el Decreto 1472 de 1990, encuentra la Sala que aunque estas últimas autorizan a la Superintendencia Nacional de Salud para fijar la tarifa de las contribuciones que deba cobrar a las empresas productoras de cervezas y sifones, ninguna de ellas, ni otras con carácter legal, le señalan a dicha entidad administrativa "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto", por lo que evidentemente resulta la Resolución demandada estableciendo las contribuciones a que ella se refiere en contravención a lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución. Para la Sala es claro que a partir de la entrada en vigencia del artículo 338 mencionado, las autoridades pueden fijar las tarifas de las tasas y contribuciones

que cobren a los contribuyentes, siempre y cuando que ellas correspondan al concepto de recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen y previa autorización de la ley la cual debe fijar el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y determinar la forma de hacer su reparto. En el caso presente aunque existe el Decreto Ley 1472 de 1990, que autorizó a la Superintendencia Nacional de Salud para establecer las tarifas que deben pagar las entidades sometidas a su vigilancia, dicha norma legal no puede entenderse como la fijación de los requisitos a que hace referencia la norma constitucional comentada puesto que, nada dijo dicho decreto acerca del sistema y método para definirlos y sobre la forma de hacer su reparto. De otra parte, es evidente que si el Superintendente Nacional de Salud profirió la Resolución acusada dentro de la vigencia del artículo 338 de la Carta Política de 1991, tal acto administrativo debía estar sujeto a las previsiones constitucionales por determinarlo así la jerarquización de nuestro ordenamiento jurídico y no podía asumir el papel de legislador para determinar motu propio las tarifas, ante la carencia o inexistencia de una ley, que, expedida por el Congreso estableciera los requisitos y condiciones que habilitarán esta facultad del Superintendente . Al poner en vigencia la Resolución 325, el 11 de julio de 1991, el Superintendente Nacional de Salud quebrantó el artículo 338 ibídem puesto que fijó unas tarifas sin tener en cuenta que dicha norma constitucional exige la preexistencia de una ley que regule y precise esa facultad de imponer contribuciones parafiscales, que no

es una facultad autónoma de las autoridades administrativas, sino que requiere indispensablemente para su ejercicio la autorización de la ley en los precisos términos que la Carta establece. Conviene finalmente precisar que la Resolución acusada fue dictada el 24 de junio de 1991, esto es, dentro de la vigencia de la Constitución de 1886, pero su publicación sólo tuvo ocurrencia el 11 de julio del mismo año, cuando ya había entrado en vigor la Constitución de 1991, fecha en la que aparece inserta en el Diario Oficial. A este respecto la Sala estima que por disposición de la ley 57 de 1985 deberá tomar en cuenta como fecha de expedición del acto administrativo acusado la de su publicación y por ello no encuentra que sea necesario analizar si se ha presentado con ella un fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente, ni mucho menos analizar si tal acto administrativo fue violatorio de normas de la derogada Carta Política, como las contenidas en el artículo 43 de la misma. A juicio de la Sala lo anterior es suficiente para otorgarle la razón al demandante ya que habiendo sido publicada la Resolución el 11 de julio de 1991, esto es, dentro de la vigencia del artículo 338 de la Constitución Política, ha debido sujetarse en todo a sus previsiones y al no hacerlo, como en efecto no lo hace, debe ser declarada nula y retirada del ordenamiento jurídicoPor lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase nula la Resolución No, 325 de 1991 expedida por la Superintendencia

Nacional de Salud. Cópiese, notifíquese, comuníquese, archívese el expediente y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO