CE-SEC4-EXP1992-N4143

VIA GUBERNATIVA - Agotamiento / ARGUMENTO NUEVO Con la exigencia de que para poder acudir a la jurisdicción contenciosa se debe agotar la vía gubernativa, se persigue garantizar que la Administración tenga la oportunidad de revisar las decisiones tomadas para que de estimarlo conducente, las revoque modifique o aclare, o en caso contrario las confirme. Como es un requisito sustancial, debe por lo tanto coincidir con lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante el juez administrativo. Pero si bien se exige identidad en cuanto a los puntos planteados, dicha exigencia no puede extenderse a todos los aspectos del recurso, de forma tal que la demanda ante la jurisdicción contenciosa tenga que limitarse a reproducir lo sostenido ante la entidad que profirió el acto acusado. O sea al demandante le está permitido para defender la misma pretensión, traiga a colación argumentos nuevos. SANCION POR NO IDENTIFICAR / PRESCRIPCION El Artículo 19 de la Ley 9a. de 1983 en lo que respecta a sanciones distintas a la de inexactitud, permite a la Administración imponerlas en uno de dos actos: o bien en la liquidación de revisión, o bien mediante resolución independiente; pero en aquellos eventos en que la Administración opta por el segundo de los actos mencionados, la prescripción es, de dos años, de conformidad con el inciso 3o. del artículo 85 ibídem; pero en las ocasiones en que la Administración escoge imponer la sanción en la liquidación de revisión, el término para su prescripción corre paralelo al de ésta. Así las cosas, habiendo sido la sanción por no informar

impuesta en la liquidación de revisión, el término de su prescripción queda sujeto a las suspensiones que hubiere sufrido el término para revisar

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá D.C. Octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4143

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS (ECOPETROL) Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS DE BOGOTA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS ‘’ECOPETROL’’ , contra sentencia del 19 de diciembre de 1991 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la cual se declaró inhibido para pronunciarse de fondo en torno a las pretensiones de la actora en razón a que ésta no había agotado debidamente la vía gubernativa.

ANTECEDENTES El 15 de mayo de 1984 , ‘’ECOPETROL’’ presentó ante la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá su liquidación privada de renta correspondiente al año 1983. En dicha liquidación determinó que el impuesto de renta a pagar por el año gravable en cuestión era de cero. El 9 de diciembre de 1986, la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá expidió la Liquidación de Revisión 1153, en la cual, sí bien no se modificó el monto del impuesto, se impusieron unas sanciones con base en los Artículos 59

del Decreto 3803 de 1982, 16 de Decreto 398 y 27 del Decreto 80 de 1984, por no suministrar "en su declaración tributaria identificación de los beneficiarios de los pagos, pasivos y créditos en los términos exigidos por la Ley". Contra esta liquidación interpuso la contribuyente recurso de reconsideración, solicitando la nulidad de la liquidación, y subsidiariamente , que se aplicará la sanción por falta de información sobre pagos, pasivos, créditos e ingresos no identificados. Este recurso le fue resuelto mediante el acto administrativo No. 125 d octubre de 1988, notificada el 8 de noviembre del mismo año. Por medio de esta resolución , la División de Recursos Tributarios e la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá modificó en forma parcial la sanción impuesta a la contribuyente por falta de información; esta modificación se hizo necesaria al haberse establecido la existencia de un error en la base de liquidación. LA DEMANDA En desacuerdo, “ECOPETROL’’ en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, inició demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitando la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le impusieron sanciones fiscales para el año 1983. Como fundamento a sus peticiones, argumentó que de conformidad con el Artículo 85 de la Ley 9a. de 1983, la facultad que tenía la Administración para sancionarla había prescrito, puesto que había transcurrido un término superior a dos años entre el momento en que se venció el plazo para adicionar la declaración de renta y la fecha en que expidió la liquidación oficial contentiva de la sanción. Como violadas citó las

siguientes: Artículo 59 del Decreto Legislativo 3803 de 1982; Artículo 85 de la Ley 9a. de 1983, en concordancia con el Artículo 83 del C.P., y el ordinal 3o. del Artículo 57 de la Ley 52 de 1977. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo proferido el 12 de marzo de 1992, se declaró inhibido para pronunciarse de fondo en el sub-lite. Para ello señaló que la prescripción de la facultad para sancionar, único argumento alegado por la contribuyente en su demanda, no había sido planteado en la vía gubernativa. Consideró que de conformidad con el Artículo 35 del C.C.A., se le había negado a la Administración la oportunidad de rectificar sus propios errores al traer ante la jurisdicción contenciosa hechos que no fueron controvertidos en el trámite gubernativo. SALVAMENTOS DE VOTO Dos magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca salvaron su voto, considerando para ello que la inhibición no era procedente, puesto que la prescripción de la facultad para sancionar no era más que un argumento nuevo. LA APELACION La contribuyente, por intermedio de apoderado judicial, interpone recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Para ello, sostiene que la jurisprudencia ha distinguido claramente entre lo que es un hecho nuevo y lo que es un argumento nuevo, posición que Alega igualmente, entrando a debatir el fondo de la litis, que la facultad de la Administración para sancionar había prescrito de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 85 de la Ley 9a. de 1983.

OPOSICION A LA APELACION Sostiene la representante judicial de la entidad demandada que la sentencia d primera instancia debe ser confirmada. Afirma que la nulidad por prescripción de la sanción impuesta por parte de la Administración corresponde a una pretensión no aducida en la vía gubernativa. Sostiene que jurisprudencia y doctrinariamente se ha entendido que el Artículo 135 del C.C.A. no se refiere únicamente al agotamiento formal de la vía gubernativa, ésto es, a la interposición de los recursos procedentes, sino a que las pretensiones en el proceso ante la Administración sean las mismas perseguidas ante la jurisdicción contenciosa. Con relación a la prescripción de la facultad para sancionar, sostiene que no se presentó, puesto que la sanción se impuso como consecuencia de una investigación adelantada por la Administración que culminó con la práctica de la liquidación de revisión, y de conformidad con el contenido del Artículo 19 del Decreto 3803 de 1982. CONCEPTO FISCAL El representante del Ministerio Público señala que el hecho de que no se hubiera alegado la prescripción en la vía gubernativa no constituye falta de agotamiento de ésta. Basa su concepto en sentencia proferida por esta Sala el 6 de agosto de 1991. Con relación al fondo del asunto, sostiene que la prescripción sí se presentó , puesto que la sanción por no informar se debe encuadrar dentro de las ‘’demás sanciones’’ a que se refiere en su inciso final el Artículo 85 de la Ley 9a. de 1983.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Estableció el legislador en el Artículo 135 del C.C.A., vigente para la época, que para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en procura de la nulidad de un acto particular proferido por la Administración, se debe agotar previamente la vía gubernativa. Con esta exigencia se persigue garantizar que la Administración tenga la oportunidad de revisar las decisiones tomadas para que, de estimarlo conducente, las revoque, modifique, o aclare, i en caso contrario las confirme. No se trata, por lo tanto, de una exigencia meramente formal, que se llene simplemente con la interposición de unos recursos contra los actos de la Administración; se trata, además, de un requisito sustancial, debiendo por lo tanto coincidir lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante el juez administrativo para que se entienda cumplido el contenido del Artículo 135 precitado. Pero sí bien se exige identidad en cuanto los puntos planteados, dicha exigencia no puede extenderse a todos los aspectos del recurso, de forma tal que la demanda ante la jurisdicción contenciosa tenga que limitarse a reproducir lo sostenido ante la entidad que profirió el acto acusado. Por el contrario, es del todo posible que, echando mano de argumentos nuevos, el demandante persiga la nulidad de los actos administrativos en cuanto a los mismos puntos que sostuvo al interpone recursos en vía gubernativa. En otras palabras, al demandante le está permitido, que para defender la misma pretensión , traiga a colación argumentos nuevos. A juicio de la Sala, y habida cuenta de las razones hasta aquí anotadas, no fue acertada la determinación del a-quo al declararse inhibido para pronunciarse de

fondo en torno a las pretensiones de la actora con base en que ésta no había argumentado la prescripción de la facultad para sancionar como fundamento a sus pretensiones en la vía gubernativa. Ello por cuanto lo que pide la actora es lo mismo - la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le sancionó por el año 1983-, tanto ante la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá - con la aclaración de que ante esta entidad solicitó la revocatoria de los actos y no su nulidad, como es lógico, como ante el juez administrativo. En síntesis, la inhibición del a-quo no fue acertada, por cuanto la vía gubernativa sí había sido agotada en debida forma por la demandante. Esclarecido lo anterior, debe entrar la Sala a estudiar el fondo del presente asunto, referido a la necesidad de establecer sí la facultad sancionadora de la Administración había prescrito para el momento en que fue expedida la Liquidación de Revisión 1153, acto a través del cual se le impuso la sanción a la actora. Considera el representante judicial de "ECOPETROL" , que al haber transcurrido más de dos años entre la fecha en que se adicionó la declaración de renta de su poderdante y la fecha en que fue expedida la liquidación de revisión, la facultad de imponer la sanción de que trata el Artículo 39 del Decreto 3803 de 1982 había prescrito , de conformidad con el inciso final del Artículo 85 de la Ley 9a. de 1983. Por su parte, la entidad demandada, al oponerse a la apelación, afirma que de

conformidad con el Artículo 19 de la misma Ley, la sanción fue impuesta en tiempo, por cuanto se impuso en la liquidación de revisión. Si bien es cierto, tal y como afirma la apelante, que el contenido de los Artículo 19 y 85 de la Ley 9a. de 1983 debe ser analizado en conjunto, no considera la Sala que la conclusión a la que llega como consecuencia de dicho análisis sea la acertada, dadas las razones que a continuación se explican. El Artículo 19 precitado, en lo que respecta a sanciones distintas a la de inexactitud, permite a la Administración imponerlas en uno de dos actos: o bien en la liquidación de revisión, o bien mediante resolución independiente. Ya ha señalado la Sala en anteriores oportunidades, que en aquellos eventos en que la Administración opta por el segundo de los actos mencionados, la prescripción es, en efecto, de dos años, de conformidad con el inciso 3o. del Artículo 85; pero en las ocasiones en que Administración escoge imponer la sanción en la liquidación de revisión, el término para su prescripción corre paralelo al de ésta (Fallo de agosto 30 de 1991, Exp. 3452). Así las cosas, habiendo sido la sanción por no informar del Artículo 59, Decreto 3803 de 1982, impuesta en la liquidación de revisión, el término de su prescripción queda sujeto a las suspensiones que hubiere sufrido el término para revisar. Por lo tanto, al no haberse demostrado que el término que tuvo la Administración para realizar la liquidación oficial prescribió, tampoco puede

tenerse por prescrita la facultad de la Administración para imponer sanciones. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de diciembre de 1991. En su lugar se dispone: NIEGANSE las súplicas de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

SALVAMENTO DE VOTO

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

ACLARACION DE VOTO

JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO FALLO INHIBITORIO / VIA GUBERNATIVA - Agotamiento / PUNTO NUEVO / ARGUMENTO NUEVO / (Salvamento de voto) A mi juicio la sentencia inhibitoria por no agotamiento de la vía gubernativa, ha debido confirmarse, porque ante la jurisdicción se cuestionó la decisión de la Administración de imponer unas sanciones a la actora, por no suministrar en su declaración tributaria la identificación de los beneficiarios de los pagos, pasivos y créditos en los términos exigidos por la Ley y la demanda se fundamentó en que

la facultad que tenía la Administración para sancionar a la sociedad contribuyente, había prescrito, hecho que no fue alegado ante la administración. Así las cosas tratándose de un hecho nueve, no de un simple argumento, acertó el a-quo al proferir sentencia inhibitoria en cuanto la Administración no tuvo oportunidad de pronunciase respecto de dicho hecho y por lo tanto no hubo agotamiento de la vía gubernativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C. Octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4143

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS (ECOPETROL) Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS DE BOGOTA A mi juicio, la sentencia inhibitoria por no agotamiento de la vía gubernativa, que fue objeto de apelación, ha debido confirmarse.

Lo anterior, porque ante la jurisdicción se cuestionó la decisión de la Administración de imponer una sanciones a ECOPETROL, con base en los Artículos 59 del Decreto 3803 de 1982, 16 del Decreto 398 de 1983 y 27 del Decreto 80 de 1984 por no suministrar en su declaración tributaria identificación de los beneficiarios de los pagos, pasivos y créditos en los términos exigidos por la Ley y la demanda se fundamentó en que la facultad que tenía la Administración para sancionar a la sociedad contribuyente, había prescrito , hecho que no fue

alegado ante la Administración. Así las cosas, tratándose de un hecho nuevo, no de un simple argumento, acertó el Tribunal a quo al proferir sentencia inhibitoria en cuanto la Administración no tuvo la oportunidad d pronunciarse respecto de dicho hecho y por lo tanto no hubo agotamiento de la vía gubernativa, porque la contribuyente al interponer los recursos administrativos no cumplió con ‘’la expresión concreta de los motivos de inconformidad’’ tal como lo exige el Artículo 52 del Decreto 01 de 1984. Como dicha exigencia no es puramente formal, de tal manera que pueda considerarse cumplida con la simple interposición de los recursos, sino que es sustancial en cuanto debe coincidir lo alegado ante la Administración con lo planteado ante la jurisdicción, no puede considerarse agotada la vía gubernativa. Atentamente, CONSUELO SARRIA OLCOS ARGUMENTO NUEVO / PUNTO NUEVO / (Aclaración de Voto) Si bien es cierto que ésta Corporación desde cuando la acción de impuestos era la de revisión de la Ley 167 de 1941, ya había aceptado la presentación de nuevos argumentos de derecho, pero en relación con los mismos hechos, posición que se ha reiterado bajo la vigencia del nuevo Código Contenciosos Administrativo, en el caso sub-lite, no se trata de nuevos argumentos jurídicos, porque lo que se pide es la nulidad de los actos administrativos que le causan agravio a Ecopetrol, sino de un hecho nuevo , que no fue alegado en la etapa administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Aclaración de Voto: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá, D.C. Octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4143

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS (ECOPETROL) Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS DE BOGOTA Mi aclaración al voto dado a la sentencia anterior es en el sentido de que si bien es cierto, que ésta Corporación desde cuando la acción de impuestos era la de revisión de la Ley 167 de 1941, ya había aceptado la presentación de nuevos argumentos de derecho, pero en relación con los mismos hechos, posición que se ha reiterado bajo la vigencia del nuevo Código Contencioso Administrativo, en el caso sub lite, no se trata de nuevos argumentos jurídicos, porque lo que se pide es la nulidad de los actos administrativos que le causan agravio a Ecopetrol, sino de un hecho nuevo, que no fué alegado en la etapa de discusión administrativa.

Sin embargo, comparto la parte resolutiva de la sentencia y por ello aclara mi voto. Atentamente,

CARMELO MARTÍNEZ CONN