CE-SEC4-EXP1992-N4158

MONOPOLIO DE LICORES - Improcedencia / ARANCEL DE ADUANASImprocedencia / ANALOGIA - Improcedencia / IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES En ningún caso es viable la analogía como procedimiento discrecional de corporaciones, órganos o funcionarios administrativos, para la adopción permanente de preceptos jurídicos, en órbita territorial o respecto de materias no previstas expresamente por el sistema normativo que se pretende acoger. El arancel de aduanas es estatuto especial tributario, pero sólo para la regulación y tasación de los derechos en importación y exportación, porque frente al sistema impositivo departamental o fronterizo, es de carácter general y, por ende, en procesos judiciales o gubernativos análogos a éstos, de aplicación restringida a la circunstancia de no existir norma tributaria específica que enmarque precisamente el caso. Es obvio que si el artículo 62 de la Ley 14 de 1983 había dicho de "libre producción y distribución" los vinos, aperitivos y similares, éstos no constituían monopolio del departamento y su producción, introducción y comercialización no debía afectarse por otro gravamen que el impuesto de consumo y sistema tarifario señalados por el artículo 66 ibídem.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D.C., Agosto Veintiocho (28) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4158

Actor: AMBROSIA LTDA.

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DE CALI FALLO El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, debidamente representado, apela de la sentencia de primer grado, de 14 de Febrero de 1992, estimatoria de las súplicas de la demanda, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el Contencioso de restablecimiento promovido por la Sociedad AMBROSIA, LTDA., contra "todos los actos y actuaciones administrativas que culminaron con el oficio No. 133 de Octubre 25 de 1988", cursado por el Jefe de la unidad de rentas de la Secretaría de Hacienda Departamental, al gerente de aquella, "en el cual se expresa que las bebidas que esta firma produce han sido incluidas en la categoría de ‘LICORES’, de acuerdo con criterios de clasificación del arancel aduanero....".

Sobre el recurso, cumplido el trámite propio de la instancia, procede a resolver la

Sala: ANTECEDENTES: Al oficio censurado precedieron algunas actuaciones, como la afirmada negativa de la unidad de rentas a recibir el pago correspondiente al estampillado del producto "cocorum - 28" a las tarifas habituales, que se había intentado mediante escrito de 26 de Agosto de 1988, dirigido a la citada unidad de rentas y al cual se había acompañado un cheque de gerencia por $393.123.65; o el oficio de 1o. de Septiembre de 1988, del Secretario de Hacienda Departamental al gerente de Distribuciones Disantamaría, sucursal Cali, que anunciaba un "modelo de convenia (sic) suscribir para que usted pueda ingresar su licor destilado al

Departamento, de acuerdo a su solicitud de agosto 26 de 1988" y que incluía un modelo de "contrato para la introducción y comercialización de licores destilados nacionales o extranjeros, celebrado entre el Departamento del Valle del Cauca y la Sociedad......".

LA DEMANDA:

Argumenta, en síntesis:

1. De conformidad con los artículos 62, 64, 65 y 66 de la ley 14 de 1983, la producción y distribución de vinos, vinos espumoso o espumantes, aperitivos y similares nacionales, no constituyen monopolio de los departamentos, pero están sujetas al impuesto nacional de consumo del 5% por botella de 750 mililitros, o proporcionalmente a su volumen, por lo que cualquier variación de dicha tasa hace ilegal el respectivo acto de la autoridad departamental.

2. La definición y clasificación de las bebidas alcohólicas y su control sanitario, en términos de lo previsto por los artículos 70 y 71 ib., son de competencia, respectivamente, del gobierno nacional y del Ministerio de Salud, debiendo obrar aquel, en ejercicio de la potestad reglamentaria, con arreglo a normas técnicas de éste y del ICONTEC.

El decreto 3192 de 21 de Noviembre de 1983, dictado en desarrollo de la ley 9a. de 1979, por el que se reguló lo concerniente a fábricas de alcohol utilizado en la elaboración de bebidas alcohólicas, fábricas de bebidas alcohólicas y los productos de éstas, estableció, en sus artículos 3o. y 48, la obligación para las mismas y para las importadoras y exportadoras la obligación de tener una licencia

sanitaria de funcionamiento, en el caso de las primeras, y un registro sanitario del producto, para todas, expedidos por el Ministerio de Salud. Del mismo modo, en su artículo 49, definió las diferentes bebidas alcohólicas, en particular, el "aperitivo" y el "licor".

3. El arancel aduanero no es aplicable a bebidas producidas y distribuidas en el país, toda vez que la definición de "derechos de aduana" o "gravámenes arancelarios" que hace el artículo 1o. del Decreto 3312 de 1985, corresponde para todos sus efectos a la expresión "derechos de importación o de exportación", según el caso, que deben pagarse cuando se desarrollen estas actividades y no por el hecho de la producción y distribución de bienes en territorio nacional.

De acuerdo con estos planteamientos, las autoridades departamentales habrían desconocidos, 1) la competencia del Ministerio de Salud en materia de la definición, clasificación y control de las bebidas alcohólicas, pues rechazaron la clasificación, como aperitivos, de los productos "Cocorum - 28", "Amaretto de Ambrosía" y "Piñas coladas", establecida por resoluciones # 12864 de 23 de Agosto de 1985, # 19382 de 20 de Diciembre del mismo año y # 10361 de 15 de Julio de 1986, expedidas por el citado Ministerio, en desarrollo de las facultades conferidas por el decreto 3192 de 1983 y la resolución # 0357 de 17 de Enero de 1984, por la que el Ministro de Salud había delegado en el director de vigilancia y control del mismo Ministerio la expedición de licencias sanitarias de

funcionamiento y registro sanitario de los productos, facultades a su vez contenidas en los artículos 70 y 71 de la ley 14 de 1983, arrogándose arbitraria e ilegalmente la competencia para clasificar bebidas alcohólicas y calificar los productos de Ambrosía, Ltda., como "licores"; 2) el mandato del artículo 62 de la citada ley 14, según el cual, los aperitivos no son objeto de monopolio, puesto que dichas autoridades pretendieron condicionar el ingreso, al departamento, de las bebidas producidas por Ambrosía, Ltda, a la suscripción de un convenio que perseguía participaciones porcentuales; 3) el régimen tributario de los aperitivos, productos sometidos sólo al impuesto de consumo, con violación flagrante de los artículos 62, 64, 65 y 66 ib., disposiciones igualmente quebrantadas por la indebida aplicación del arancel aduanero a la distribución de bebidas alcohólicas producidas en el país. Adicionalmente, las autoridades en cuestión habrían extralimitado sus funciones y vulnerado el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título, infringiendo los artículos 16, 20, 30, 31 y 63 de la Constitución en perjuicio de la sociedad, que ejercía una actividad lícita, íntegramente ajustada a la ley, y a la que se había impedido la distribución de sus productos, pretendiendo extender el monopolio departamental a éstos. Se pidió la suspensión provisional del oficio acusado y, entre otras pruebas, la práctica de una peritación contable.

LA SENTENCIA APELADA:

Halla ostensible la violación de las normas indicadas en la demanda, en cuanto la competencia para definir, clasificar y controlar licores, vinos, aperitivos y similares, había sido conferida al Ministerio de Salud por los artículos 70 y 71 de la ley 14 de 1983 y 3o. del decreto reglamentario 3192 del mismo año, y no a la Secretaría de Hacienda del Departamento, que no era la llamada a variar tal clasificación. Remite a los argumentos que motivaron la suspensión provisional del oficio demandado, según los cuales, de la simple comparación de éste con los artículos 70 y 71 de la ley 14 de 1983 y 3o., 16 y 48 del decreto 3192 de 1983, que habían fundamentado, a su vez, el otorgamiento de licencia de funcionamiento a la demandante, para producir "vinos, aperitivos y vinos gasificados", y la clasificación de sus productos "Cocorum - 28" y "Amaretto de Ambrosía" en la categoría de aperitivos, según resoluciones # 12864 de 1985 y # 19382 de 20 de Diciembre del mismo año y # 10361 de 15 de Julio de 1986, del Ministerio de Salud, habría fluido la manifiesta violación de las señaladas disposiciones legales, que debió respetar la Administración Departamental, sin lugar para apoyarse en estatuto diferente, o para afectar los productos clasificados conforme al artículo 62 de la citada ley 14, por impuesto diferente de consumo. Sobre el particular, reproduce apartes de una providencia de esta Corporación que, en caso similar y por razones análogas, habría confirmado, "un auto de

suspensión provisional en el proceso No. 16022, Bodegas Alicante....". Finalmente, con apoyo en el dictamen pericial emitido en la instancia, no objetado, puntualiza que, "el Departamento deberá cancelar, el valor comercial que tenían para la época a la cual hace referencia el citado medio de prueba, la cantidad de 27.170 cajas de Cocorum 28..."; en la parte dispositiva declara, "que la tarifa del impuesto de consumo por botella de 750 mililitros o proporcionalmente a su volumen, aplicable a los aperitivos COCORUM 28, AMARETTO DE AMBROSIA y PIÑAS COLADAS, fabricados por la sociedad AMBROSIA, LTDA. es del 5%, de conformidad con el artículo 66 de la ley 14 de 1983....".

EL RECURSO DE APELACION: Dice basada la actuación del Departamento en la clasificación del arancel de aduanas (o decreto 895 de 1980), expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de aplicación imperativa en los países del Pacto Andino, cuyas normas de contenido fiscal eran las más apropiadas, en materia de la nomenclatura, calificación y clasificación de bebidas alcohólicas para el ejercicio del monopolio previsto por la ley 14 de 1983, a falta de normas que regularan dicha materia, "como lo sería (sic) el decreto reglamentario de la ley 14 de 1983 y la Ordenanza No. 004E de 1988 que remite a las firmas productoras y comercializadoras a suscribir contratos propios del régimen de participación.....".

Asimismo, haberse pedido experticios sobre el proceso industrial empleado en la

fabricación de los aperitivos Cocorum 28 y Amaretto de Ambrosía y si estos productos tenían como base alcohol fermentado o destilado, que precisara su calidad de licores o aperitivos para fines de su clasificación, habiéndose presentado el análisis del jefe de laboratorios de la Universidad del Valle y un informe rendido por peritos, de 13 de Diciembre de 1989 y 26 de Noviembre de 1990, respectivamente, éste, en el sentido de que las bebidas en cuestión no se elaboraban "por un proceso de fermentación alcohólica (y) por consiguiente, desde un punto de vista químico, aunque no se realice destilación al elaborarlas se las debe clasificar como bebidas alcohólicas destiladas, en el segundo grupo indicado en Normas y Definiciones: Cordiales y Licores....". Niega, por ello, que se hubiera infringido norma alguna, o coartado la libertad de empresa, el derecho de asociación o el derecho de trabajo de la accionante, pues, "el hecho de que el Departamento en ejercicio del monopolio de la producción, distribución, elaboración y comercialización de los licores destilados, invite a las firmas productoras y comercializadoras a suscribir los contratos propios del régimen de participación en desarrollo y aplicación de la ley 14 de 1983 y de la Ordenanza No, 004E de 1988, no es óbice (sic) para pensar que se está (sic) llevando de contera (sic) los derechos constitucionales invocados por la parte actora....". Como "bases legales de los monopolios de licores en Colombia", cita los artículos

2o. del decreto ley 41 de 1905, en armonía con la ley 15 del mismo año; 1o. del decreto ley 244 de 1906; 1o. de la ley 8a. de 1909; y 62 y 64 de la ley 14 de 1983; a más de la citada Ordenanza 004E de 1988, "por la cual se reglamenta el monopolio departamental sobre licores destilados y se faculta al señor Gobernador del Valle para regular algunos aspectos de dicho monopolio", que versaría sobre cuatro casos de monopolio ejercido inveteradamente por el departamento (los referentes a la producción y distribución de licores destilados, alcohol potable y alcohol impotable y el relacionado con la introducción y distribución de los licores especificados en el artículo 4o. de la ordenanza) y cuya finalidad no sería otra que la de adecuar el ejercicio del monopolio a las formas de contratación administrativa contempladas en la ley 14 de 1983, una de éstas, el contrato de concesión, o autorización "pro - tempore para ejercer el monopolio en forma indirecta....", con fundamento en los artículos 61 y 53 de la ley en mención y 5o. de la Ordenanza. Sostiene, de otro lado, que si bien, para efectos sanitarios, son aplicables las normas del Ministerio de Salud, no lo son, en ausencia de una reglamentación especial "netamente fiscal" de la ley 14 de 1983, las del decreto 3192 de 1983, reglamentario de la ley 9a. de 1979 (o Código Sanitario de Colombia) porque, "si

estamos ante el ejercicio del arbitrio rentístico de los departamentos, necesitamos acoger medidas fiscales como lo es el Arancel de Aduanas y en especial a (sic) lo que atañe a la clasificación y calificación de licores", aparte de que no podría ignorarse que dicha ley 9a. fue expedida antes de la ley 14 de 1983, y que el decreto 3192 carecería del alcance de ley, ya que, "colocados en la Pirámide Kelseniana, tiene mucha más validez el Régimen Fiscal contenido en el Arancel de Aduanas"; además, que el Ministerio de Salud califica como "aperitivos" ciertos licores, sólo por su graduación alcoholimétrica, "sin tener en cuenta para nada el proceso químico industrial empleado en su fabricación, es decir, si fue licor destilado o fermentado". Se pregunta, si de añadir al Whisky limón y edulcorantes y rebajar su graduación alcoholimétrica, "dejaría de ser licor destilado para convertirse en aperitivo?........". Supone que el principal interés del control del Ministerio de Salud, a través de licencias y registros sanitarios, es el del sometimiento de los productores y distribuidores de bebidas alcohólicas a requisitos especiales, en defensa de la salud del consumidor y no el de hacer una clasificación o calificación especializada para fines de las políticas económicas, del país, por lo cual, el régimen aplicable era el del arancel de aduanas, que "contiene la nomenclatura aprobada de las decisiones 145 y 146 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena acogidas por el Congreso Nacional mediante la ley 28 de 1973, disposiciones

concernientes a la Hacienda Pública Nacional, (sic) contiene los criterios que informan a la Secretaría de Hacienda del Departamento del Valle en lo que hace a la clasificación y calificación de bebidas alcohólicas, mientras no (sic) se produce el reglamento de la ley 14 de 1983, en especial al desarrollo de su artículo 70 y se define qué se entiende por vinos, licores y aperitivos....". El Departamento, en ejercicio del monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, consagrado en la ley 14 de 1983 y el decreto 1222 de 1986 (o Código de Régimen Departamental) y ratificado por la Ordenanza 004 - E de 1988, se habría acogido a la fórmula de la participación porcentual y no a la del impuesto de consumo, en forma que quienes pretendieran producir, introducir y comercializar tales licores en su territorio, debía celebrar con él el respectivo convenio o contrato de concesión; y para lo relacionado con otras bebidas alcohólicas, como aperitivos y similares, "de graduación inferior a 28 grados, preparaciones alcohólicas compuestas (llamados (sic) extractos concentrados para la preparación de las bebidas)", someterse a la clasificación de la categoría de "licores", por ser ésta su posición arancelaria y el tratamiento que se les deba dar, y pagar la participación que se señale en el convenio.

LOS ALEGATOS: La demandante observa, en primer lugar, que "el informe rendido por los peritos el 26 de Noviembre de 1990", a que alude la parte demandada, fue desestimado

como prueba, por auto de 23 de Enero de 1990, conforme a las razones ahí expuestas. Con respecto a la aplicabilidad del arancel aduanero a las bebidas producidas y distribuidas en el país, repite los planteamientos de la demanda, con apoyo en la definición que, sobre "derechos de aduana", trae el decreto 3312 de 1985, que correspondería, para cualquier efecto, a "derechos de importación o exportación", es decir, que no se considerarían como tales, las multas o recargos, los servicios prestados o el impuesto sobre las ventas, causados con ocasión de la importación o exportación, ni los valores provenientes de actividades de producción y distribución de bebidas alcohólicas o de cualquier otro producto nacional en el país. Del monopolio que afirma ejercer el Departamento, reitera que los aperitivos son de libre producción y distribución, sólo sujetos al pago del impuesto de consumo fijado por la ley 14 de 1983, y que las Asambleas Departamentales únicamente podrían regular los aspectos administrativos del recaudo. Sobre la discutida facultad del Ministerio de Salud, se reafirma en que ésta figura expresamente atribuida en la ley 9a. de 1979, el decreto 3192 de 1983 y la ley 14 de 1983, ésta de carácter tributario, "puesto que regula lo referente al impuesto de consumo; o sea, que la competencia del Ministerio de Salud en materia de bebidas alcohólicas, tiene obviamente una finalidad sanitaria, pero también de carácter fiscal", desconocida arbitrariamente por las autoridades departamentales.

A su turno, el señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación sostiene, en resumen, que el oficio acusado no es, propiamente, un acto administrativo (" como manifestación de la voluntad administrativa dirigida a producir efectos o situaciones jurídicas generales o particulares o crear, modificar o extinguir un derecho"), ni se aprecia la relación que pueda existir entre el mismo y los perjuicios alegados por la demandante. En su entender y por lo que dice ésta en su libelo, el oficio se habría limitado a responder una consulta sobre las razones por las que, desde Agosto de 1988, se había negado la venta de estampillas del impuesto de consumo para los productos fabricados por la misma, hecho que suponía la existencia de un acto administrativo anterior, pero sin crear situaciones jurídicas particulares o generales, ni constituir, modificar o extinguir derechos, o imponer obligaciones, pues sólo informaba acerca de las políticas en la materia de la Secretaría de Hacienda, coincidentes con principios de la Hacienda Pública Nacional y criterios de clasificación del arancel aduanero por los que, bebidas semejantes a las producidas por la sociedad, eran catalogadas como "licores", no pudiendo, en consecuencia, ser objeto de acusación ante la jurisdicción, instituida, a términos del artículo 83 del decreto 01 de 1984, para juzgar, "los actos administrativos". La demanda, pues, tendría que haberse dirigido contra el acto administrativo por el que la Secretaría de Hacienda había clasificado como "licores" las bebidas producidas por la sociedad; como no lo hizo, no ameritaría un pronunciamiento de

fondo, así hubiera incluido en la pretensión de nulidad "todos los actos y actuaciones administrativas que culminaron con el Oficio No. 133 de Octubre 25 de 1988", por no haber individualizado éstos, "con toda precisión", conforme a las exigencias del artículo 138, inciso 1o. ib. Estima, de otro lado, que aún debiendo tenerse el oficio en cuestión como el acto administrativo demandable, procedería igualmente una decisión inhibitoria por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en términos de lo dispuesto por el artículo 135, inciso 1o. ib., agotamiento que habría podido tener lugar, entre otros, en el caso de la interposición de los recursos pertinentes y la resolución de éstos, según el artículo 63 ib. Ello, porque si el oficio fue realmente acto creador de situaciones jurídicas particulares, debió ser objeto del recurso de apelación previsto por el artículo 50 ib., que, sin embargo, no interpuso la sociedad, bajo la afirmación de que las autoridades departamentales, no habían dado oportunidad "de ejercer los recursos existentes, de conformidad con el artículo 135, numeral 2o." (ib.), pero sin que en el expediente obre prueba de esa afirmación. Examinados los diversos cargos de violación formulados en la demanda, tampoco encuentra que éstos puedan prosperar:

1. Del artículo 61 de la ley 14 de 1983, pues la norma regula situaciones diferentes a las contempladas en el oficio.

2. De los artículos 62 y 63 ib., por la misma razón anterior, ya que, "el oficio

acusado no establece reglas que limiten la ‘libre producción y distribución’ de ‘vinos espumosos, aperitivos....’, no regula el impuesto de consumo, no se refiere a los ‘contratos de intercambio’, ni a los permisos para la introducción y venta de licores destilados.....".

3. De los artículos 70 y 71 ib., por motivo idéntico, supuesto que el oficio, "no expone ninguna definición acerca del concepto de ‘licores, vinos, aperitivos y similares’, ni establece reglas para el ‘control sanitario’ de tales productos....".

4. Del artículo 1o. del decreto 3312 de 1985, porque, "es contrario a la realidad procesal y probatoria afirmar que las autoridades departamentales le hayan liquidado o cobrado a la sociedad, en el oficio No. 133, derechos de aduana o gravámenes arancelarios por la producción, distribución o venta de determinadas bebidas alcohólicas (....). El expresar que la Secretaría de Hacienda del Departamento del Valle del Cauca ejerce el monopolio de licores en desarrollo de políticas que coinciden con principios propios de la Hacienda Pública y con criterios de clasificación aplicados en el arancel de aduanas, no constituye, y esto es elemental, un acto de imposición de gravámenes arancelarios...." (subrayas en el texto del alegato).

Concluye, que de emitirse un pronunciamiento de fondo, "éste debe ser adverso a las pretensiones de la demanda....". La parte demandada se abstuvo de otras alegaciones.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. Cuestiones Procesales El oficio demandado, es la necesaria culminación de vías de hecho de la

Administración Departamental, casualmente porque ésta, en su momento, no expresó los motivos que la compelían a rehusar el expendio de las especies destinadas a satisfacer el pago del tributo en las condiciones habituales. Cuando el oficio dice que, "la Secretaría de Hacienda Departamental ejerce el monopolio de licores" en desarrollo de determinadas políticas, que "las bebidas que usted produce han sido incluidas en la categoría de licores" del arancel de aduanas, que (la Secretaría) "se acoge a la denominación ya señalada y considera qué distribuidores, fabricantes y comercializadores deben acogerse a la disposición referente a la participación fijada para los mismos" y que "reiteramos nuestra posición y nos manifestamos dispuestos al diálogo que conduzca a conciliar comunes intereses", no solamente exterioriza los motivos originalmente velados, sino que afirma el carácter de sujeto pasivo de la destinataria en términos distintos de los precedentes y niega cualquier solución diferente de un "diálogo" que, por lo que se desprende del oficio de 1o. de Septiembre de 1988, del Secretario de Hacienda, que anexó el "modelo de convenio a suscribir", no era diálogo, sino la sujeción incondicional a las cláusulas "modelo". No cabe duda, por tanto, de que el controvertido oficio, como manifestación de la voluntad administrativa, expresada por un funcionario calificado que jamás negó su condición de tal, y, de suyo, apta para producir efectos en derecho, constituía acto administrativo definitorio de una situación subjetiva o concreta, con el

agravante de haber omitido, tanto el trámite de la notificación personal contemplado en los artículos 44 y 45 del decreto 01 de 1984, como la indicación de los recursos existentes, la autoridad ante la cual procedían éstos y el plazo para ello, prevista por el artículo 47 ib., hechos que resultan probados del propio texto del oficio, y que de haberse aducido oportunamente por la demandante como causales específicas de nulidad, tendrían que haber dado lugar a la correlativa decisión anulatoria, sin mas consideraciones. Por supuesto, el acto en cuestión era demandable "directamente", conforme a las prescripciones del inciso final del artículo 135 ib., estando demostrado objetivamente que, por ausencia de notificación y expresión de los recursos procedentes, evidentemente, la Administración Departamental no había dado oportunidad alguna para interponerlos. Por otra parte, no requería la demanda "individualizar con toda precisión" actos que hubieran precedido al acusado, por la elemental razón de no haberse materializado éstos en documentos u otros medios de fácil verificación. Ya se estableció que la Administración Seccional actuó de hecho, desde el comienzo, absteniéndose de recibir el pago del impuesto de consumo y de suministrar las correspondientes explicaciones, pero que tales conductas u omisiones se exteriorizaron finalmente en el oficio censurado, que es prueba suficiente de las mismas, de suerte que para satisfacer los requerimientos del artículo 138 ib., en lo que tocaba con la "individualización", bastaba identificar dicho oficio. Adicionalmente, la relación de "hechos" de la demanda pormenoriza las

señaladas conductas o abstenciones, por lo que la petición para que decretara "la nulidad de todos los actos y actuaciones administrativos que culminaron con el oficio No. 133 de Octubre 25 de 1988", debía entenderse remitida a los actos y actuaciones descritos en los "hechos", para no incurrir en formulismos. En consecuencia, no se consideran fundadas, ni se comparten, las objeciones del Señor Procurador Tercero Delegado, en la materia analizada.

2. Cuestiones sustantivas.

La aplicación de la ley en espacio y tiempo se rige, entre otras disposiciones, por los artículos 5o. de la ley 57 de 1887, 1o., 2o. y 8o. de la ley 153 del mismo año y 18 del Código Civil, referentes a la preferencia de la ley posterior o de la relativa a asunto especial, a la ausencia de ésta y a la sujeción de las personas a la misma en el territorio nacional. Se trata, no obstante, de reglas aplicables por los jueces, en la precisa hipótesis del hecho litigioso de que conocen y por vía de decisión judicial, según se desprende, en particular, del citado artículo 8o. de la ley 153 de 1887, que permite sustentar la decisión en "leyes que regulan casos o materias semejantes y, en su defecto, (en) la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho", a falta de ley "exactamente aplicable al caso controvertido". De esto se deduce, que en ningún caso es viable la "analogía" como procedimiento discrecional de corporaciones, órganos o funcionarios administrativos, para la adopción permanente de preceptos jurídicos, en órbita

territorial o respecto de materias no previstas expresamente por el sistema normativo que se pretende "acoger". El arancel de aduanas es estatuto "especial" tributario, pero sólo para la regulación y tasación de los derechos de importación y exportación, como bien lo subraya la demandante, porque frente al sistema impositivo departamental o municipal, o aún al nacional, en aspectos diversos del franqueo fronterizo, es de carácter "general" y, por ende, en procesos judiciales o gubernativos análogos a éstos, de aplicación restringida a la circunstancia de no existir norma tributaria específica que enmarque precisamente el caso. Si no es viable su aplicación indiscriminada en el campo procesal, menos puede serlo su escueta "adopción" como normatividad positiva, en espacio o referente a materia imponible que no previó. Otra cosa es que, por ley o acto con fuerza de ley, se recojan algunos de sus preceptos, particularmente, para la clasificación de productos y fijación de tipos impositivos por posiciones arancelarias, que fue lo que hizo el legislador de emergencia con fines a la reestructuración del impuesto sobre las ventas, en el artículo 7o. del decreto 1988 de 1974, después reglamentado por los artículos 1o. y siguientes de decreto 2368 y 2o. del decreto 2810, ambos del mismo año de 1974. Es sabido que la facultad impositiva de gobernadores y asambleas departamentales, como la de alcaldes y concejos municipales, es estrictamente derivada, en el entendimiento de que siendo funcionarios y corporaciones administrativas, no les es lícito crear o expedir la ley tributaria, sino reglamentar la

preexistente y ello únicamente en el evento de que ostensiblemente aparezca que el texto de la misma exige un desarrollo para poner en movimiento y hacer eficaz éste, o que se deben llenar vacíos o suplir detalles de su ejecución, o dilucidar su contenido implícito, para que el reglamento no se convierta en copia servil de la ley; en resumen, que el reglamento no debe incluir nada de lo que ya fue objeto de disposición legal. Ahora bien, dado que el artículo 70 de la ley 14 de 1983, por su texto y contenido implícito, es claro cuando dispone que, "el Gobierno Nacional, en desarrollo de la potestad reglamentaria y teniendo en cuenta las normas técnicas del Ministerio de Salud y del ICONTEC, definirá qué se entiende por licores, vinos, aperitivos y similares, para los efectos de esta ley", que el artículo 62 ib., lo es, igualmente, en cuanto dice que, "los vinos, los vinos espumosos o espumantes, los aperitivos y similares nacionales serán de libre producción y distribución...." pero sujetos al impuesto nacional de consumo "que señala esta ley", y que el artículo 49 del decreto 3192 de 1983, así no