CE-SEC4-EXP1992-N4379

BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / VALOR NOMINAL / PRESCRIPCION / POTESTAD REGLAMENTARIA La suspensión provisional decretada no requirió la realización de ningún análisis profundo, sino que ella se fundamentó en que la Ley utilizó la expresión "valor" pura y simple, al paso que el decreto Reglamentario calificó esa expresión agregándole la denominación "nominal". Es evidente que las dos expresiones tienen un universo diferente. También se hace notorio que el ejecutivo al expedir el decreto 1132 de 1992, estableciendo la prescripción a la que ahora se hace referencia, antes que explicar lo dicho en la Ley, estaba sencillamente haciendo una interpretación de la misma cosa vedada al reglamento, pues esta función interpretativa se reserva para los jueces en el caso de aplicación de la Ley y para el Congreso de la República cuando ejerce la facultad de interpretar la Ley con autoridad. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los siguientes apartes del Artículo 1132 de 1992: a) En el literal c) del Artículo 2o., las expresiones "nominal" y la "obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998. b) En el inciso final del Artículo 3o la expresión "antes de restar los descuentos”. IMPUESTO BASICO DE RENTA / IMPUESTO NETO DE RENTA / POTESTAD REGLAMENTARIA Resultan canos los esfuerzos del impugnante para demostrar que la expresión “impuesto de renta" contenida en la Ley reglamentaria es igual a " impuesto de renta antes de restar los descuentos"; sin embargo olvida que la expresión

utilizada por la Ley no fue la de “impuesto básico de renta”. En otras palabras, que si el legislador habló de impuesto de renta, no podía el decreto reglamentario hablar de impuesto básico de renta" puesto que son conceptos que jurídica y gramaticalmente tienen universo y alcance diferentes. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los siguientes apartes del Artículo 1132 de 1992: a) En el literal e) del Artículo 2o., las expresiones "nominal" y la "obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998". b) En el inciso final del Artículo 3o. la expresión "antes de restar los descuentos".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4379

Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO AUTO Decide la Sala el recurso de reposición formulado por la parte demandada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contra el auto del 9 de octubre de 1.992, por medio del cual la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda contra algunos apartes del Decreto 1132 de 1.992 y decretó la suspensión provisional de algunas expresiones normativas de tal reglamento.

LA IMPUGNACION El Ministerio de Hacienda mediante apoderado especial, hace uso del recurso de reposición para solicitar que la Sala revoque el auto de la referencia en lo que atañe a la suspensión provisional decretada sobre algunos apartes - de los Artículos 2o. y 3o. del Decreto Reglamentario 1132 de 1.992. Clasifica sus argumentos para oponerse a la suspensión provisional cuya revocación solicita, en tres grupos, en relación con cada uno de los cuales discurre como a continuación se sintetiza: lo. - Sí bien es cierto que en el Derecho Colombiano la palabra "valor" es admite muchas especies, en material de obligaciones y cuando se trata del problema de la forma de pagarlas no existe sino dos alternativas: el valor nominal o el valor real. El Artículo 17 de la Ley 6a. de 1.992 planteó un tema específico y concreto, cual es el de la redención de los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna y es dentro de ese marco que debe interpretarse el Decreto Reglamentario y no dentro de uno o más general. Teniendo en cuenta que los BDSI representan una obligación en dinero, el pago de las obligaciones implícitas en ellos no podía hacerse sino por su valor nominal como lo previó el Gobierno al expedir el Decreto 1132 de 1.992, ciñéndose a lo dispuesto en el Artículo 2224 del Código Civil que dispone que "si se ha prestado dinero, sólo se debe la suma numérica enunciada en el contrato". Agrega el recurrente que es probable que la persona que hace un préstamo en inflacionario pierda capacidad adquisitiva y que por eso el Código Civil permite

pactar que el pago consista en algo más que la suma numérica enunciada, pero cuando se trata de pagar oportunamente obligaciones en dinero la regla del Artículo 2224 del C.C. sigue siendo obligatoria para el Gobierno, para los particulares y para los jueces. Manifiesta el memorialista que de la simple comparación de texto que la Ley manda para efectos de la suspensión provisional de una norma no puede colegirse que el texto reglamentario supera los límites fijados por la Ley, pues ello supone un estudio sobre normas de derecho civil y administrativo de cierta profundidad sobre la naturaleza de las obligaciones, las formas de pago de las mismas y el sentido del lenguaje que la Ley utiliza. 2o. Afirma el libelista que el actor y el auto recurrido no distinguen entre el período durante el cual la Nación tiene la obligación de aceptar los Bonos en pago de impuestos, retenciones, sanciones y anticipos y el período de caducidad de las acciones judiciales de que disponen sus acreedores en el evento de que la Nación no cumpla con esa obligación. Manifiesta que dentro del derecho de las obligaciones privadas al cual pertenecen los Artículos 2535 y 2536 del Código Civil una cosa es la nulidad de las acciones judiciales y otra la prescripción de las obligaciones. Explica que la distinción entre unas y otras era necesaria porque a diferencia de lo que ocurre usualmente la obligación de pago a cargo de la Nación no se hará exigible en un día y momento determinado previamente establecido, sino durante un período y en el momento escogido por el tenedor de los bonos. Que finalizado el primer período aludido que va desde el lo. de enero hasta el 31 de diciembre de

1.998 se produce una prescripción extintiva o liberatoria de la obligación y que al cabo de ese período el tenedor perderá el derecho al pago. Que el Decreto 1132 se limitó simplemente a hacer explícito lo que el Legislador dispuso. Complementa su argumento afirmando que ni la Ley ni el Decreto disponen cosa alguna respecto a la caducidad de las acciones judiciales relacionadas con el pago de la obligación y explica que al cabo del período de caducidad lo que se pierde es el derecho a pedirle al juez que ordene el pago y a continuación expresa que las distinciones aludidas se advierten al considerar que para que el tenedor de los bonos tengan éxito en una eventual actuación judicial contra la Nación se, requieren tres condiciones a saber: a) Que haya exigido a la Nación durante 1.998 el pago del bono. b) Que en respuesta a su solicitud haya obtenido un acto administrativo o una omisión administrativa que frustren su pago. c) Que si la Nación se negó a cumplir con su obligación, el tenedor del bono haya solicitado el pago ante el juez competente dentro del plazo previsto en las normas procesales. Aduce de otra parte, que la frase "durante el año l.998" contenida en la Ley indica sin lugar a dudas que los BDSI sólo se redimirán durante 1.998 y que después de ese año no será posible redimirlos y que eso mismo es lo que dispone el Decreto 1132 en materia de prescripción. Al agregar que todas las obligaciones se extinguen por el pago del tiempo y que el legislador tiene la posibilidad de determinar en cada caso cuánto debe transcurrir para que opere este fenómeno. Plantea que el Decreto reglamentario sólo estaba señalado en esta materia lo que

ya había a su turno señalado el legislador. También en relación con este punto de la prescripción acusa al actor y al auto recurrido de confundir un, problema de derecho administrativo con uno de derecho civil, lo cual surge desde la misma identificación de las normas que según el demandante fueron vulnerables por el Decreto 1132. Partiendo de la base de que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada considera que ella debe limitarse a examinar las violaciones que señala el actor respecto de las normas específicas y de los conceptos precisos que éste indique y que no puede acceder a decretar una suspensión provisional o una nulidad si el actor no acierta al señalar las normas que se infringieron. Concluye diciendo que en este caso, para exigir a la Nación el cumplimiento de sus obligaciones las normas pertinentes no son los Artículos 2535 y 2536 del Código Civil sino los Artículos 85 y 136 del C.C.A. Expresa corno colofón de este. segundo cargo contra el auto recurrido que el Gobierno no se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaría y que las normas que según el actor violó el Decreto, no son las que regulan el tema de las acciones judiciales para exigir el cumplimiento de las obligaciones fiscales de la Nación, por lo cual no debe mantenerse la suspensión provisional que se impugna. 3o. Expresa el recurrente que cuando el Decreto 1132 de 1.992 adicionó a la expresión "Impuesto de renta" contenida en la Ley 6a. de 1.992 el aparte "antes de restar los descuentos" en nada modificó el contenido de la Ley y por el contrario lo que hizo fue darle mayor claridad. Tal afirmación la sustenta en una

serie de expresiones que según su criterio surgen de una interpretación sistemática de la Ley. Dice que en el Decreto Tributario se diferencian los conceptos “impuesto de renta" o “impuesto básico de renta" del de "impuesto neto de renta" y que cuando se habla de los primeros se hace referencia al resultado de aplicar la tarifa a la renta líquida gravable. En cambio cuando se habla de "impuesto neto de renta" se está haciendo mención a se obtiene después de restar los descuentos tributarios y es por eso que la 1.992 consecuente con lo establecido en las normas fiscales determina la base sobre la cual se debe liquidar tanto la contribución especial creada en su Artículo 11 como la inversión en BDSI creada en los Artículos 16 y 17.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Para efectos de resolver el recurso de reposición formulado por el Ministerio de auto del 9 de octubre de 1.992, en cuanto dicha la suspensión provisional de algunos apartes de los Artículos 2o. y 3º. del Decreto 1132 de 1.992, la Sala analizará uno a uno los cargos planteados en el memorial de reposición: El primer cargo se contrae a cuestionar la declaración de suspensión provisional respecto de la expresión "nominal" contenida en el literal e) del Artículo 2o. M Decreto acusado. Como atrás se dijo, la entidad que formula el recurso plantea que en primer lugar, el Decreto no hizo cosa distinta que explicitar algo que ya estaba dicho en la Ley, por cuanto el pago de las obligaciones relativas a los BDSI no podía hacerse sino

por su valor nominal y que, en segundo lugar, definir los aspectos relacionados con el pago de las obligaciones implica un análisis mucho más profundo que el propio de una suspensión provisional. La Sala no comparte las apreciaciones del recurrente con relación a éste tema puesto que la suspensión provisional decretada no requirió la realización de ningún análisis profundo, sino que ella se fundamentó en que la Ley utilizó la expresión “valor", pura y simple, al paso que el Decreto Reglamentario calificó esa expresión agregándole la denominación de "nominal". Es evidente que las dos expresiones tienen un universo diferente. El mismo memorialista admite en su alegato que "es cierto que en el Derecho Colombiano la palabra "valor" es genérica, y que admite muchas especies. Sin embargo en materia de obligaciones y cuando se trata del problema específico de la forma de "pagarlas" o de "cumplirlas" no existen sino dos alternativas del "valor nominal" (en las obligaciones en dinero) o el "valor real" (en las obligaciones del valor) (fl. 54). Así las cosas no encuentra razón valedera la Sala, para reponer al auto recurrido y antes bien advierte que se hace patente la violación en que incurrió el Decreto Reglamentario al pretender que cuando la Ley se refería a "valor", no estaba haciendo alusión a "valor real", o a otro tipo de valor, sino precisamente al "valor nominal", que es el que adopta el reglamento demandado. Es claro para la Sala que si el legislador hubiera querido referirse a una especie determinada del concepto "valor" ha debido hacerlo así en el texto legal y de ninguna manera

admisible que esa especificación se dejara o estuviera en manos del ejecutivo en desarrollo de su facultad reglamentaria, pues ello equivaldría a erigirlo en legislador. El segundo cargo se ocupa en discutir la suspensión decretada en relación con el aparte del literal c) del Artículo 2o. que se refiere a la prescripción de la obligación de pago contenida en los BDSI. El argumento fundamental de la entidad recurrente es el de que cuando la Ley habla de que la redención de los Bonos se efectuará durante "el año l.998" estableció una prescripción de la obligación de pago contenida en dichos instrumentos y que el Decreto Reglamentario no hizo cosa distinta que explicitarla al disponer que la prescripción de la obligación acaecería el 31 de diciembre de 1.998. De igual forma se argumenta que tanto el actor como la Sala confundieron la prescripción de la obligación con la caducidad de las acciones judiciales y que ésto hizo además que se invocaran y se aplicaran normas no pertinentes al caso como son las del Código Civil, cuando han debido aplicarse los Artículos 85 y 136 del C.C.A. Tampoco halla la Sala valederos los argumentos esbozados en la impugnación para justificar la revocatoria del auto recurrido y por el contrario, se consolida la fundamentación que se tuvo para decretar la suspensión provisional, puesto que se hace notorio que el ejecutivo al expedir el Decreto 1132 de 1.992, estableciendo la prescripción a la que ahora se hace referencia, antes que explicitar lo dicho en la Ley, estaba sencillamente haciendo una interpretación de la misma, cosa vedada al reglamento, pues esta función interpretativa se reserva

para los jueces en el caso de aplicación de la Ley y para el Congreso de la República cuando ejerce la facultad de interpretar la Ley con autoridad. Pretender que la expresión utilizada por el legislador en el Artículo 17, "se redimirán durante el año 1.998", significa que el contribuyente que no haga la solicitud para redimir el valor de sus bonos entre el primero de enero de 1.998 y el 31 de diciembre del mismo año pierde automáticamente su derecho de propiedad sobre la inversión realizada, no puede entenderse sino como el establecimiento en el derecho reglamentario, de una prescripción extintiva del derecho, si se mira desde el punto de vista del contribuyente, o de una prescripción extintiva de la obligación de pago, que fue, indudablemente, previsto así en la Ley que se dice reglamentada. Lo anterior es suficiente para estimar que éste cargo tampoco puede tener prosperidad. Finalmente, el tercer cargo está dirigido contra la suspensión provisional de la expresión "antes de restar los descuentos" contenida en el inciso final de Artículo 3o. Decreto demandado. A juicio de la Sala resultan vanos los esfuerzos que hace el memorialista impugnante para demostrar que la expresión "impuesto de renta" contenida en la Ley reglamentada es igual a "impuesto de renta antes de restar los descuentos", que utiliza la norma reglamentaria. Para sostener tal cosa el recurrente argumenta que lo que el Decreto hace es utilizar el criterio definido por el legislador en diferentes normas como "impuesto básico de renta", el cual significa precisamente que se está señalando “al que se obtiene antes de restar los descuentos tributarios".

Olvida, empero, el libelista que la expresión utilizada por la Ley no fue la de básico de renta", que en efecto puede significar el impuesto de renta que los descuentos tributarios, sino la genérica pura y simple de “impuesto de renta”. En otras palabras, que si el legislador habló de impuesto de renta, no podía e "impuesto básico de renta' puesto que son conceptos que jurídica y gramaticalmente tienen universo y alcance diferentes. No prospera pues, el cargo que pretende invalidar la suspensión provisional decretada. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Confirmase él auto recurrido. Reconócese personería al doctor Antonio José Nuñez Trujillo, para actuar corno representante de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

CONSUELO SARRIA OLCOS JAIME ABELLA ZÁRATE

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / VALOR NOMINAL / SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos / (Aclaración de Voto) La suspensión provisional procede cuando se da una manifiesta violación de una norma superior que se pueda percibir a través de una sencilla comparación de los textos de una y otra. En el presente caso era suficiente motivo la adición que hizo

el reglamento del adjetivo "nominal" al concepto de "valor" utilizado por la Ley. Por ello considero que sobran las consideraciones adicionales a esta sola motivación relativas al significado, alcance o fundamento legal del término "nominal" que es tema para el debate y el fallo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Aclaración de Voto: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D. C., primer (1) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4379

Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PUBLICO Aunque estoy de acuerdo con la parte resolutiva me permito aclarar mi voto en tratados, en el siguiente sentido Reiteradamente ha sostenido esta Corporación que de conformidad con el texto legal que autoriza la suspensión de los actos administrativos Artículo 152 del Decreto 1 de 1.984 (aún antes de la reforma que sufrió en 1.989 por el Decreto 2304 Artículo 31) que procede cuando se da una manifiesta violación de una norma superior que se puede percibir a través de una sencilla comparación dé los textos de una y otra.

En mi concepto en el presente caso era suficiente motivo la adición que hizo el reglamento del adjetivo "nominal" al concepto de "valor" utilizado por la Ley. , Por ello considero que sobran las consideraciones adicionales a esta sola motivación relativas al significado, alcances o fundamento legal del término "nominal” que es tema para el debate y el fallo, oportunidad en la cual será necesario definir

si del contexto de la Ley es posible o no añadir algún calificativo al concepto de valor, bien sea el de nominal, el de real u otro, para darle claridad y operancia a la Ley, obviamente sin contravenir su ordenamiento esencial. Pero este es Precisamente el tema de controversia sobre lo cual no puede adelantarse ninguna conclusión en esta etapa. Atentamente,

JAIME ABELLA ZARATE