CE-SEC4-EXP1993-N2687

CADUCIDAD - Inexistencia / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DERECHO DE DEFENSA Como los actos que se demandan son administrativos, éstos debieron indicar los recursos que contra ellos procedían y los términos dentro de los cuales debían interponerse, por la afectada, por tratarse de actos particulares y concretos y como tal indicación no se contiene en los oficios cuestionados suscritos por el señor Contralor General de la República, se concluye que cuando se presentó la demanda, no había caducado la acción precisamente por la falta de indicación de los recursos y el término para interponerlos, cuya consecuencia es que no había caducado la acción de restablecimiento. CONTROL FISCAL / FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Los dineros que la Federación Nacional de Cafeteros pertenecientes al Fondo Nacional del Café, recibe, son esencialmente, productos de impuestos nacionales, es decir, dineros del erario público, destinados a una finalidad concreta, como lo es la satisfacción de necesidades públicas, que normalmente deben cumplir las agencias del Estado. Es por ello, que están destinados a un fin público concreto y por lo mismo, no puede escapar la Federación Nacional de Cafeteros al control fiscal que ejerce en virtud de la Constitución, la ley y el contrato, la Contraloría General de la República. Si se entendiera que tales dineros los recibe la Federación a título de donación , tendría que declararlo así la ley, pues la donación no se presume y menos de dineros públicos.

FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS - Naturaleza / FONDO NACIONAL

DE CAFE / CONTROL FISCAL / CONTRIBUCION PARAFISCAL Los ingresos que transfiere el Fondo Nacional del Café y que son de su propiedad, a la Federación Nacional de Cafeteros siguen perteneciendo a éste, por cuanto tienen destinaciones especiales a fin de atender necesidades colectivas de la región cafetera; por lo tanto no son bienes ni rentas privadas, puesto que la Federación lo que hace es administrar impuestos, en este caso denominados contribuciones parafiscales. Sin embargo siendo como es la Federación una entidad gremial de derecho privado, recibe emolumentos en virtud de tal condición, como son los aportes de sus afiliados, la remuneración que percibe del Fondo Nacional del Café y demás actividades que realiza por o para sus afiliados, o para el manejo y la administración de las reservas prestacionales constituidas para atender a sus propios empleados, sobre los cuales no puede haber control fiscal. INGRESOS POR COMERCIALIZACION DEL CAFE / FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS / FONDO NACIONAL DEL CAFE Los ingresos que la Federación nacional de Cafeteros ha obtenido de utilidad generada de la operación de comercialización interna del café, mediante la compra con sus propios recursos de la materia prima - café pergamino - al Fondo Nacional del Café y asumiendo los costos y riesgos correspondientes de propiedad de dicha Federación y no están sujetos a la comercialización, tanto externa como interna, que realice dicha Federación a nombre del fondo Nacional de Café.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN

Santafé de Bogotá D. C., cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2687

Actor: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA FALLO La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, entidad gremial de derecho privado y sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida por Resolución Ejecutiva Nacional No. 33 de 1927, en extenso memorial de demanda presentado en la Secretaría de la Sección Cuarta el 9 de octubre de 1989, pide que se decrete la nulidad de los numerales 6 y 8 del Capítulo "Conclusiones" del oficio de 30 de noviembre de 1988, que el señor Contralor General de la República dirigió al señor Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros cuyo tenor es el siguiente: "Conclusiones: Como conclusiones finales, derivadas de las exposiciones legales, jurisprudenciales y doctrinarias aquí expuestas podemos concluir las siguientes: "6. La Federación no recibe ninguno de los recursos que le entrega el Estado a título traslaticio de dominio, ni a título de donación, ni la Federación puede ejercer frente a ellos los atributos del derecho de propiedad ni usarlos libremente. Esto impide que quepa la figura de la donación mientras una ley de la República no autorice a la Administradora del Fondo al efecto. La donación no es presumible según el Código Civil". "8. La Contraloría tiene la obligación de solicitar una información y en concreto rendición de cuentas, sobre la parte que reciba la Federación en virtud del

impuesto ad - valorem y del impuesto de pasilla para campañas de sanidad rural, y para campañas de progreso social y económico de las zonas cafeteras. No basta conocer las instrucciones que de la federación para ello, sino que debe verificarse efectivamente esa destinación, en aplicación de la ley 11 de 1972 que ordena a la federación rendir cuentas a la Contraloría para su revisión y fenecimiento”. Pide, además, que se decrete la nulidad de la frase “ y los beneficios de ésta son recursos del fondo” contenida en el citado oficio de 30 de noviembre de 1988, pagina 22 cuyo texto completo dice: "De otra parte como el café que vende la Federación Nacional de Cafeteros para consumo nacional es comprado al Fondo Nacional del Café, que lo ha recibido por retención o por compra de los cafeteros, estamos en presencia de figuras que se enmarcan en el concepto de comercialización; y los beneficios de ésta son recursos del fondo ". (La parte que se destaca es la que se demanda). Además, también pide que se decrete la nulidad del oficio de 8 de junio de 1989, emitido por el señor Contralor General de la República que confirmó el contenido del memorando oficio de 30 de noviembre de 1988 que textualmente expresa: "Bogotá, 8 de junio de 1989 Doctor Hernán Uribe Arango Gerente(E.) Federación Nacional de Cafeteros

E. S. D. “Apreciado Doctor: "Este Despacho ha estudiado cuidadosamente el texto de la carta enviada el 20 de abril pasado, como los memorandos anexos a la misma, relacionados con el tratamiento fiscal del impuesto ad - valorem a la exportación de Café y de las

utilidades obtenidas en la comercialización interna del mismo”. "Al respecto, es criterio de la Contraloría General, que los conceptos allí contenidos no invalidan lo expuesto en las comunicaciones remitidas a Ustedes el 30 de noviembre pasado. De es entendido que el contrato suscrito por el gobierno nacional y la Federación Nacional de Cafeteros en diciembre de 1988, tuvo su etapa de discusión para llegar al acuerdo contractual y constituirse por ende en ley para las partes. Por lo tanto la Contraloría General continuará fiscalizando bajo los parámetros de la ley 11 de 1972 , la ley 20 de 1975 y las cláusulas contractuales en especial la 7ª y la 42 en las cuales se definen tanto los recursos que se incorporan al Fondo Nacional del Café y su destinación como la competencia de la Contraloría en la vigilancia de los dineros y fondos oficiales administrados o invertidos tanto por la Federación como por los Comités Departamentales. El texto señalado es de una claridad tan meridiana que no permite interpretación distinta a lo allí pactado". "Como consecuencia de lo anterior esperamos obtener de esa gerencia la máxima colaboración para desarrollarse una manera oportuna y eficaz el control fiscal establecido legal v contractualmente". "Del señor Gerente con toda consideración” "Rodolfo González García" "Contralor General". "Que como consecuencia de la nulidad solicitada, debe declararse que la Contraloría General de la República carece de atribuciones para ejercer control fiscal respecto de los recursos que por transferencia directa del legislador, en virtud de subvención acrecen el patrimonio de la Federación para ser utilizados en las finalidades asignadas por la ley y los estatutos de la entidad a partir del

momento en que tales recursos son registrados en la contabilidad de la Federación". "Que igualmente, debe declararse que la Contraloría General de la República carece de competencia para ejercitar vigilancia fiscal sobre los dineros que percibe la Federación Nacional de Cafeteros como resultado de la comercialización del café que ella, con sus recursos propios, compra de las existencias del Fondo Nacional del Café, y procesa a sus expensas”. En cuanto a los hechos en que se funda la demanda, los demandantes relatan que la Contraloría General de la República por mandato de la ley 11 de 1972, ejerce la vigilancia fiscal en la Federación Nacional de Cafeteros, sobre “las inversiones de los dineros provenientes del Fondo Nacional del Café y sobre los demás bienes y fondos públicos que esta administre”, expidiendo las resoluciones orgánicas del caso; y que el 20 de mayo de 1988 el Auditor de la Contraloría General de la República ante la Federación, envió al Gerente General de ésta, el oficio A. G.524 en el que inquiría acerca del incumplimiento de la Federación Nacional de Cafeteros de obligaciones que a su juicio, imponen la ley y el contrato vigente; concretamente, solicitó explicación sobre los fundamentos legales o contractuales de las operaciones de compraventa del café del Fondo Nacional del Café, vendido para consumo particular a la federación, y la razón por la cual no se rendían cuentas sobre la inversión y manejo de los recursos recibidos por concepto de impuestos ad - valorem asignada por el artículo 227 del Decreto 444 de 1967, a las campañas para el progreso social y económico de las zonas

cafeteras y los originados en las Leyes 128 de 1941 y 66 de 1942, destinados a campañas de sanidad rural en la región cafetera. Posteriormente el 16 de junio de 1988, el Gerente General de la Federación de Cafeteros responde al auditor diciendo que ha ordenado a las distintas áreas que tienen que ver con los cuestionamientos de la Auditoría, un análisis de fondo para responderle en forma precisa, la que se produjo parcialmente el 16 de septiembre de 1988, mediante la comunicación 0595, a la cual adjuntó el concepto emitido por el doctor Alvaro Esguerra (q. p. d.) sobre el tema, y el once (11) de octubre de 1988 el Gerente General de la Federación, encargado, envió la comunicación G G 647 a la que acompaña el concepto emitido por el doctor Diego Moreno Jaramillo, acerca del destino de las utilidades que obtiene la Federación por la comercialización del Café comprado al Fondo Nacional del Café y con destino al consumo interno. El 30 de noviembre de 1988 el Contralor General de la República emite un extenso oficio relativo a la extensión de las facultades de fiscalización de la entidad a su cargo, sobre el impuesto destinado por el estatuto cambiario a las campañas que la Federación ejecuta por conducto de los Comités Departamentales, en relación con el impuesto de cuatro pesos ($ 4,00) por cada saco de pasilla para campañas de sanidad rural en cumplimiento de la ley 66 de 1942, y así mismo, sobre la utilidad producto de la comercialización interna del café, que la Federación compra al fondo; se pronuncia sobre la naturaleza jurídica

de las relaciones de la Federación Nacional de Cafeteros con el Fondo Nacional del Café y de los bienes pertenecientes a éste; régimen fiscal aplicable a la Federación como administradora del Fondo, y el alcance de la función de la Contraloría y del Contrato de administración, a la que la Federación responde el 20 de abril de 1989 en la comunicación GG 0233, adjuntándole copia fotostática de los memorandos redactados por los doctor Alvaro Esguerra y el Director de la División Jurídica de Cafeteros doctor Gaspar Caballero Sierra, en los que se examinan los planteamientos de la Contraloría, las leyes vigentes aplicables y el contrato celebrado entre la Federación y el Gobierno Nacional el 22 de diciembre de 1988, los cuales a su juicio, hacen claridad al respecto. La Contraloría General de la República, respondió el ocho (8) de junio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), expresando que los conceptos anteriores no invalidan lo expuesto por esa oficina el 30 de noviembre de 1988 y que el contrato suscrito con el Gobierno Nacional es ley para las partes, por lo que esa Contraloría continuará su gestión fiscalizadora bajo los parámetros señalados en la Ley 11 de 1972, 20 de 1975 y las cláusulas contractuales, especialmente la 7ª y la 42, en las que se definen los recursos que son del Fondo Nacional del Café y su destinación, y la competencia de la Contraloría en la vigilancia de los dineros nacionales administrados por la Federación Nacional de Cafeteros y los Comités Departamentales, "textos que son de meridiana claridad'", insistiendo a su turno la

Federación, en los puntos de vista expuestos en la comunicación GG 0233, en oficio de respuesta de fecha 13 de junio de 1989. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA En la demanda se expresa que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, es una entidad de carácter gremial de los productores de café que surgió de la voluntad del Congreso Cafetero reunido en 1927, como una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, cuyo objeto es la defensa de la industria cafetera , carácter que se ha reconocido legalmente (Ley 11 de 1972) y como tal tiene un patrimonio propio y autonomía administrativa e intereses propios de la Federación, a los que el Contralor General de la Nación, so pretexto de ejercer la vigilancia fiscal de la inversión de los dineros públicos provenientes del Fondo Nacional del Café, y los demás bienes y fondos oficiales que administra, conforme al artícuIo 3° de la Ley 11 de 1972, quiere extender su intervención vulnerando intereses particulares de la Federación. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTOS DE LA VIOLACION Se dice en la demanda que los actos acusados originario del Despacho del señor Contralor General de la República, se fundamentan, según este funcionario, en que las normas legales y las estipulaciones del contrato celebrado entre la Federación Nacional de Cafeteros y el Gobierno Nacional de 20 de diciembre de 1978, (cláusula catorce), según el oficio de 30 de noviembre de 1988 acusado parcialmente, y en el contrato celebrado entre las mismas partes el 22 de diciembre de 1988 (cláusulas 7ª y 42), facultan a ese despacho para ejercer una

vigilancia integral sobre la inversión y el manejo de las utilidades producto de la comercialización interna y lo valores retenidos a los exportadores por la vente de pasilla, que éstos hacen al Fondo Nacional del Café, y sobre la inversión y manejo de los recursos que reciben la Federación y los comités departamentales, originados en el impuesto ad - valorem, conforme al artículo 227 del Decreto 444 de 1967, recursos asignados para adelantar campañas de progreso social y económico en las zonas cafeteras, y la inversión y manejo de los recursos asignados por la ley a las campañas de sanidad rural de las zonas cafeteras que adelante la Federación. Entre los dineros que la Federación administra como persona de derecho privado que considera la actora, son recursos propios, no sometidos por ello, al control fiscal de la Contraloría, señala: a) Las cuotas que recibe de sus afiliados; b) Los recursos que recibe como contraprestación por el cumplimiento de sus obligaciones en los contratos de prestación de servicios y de administración del Fondo Nacional del Café; c) Los beneficios que recibe derivados de sus propias actividades, entre otras las utilidades originadas en la comercialización interna del café que la Federación desarrolla con el café que con sus propios recursos compra al Fondo Nacional del Café, asumiendo los riesgos propios del comercio, y d) Los recursos que a título de transferencia o subvención legal, percibe para ser aplicados en las campañas de sanidad y desarrollo social y económico de las zonas cafeteras. Sostiene la actora, que si bien es cierto que todos los recursos propios de la Federación están destinados por sus estatutos, y por mandato legal, a la

protección y desarrollo de la industria cafetera, esa finalidad no desvirtúa su carácter de ente privado, ni su autonomía administrativa, conforme al artículo 5° de la ley 11 de 1972; pero la ley en virtud de la circunstancia de que la Federación administra el Fondo Nacional del Café y otros fondos y bienes públicos, previo la fiscalización y control por parte de la Contraloría General de la República, por lo cual es necesario determinar el límite de tal fiscalización que la ley 11 de 1972 señaló en el sentido de que la vigilancia fiscal se contrae a la inversión de los dineros del Fondo Nacional del Café y demás bienes oficiales que administre (art. 3°), debiendo la Federación rendir cuentas periódicas a la Contraloría sobre los recursos que administra para su revisión fenecimiento, (art. 4°) para lo cual la Contraloría debe adoptar sistemas especiales que no menoscaben la autonomía administrativa de la Federación, como entidad de derecho privado que es, (art. 5°) sobre el cual la H. Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de octubre de 1977, al declarar exequible el artículo 50 de la Ley 11 de 1972, precisó: "6. Así las cosas aparece evidente que la Federación tuvo origen privado, no fue creada por disposición legal y sus órganos de actuación derivan de lo previsto en sus estatutos, careciendo de ánimo de lucro, está vinculada a los intereses nacionales mediante contratos especiales que la autorizan a manejar parte de los dineros públicos para la protección y defensa de la Industria Cafetera".

"La Federación, además, tiene su Propio Patrimonio, no se desvirtúa su carácter privado por el hecho de que maneje fondos provenientes de contribuciones a que se refieren las Leyes 76 de 1927, 21 de 1935 y otras normas especiales, ni tampoco por virtud de la existencia del Fondo Nacional del Café; (D. L. 2078 de 1942 y Ley 66 de 1942) esto solamente indica que está sujeta a vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República habida cuenta de que administra ingresos de origen público". (Lo resaltado es de la Sala). "8. La calificación hecha en el artículo 5° de la Ley 11 / 72 de la Federación Nacional de Cafeteros como entidad de derecho privado no es inconstitucional como va se ha dicho". "Porque no define ni transforma su naturaleza y solo reconoce la preexistente. Es una simple mención explicativa, destinada a precisar y justificar la modalidad del control fiscal". "Tal parece, pues, que la norma que ahora se discute contenga una redundancia, porque correlacionando las dos normas transcritas, resulta inequívoco que si la federación, como es cierto, maneja y administra por medios contractuales, dineros públicos, es obligación de la Contraloría General ejercer control tanto sobre ellos como sobre la totalidad de los bienes y servicios que con ellos se obtenga o se hayan obtenido; por lo mismo lo que ahora se dispone en el artículo 5° cuestionado, no solo es nuevo, sino que no presenta desacuerdo con la naturaleza de la Federación. Por ello no significa que sea inconstitucional, ni que el control fiscal quede menguado; siendo tarea y responsabilidad del Contralor

General de la República, velar por el destino de los dineros públicos que se han entregado a la Federación, haciendo, inclusive, un riguroso inventario de todos los bienes que por haberse adquirido con ellos sean de propiedad nacional velando por el cumplimiento de su finalidad de acuerdo con la ley. (Resalta la Sala). "Lo que significa que el control fiscal no tiene en su ejercicio limites distintos de los bienes de propiedad de la Federación para precisar, los cuales es necesario determinar los oficiales a través del inventario mencionado o de otro sistema que arrojó los mismos resultados. Lo que no se justificaría sería la aplicación del control fiscal ,a bienes de una entidad privada con el pretexto de que ésta maneja o administra fondos o bienes de propiedad nacional”. (Resalta la Sala). (Sent. Corte Suprema de Justicia al declarar exequible el art. 5° de la Ley 11 de 1972). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION La demandante señala como normas quebrantadas los artículos 2°, 16, 20, 30, 60, 63 y 76 numeral 20; 78, numeral 5° de la Constitución Política vigente cuando se introdujo la demanda - 9 de octubre de 1989 - , Ley 66 de 1942, artículos 4°, 5°, 6° y 8° - ; Decreto - ley 444 de 1967, artículo 227 literal b); Ley 11 de 1972, artículos 3°, 4°y 5°; Ley 20 de 1975, artículo 2°, Código Civil. artículo 669 y la Ley 11 de 1975, artículo 8°. Se afirma en la demanda que los actos acusados se relacionan con la vigilancia

fiscal sobre recursos que provienen, de una parte, de subvenciones ordenadas por la ley en favor de la Federación Nacional de Cafeteros; y de otra, los que resultan de la actividad de comercialización del café. Al desarrollar y concretar el concepto de violación, la demanda, sostiene: “ a) En cuanto a la violación de la ley 66 de 1942, en sus artículos 5° y 6° del Decreto - ley 444 / 67, artículo 227, literal b) y 76, 20 y 78 numeral 5° de la Constitución Nacional vigente entonces, que a continuación se sintetiza: Que en el oficio de 30 de noviembre de 1988, posición que ratifica posteriormente el 8 de junio de 1989, en el No 6, se dice que: ‘ La Federación no recibe ninguno de los recursos, que le entrega el Estado a título traslaticio de dominio ni a título de donación, ni la Federación puede ejercer frente a ellos los atributos del derecho de propiedad ni usarlos libremente. Esto impide que quepa la figura de la donación mientras una ley de la República no autorice a la Administración del Fondo al efecto. La donación no es presumible según el Código Civil’. Argumenta la actora que en desarrollo del artículo 76 No. 10 de la Constitución vigente entonces, el legislador ha determinado que el servicio público lo puede prestar el Estado, directa o indirectamente, en este último caso, mediante contrato, debiendo tener la obligación del contratante particular, las mismas características de la actividad que presta la administración, en cuanto a generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad, conforme al Decreto Legislativo 753 de 1956, quedando sujeto a la vigilancia y control fiscal de la

Contraloría General de la República, según el artículo 60 No. 4 de la Constitución. Luego de citar a distintos tratadistas nacionales y extranjeros sobre el carácter jurídico de la subvención, como el argentino Manuel María Díez, que estudia los caracteres jurídicos de la subvención en su libro sobre contratos administrativos, en el que define la subvención como una donación modal que se realiza en el momento de la subvención, siendo la ejecución el modo posterior al otorgamiento, produciéndose el enriquecimiento del subvencionado; coincide con la tesis anterior, la expuesta por el tratadista español Nivas Borrego, que define la subvención como un acto modal, tesis también coincidente con la conocida en Italia como doctrina Falcone, que califica la subvención como un modus iures. En nuestro derecho, la figura de la subvención está regulada, agrega, en los artículos 76, numeral 20 y 187 numeral 3° de la Constitución Política de 1886, en los cuales se faculta al legislador (art. 76 No. 20) y a las Asambleas Departamentales (art. 187 No. 3°) para fomentar empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo, el artículo 78 No. 5 de la C. N. Que otorga la facultad dispositiva al Congreso sobre el Erario Público para decretar a favor de personas o entidades, gratificaciones, indemnizaciones, pensiones y otras erogaciones si están destinadas a satisfacer créditos originados en obligaciones surgidas de contratos que establecen obligaciones a cargo de la Nación. Alega que las subvenciones tienen como título traslaticio de dominio una ley y en razón de su

gratuidad ,la doctrina ha visto en ellas las características de una donación modal de derecho público, que se otorga a fondo perdido y que cuando a un particular se le confía la gestión de un servicio público, puede recibir fondos o bienes públicos para aplicarlos a dicho objeto ; pero que en el caso de la subvención , los recursos originalmente públicos se transforman en privados, en seguida ingresan al patrimonio de la entidad financiera, por virtud del título traslaticio de dominio constituido por la ley cuyo contenido tipifica una donación modal, pero los recursos deben ser utilizados en las actividades propias de la beneficiaria y de manera especifica en los que hubiere señalado la ley. Desarrolla los argumentos antes expuestos expresando que el gobierno de Colombia, con autorización legal, ha celebrado contrato con la Federación Nacional de Cafeteros para la administración del Fondo Nacional del Café, para la preservación y defensa de la industria del café, actividad que ha definido la Corte Suprema de Justicia como de servicio público en sentencia de 14 de octubre de 1970. En virtud del contrato de administración, la Federación maneja fondos y bienes públicos, afectados al servicio; que conforme a la Ley 11 de 1972 dictada en desarrollo del artículo 60, numeral 4 de la Constitución (de 1886 y sus reformas) la Federación Nacional de Cafeteros rendirá cuentas periódicas a la Contraloría General de la República sobre la inversión de los dineros del Fondo Nacional del Café y sobre el destino de los demás bienes oficiales que administre, para su revisión y fenecimiento. La Federación, además, recibe del Estado Colombiano por disposición de la Ley 66 de 1942, artículo 6° y Decreto 444 de 1967 artícuIo

227 letra b), unas subvenciones para que de acuerdo con sus estatutos cumpla campañas de interés general, como las de sanidad rural a cargo del Comité Nacional de la Federación y de los Comités Departamentales en la Dirección Administrativa y Técnica, para el progreso social delas zonas cafeteras y en beneficio de sus afiliados, para concluir diciendo que por ser un estímulo a sus afiliados, esa gestión carece de un elemento básico en la prestación del servicio público., como es el de la igualdad, conforme al artículo 16 de la Constitución Política. La subvención que recibe la Federación para aplicarla a las campañas de sanidad rural, explicada en la comisión Parlamentaria que presentó el proyecto de ley, en el sentido de que habrá una campaña con dirección técnica confiada a la Dirección Nacional de la Federación, la que, sin embargo, sería administrada por los Comités Departamentales, fue acogida por la Plenaria del Senado de la República, entrando los recursos que recibe, a un fondo creado por la Federación. La segunda subvención que recibe la federación está prevista en el artículo 227, letra b) del D. E No 444 de 1967, tiene base constitucional en virtud de la autorización contenida en la ley 6° de 1967, por la cual el legislador tomó medidas de diferente naturaleza en el ámbito de la actividad administrativa, para el fin de abocar la política económica (art. 63); el cumplimiento del servicio público (arts. 64 y 227 letra a) y fomento de la actividad cafetera (art. 227, letra b); como compensación a una congelación temporal del precio interno de compra del café,

se tomaron medidas coercitivas, como la retención cafetera y otras de estímulo, como las campañas de desarrollo económico y social, emprendidas por la federación que tenían como objetivos vincular el sector gremial a la finalidad señalada, requiriéndose de medidas de policía económica y de fortalecimiento en la prestación del servicio público de protección y defensa de la industria cafetera y de estímulos a ese gremio, mediante subvención a sus programas económicos y sociales, política que no fue solo para ese sector de la producción, sino que hizo parte de una más extensa de promoción de exportaciones, para lo cual fue creado Proexpo, para cuyos fines, podía utilizar líneas de crédito, el certificado de abono tributario, facultades que se otorgaron al ejecutivo para enfrentar la crisis generada por el descenso de los precios del café Alega que "los ingresos que genera la subvención se transforman de recursos públicos en privados por disposición legal, ya que tienen un carácter no devolutivo" como lo han reconocido las partes en la cláusula décimo cuarta del contrato suscrito el 20 de diciembre de 1978, al decir: "Además de los recursos asignados por la ley a la Federación para adelantar por intermedio de los Comités Departamentales de Cafeteros. las campañas de sanidad rural y las de progreso social y económica de las zonas cafeteras". Continúa su alegato citando la cláusula 7ª parágrafo 2° del contrato suscrito entre el Gobierno Nacional y la Federación el 22 de diciembre de 1988, la cual expresa: "La totalidad de los recursos a que hace referencia el presente parágrafo se

incorporará al Presupuesto General del Fondo Nacional del Café dentro de sus ingresos corrientes, con destino específico a los programas arriba mencionados. Estos recursos se transferirán, tan pronto se recauden a los Comités Departamentales Cafeteros”. "Los Comités Departamentales llevarán en su contabilidad una cuenta del balance separada en la cual se refleje el origen y la inversión que se haga de estos recursos. En el evento de que los activos inicialmente adquiridos se transformen en otros, los nuevos activos deben quedar vinculados en el respectivo Departamento, a los programas a que se refieren las normas legales en que se originan”. De la anterior cláusula, en la demanda se hace la observación de que hay una transferencia de recursos por la vía del Fondo Nacional del Café a la Federación Nacional de Cafeteros, ya que los Comités Departamentales son unidades operativas de la federación, por lo cual el registro contable se hace en la contabilidad de ésta, siendo diferente la del Fondo Nacional del Café y la de la entidad que lo administra, por lo que los estados financieros también lo son, y son refrendados los del Fondo Nacional del Café por la Contraloría General d