CE-SEC4-EXP1993-N3947

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y LAS FINALIDADES Conforme a la doctrina de los "móviles y finalidades" adoptada por la Corporación en sentencia del 10 de agosto de 1961, no es la naturaleza del acto administrativo el elemento determinante del tipo de acción procedente, sino que es el motivo y la finalidad del actor la que da tal determinación, de si se tutela el "orden jurídico abstracto" no hay duda que el recurso procedente es el contencioso objetivo. Pero si lo que se persigue es la tutela de un derecho objetivo (restablecimiento de un derecho), resulta inadmisible el recurso contencioso objetivo. Significa entonces, que en el evento de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particularizadas, es permitido el recurso contencioso objetivo en la medida en que la declaratoria de nulidad no conlleve al restablecimiento de un derecho subjetivo. CONTRIBUCION PARAFISCAL / COMPETENCIA FUNCIONAL / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD El tema de las contribuciones señaladas por la Superintendencia Nacional de Salud no es nuevo por haberse decidido ya algunas acusaciones de nulidad como la que fijo las contribuciones a cargo de las fábricas de cervezas y sifones, donde se dijo: "...Al poner en vigencia la Res. 325 El Superintendente Nacional de Salud quebrantó el art. 338 de la Constitución puesto que fijó unas tarifas sin tener en cuenta que dicha norma constitucional exige la preexistencia de una ley que regule y precise esa facultad de imponer contribuciones parafiscales, que no es una facultad autónoma de las autoridades administrativas..." Asimismo al fallar

otra demanda sobre el particular se dijo: ..."De acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional del 20 de octubre de 1992 el Gobierno no tenía facultades para atribuir a la Superintendencia la competencia para fijar el monto de las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas...”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santa Fe de Bogotá, D. C., siete (7) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 3947

Actor: CARLOS MANUEL ANGARITA SALGADO

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD FALLO Decide la Sala la demanda de nulidad instaurada por el ciudadano Carlos Manuel Angarita Salgado, identificado con la cédula de ciudadanía Nro. 19.059.665 de Bogotá, contra la Resolución Nro. 0328 de junio 24 de 1991, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud fija el monto de unas contribuciones. Se solicita igualmente en dicho libelo la suspensión provisional del acto administrativo recurrido.

Por auto de fecha diciembre 6 de 1991, la Sala admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional incoada.

LA NORMA ACUSADA: La resolución Nro. 0328 de junio 24 de 1991 cuyo texto es el siguiente: "Por el cual se fija el monto de unas contribuciones." "El Superintendente Nacional de Salud, en uso de sus facultades legales y

reglamentarias, en especial las conferidas en el artículo 70, literal 11) del Decreto 1472 de 1990, y " "CONSIDERANDO" "Que el Decreto 1472 en sus artículos 30, literal p y 7, literal 1 l) autoriza al Superintendente Nacional de Salud para fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a Inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud;" "Que el artículo 40, literal a) del Decreto 1472 de 1990 determina como sujeto de inspección, vigilancia y control a las Cajas de Compensación Familiar;" "Que para el eficaz ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las Cajas de Compensación Familiar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud se hace necesario el recaudo de las contribuciones autorizadas por el Decreto 1472 de 1990," "RESUELVE" "Artículo 1o. Fíjese el monto de la contribución anual que las Cajas de Compensación Familiar deben sufragar a la Superintendencia Nacional de Salud, en uno punto cero por mil (1.0 % X 1.000) que se liquidará sobre el valor total de los egresos destinados a salud según conste en el estado financiero de los ingresos y egresos a treinta y uno (3 l) de diciembre del año inmediatamente anterior". "Artículo 2o. La liquidación de las contribuciones a que se refiere el artículo anterior se hará anualmente para cada entidad, por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución". "Artículo 3o. El monto de las contribuciones deberá consignarse en la cuenta

Superintendencia Nacional de Salud, Contribuciones del Banco Oficial que se indique en la resolución de liquidación, dentro de los treinta (30) dias siguientes a su notificación". "Artículo 4o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación".

NORMAS VIOLADAS: En concepto del accionante, la resolución antes transcrita viola las siguientes

normas del orden superior: a. El artículo 49, parágrafo, de la Ley 10 de 1990. b. El artículo 5 1, literal b) de la Ley 10 de 1990. c. El artículo 76, numeral 12, de la antigua Constitución Nacional hoy artículo 150, numeral 10, de la nueva Constitución. d. El artículo 338 de la nueva Constitución Nacional, antiguo artículo 43. e. El artículo 345 de la nueva Constitución Nacional. f. El parágrafo del artículo segundo del Decreto 1472 de 1990.

CONCEPTO DE VIOLACION: Explíca el accionante, que mediante la Ley 10 de 1990, se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, pero en el parágrafo del artículo 49, advirtió que las instituciones de seguridad social, previsión social y subsidio familiar, conservarían el régimen de Inspección y Vigilancia que poseían en ese momento. No obstante esto, agrega, que el Decreto 1472 de 1990 (fundamento de la resolución acusada alteró ese régimen al disponer que la Superintendencia Nacional de Salud ejercería funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar y que éstas debían contribuir para su sostenimiento, con lo cual violó manifiesta y ostensiblemente el artículo 49 de la ley de facultades, así

como el artículo 51 ibídem, que circunscribió las mismas para "reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley". Aclara, que al entrar en vigencia la Ley 10 de 1990, el régimen de vigilancia de las Cajas de Compensación Familiar, estaba (sigue estando) en cabeza de la Superintendencia de Subsidio Familiar, y no de la Superintendencia de Salud, por lo que al establecer funciones de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Salud, pasó por alto la prohibición consagrada por el citado artículo 49. Observa entonces, que si el Decreto 1472 no podía modificar el régimen de vigilancia de las Cajas, tampoco la Resolución Nro. 0328 de 199 1, emanada de la Superintendencia Nacional de Salud, podía establecer contribuciones para el sostenimiento de dicha Superintendencia, y al establecerla, crea una obligación nueva relacionada con la vigilancia de las cajas, ya que al momento de expedirse la citada ley la única contribución existente por razones de vigilancia era la contemplada por el artículo 14 de la Ley 25 de 1981 a favor de la Superintendencia de Subsidio Familiar. Y, en cuanto a la violación de las normas constitucionales las concreta así: El artículo 76, numeral 12 de la antigua (hoy 150, numeral 10) porque el Decreto 1472 de 1991, en el que se fundamentó la acusada resolución excedió las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en la Ley 10

de 1990. El artículo 338 de la Constitución vigente, dado que la resolución acusada no tiene respaldo constitucional para imponer por sí mismo una contribución a las Cajas de Compensación Familiar con destino al sostenimiento de la Superintendencia Nacional de Salud, obligación que tampoco podía establecerse mediante un decreto ley, como el 1472 de 1990. El artículo 345 de la Constitución Nacional vigente, porque la contribución que se fija en la resolución demandada no está incluida en el presupuesto de renta de la Superintendencia Nacional de Salud. El parágrafo del artículo 2o. del Decreto 1472 de 1990, porque al fijar monto propio, la contribución para el sostenimiento de dicha entidad contraría los principios y normas constitucionales citadas al poner en peligro los recursos de los afiliados que son la clase trabajadora colombiana.

LA PARTE OPOSITORA: La Superintendencia Nacional de Salud, mediante apoderado especial se opone a las pretensiones del accionante, argumentando aquél que en su concepto las funciones de Inspección y vigilancia que ejerce su representada a las Cajas de Compensación Familiar y sobre los servicios de salud, no se contrapone a las funciones que debe ejercer sobre dichas entidades la Superintendencia de Subsidio Familiar, y critica el cuestionamiento que hace el actor de la facultad especifica que otorga el Decreto 1472 de 1990, a la Superintendencia Nacional de Salud, poniendo de presente la declaratoria de exequibilidad del mismo por parte de la Honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 28 de

noviembre de 1991. Por otra parte, plantea excepción de inepta demanda por cuanto teniendo en cuenta la teoría de los móviles y finalidades expuestas por el Consejo de Estado, la acción intentada es inadecuada, ya que si el actor persigue a través de la acción de simple nulidad un restablecimiento del derecho, se desnaturaliza la acción propia del contencioso popular de anulación.

ALEGATOS DE CONCLUSION: El Ministerio Público representado en esta instancia del proceso por el doctor JAIME OSSA ARBELAEZ, Procurador Tercero Delegado, emite su concepto de rigor considerando que es procedente el conocimiento de fondo del proceso porque el acto acusado tiene características de general, impersonal y abstracto y, cree además que se debe negar la solicitud de nulidad incoada ya que en su concepto no es posible pretender la inaplicabilidad de un acto administrativo cuestionando la legalidad de las normas que sirvieron de fundamento a su expedición (Decreto 1472 de 1990) sin tener en cuenta que tales normas de jerarquía superior fueron declaradas totalmente exequibles por la Honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha noviembre 28 de 1991.

La Superintendencia Nacional de Salud, a través de su representante judicial insiste en la legalidad de la resolución acusada, amparada en el Decreto 1472 de 1990, el cual conforme a la sentencia de fecha noviembre 28 de 1991 de la Honorable Corte Suprema de Justicia, "podía modificar la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, determinar de manera general las funciones a su cargo de acuerdo con la naturaleza y objetivos, proveer sobre sus recursos y

redistribuir competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud y sus delegados en el nivel seccional, como lo hizo con las disposiciones Impugnadas para adecuarlas a las disposiciones de la ley habitante que, como antes se dijo, reorganizó el sistema nacional de salud". Por otra parte, reitera la excepción de Inepta demanda al estimar inadecuada la acción intentada para impugnar la resolución objeto de acusación, la cual en su opinión, es un acto administrativo de naturaleza concreta y particular por cuanto fija el monto de una contribución anual a cargo de las Cajas de Compensación Familiar. Anota, que en caso de prosperar la acción iniciada se daría el restablecimiento automático del derecho en beneficio de las mencionadas entidades ante la imposibilidad de efectuar liquidación y cobro de la correspondiente contribución, y para respaldar su tesis se remite a la teoría de los móviles y finalidades expuestas por el Consejo de Estado, doctrina que transcribe en su memorial. De acuerdo con estas consideraciones solicita la Corporación se niegue la solicitud de nulidad contra el acto administrativo impugnado. La parte actora, por su parte, presenta copia informal de sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha octubre 20 de 1992, con ponencia del doctor Simón Rodríguez Rodríguez, en donde se declaran inexequibles los artículos 3o. literal p) y 7o. literal 11) del Decreto 1472 de 1990, normas en las que se fundamenta la Resolución 0328 de 1991, originaria de la Superintendencia Nacional de Salud.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Procede la Sala a resolver primero lo atinente a la excepción propuesta por el representante judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, quien estima inadecuada la acción de nulidad incoada por el actor contra la resolución Nro. 328 de 1991 por medio de la cual su representada fijó el monto de las contribuciones que debieron sufragar las Cajas de Compensación Familiar. En su concepto este acto administrativo es de carácter particular y concreto, de manera que en caso de prosperar la acción generaría el restablecimiento automático del derecho a favor de las Cajas de Compensación Familiar, motivo por el cual debió adelantarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término legal, y por los interesados.

Conforme a la conocida y citada doctrina de los "móviles y finalidades" adoptada por la Corporación en sentencia del 10 de agosto de 1961, y reiterada posteriormente en varias providencias de esta misma Corporación, no es la naturaleza del acto administrativo el elemento determinante del tipo de acción procedente, sino que es el motivo y la finalidad del actor la que da tal determinación, de suerte que, si se tutela el "orden jurídico abstracto" no hay duda que el recurso procedente es el contencioso objetivo. Pero si lo que se persigue es la tutela de un derecho objetivo (restablecimiento de un derecho) se configura una pretensión litigiosa, resultando inadmisible el recurso contencioso objetivo, por ello indica la doctrina: "b) Si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos

que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el inciso tercero del artículo 83 del C.C.A." Significa entonces, que en el evento de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particularizadas, es permitido el recurso contencioso objetivo en la medida en que la declaratoria de nulidad no conlleve al restablecimiento de un derecho subjetivo, en caso contrario resulta inadmisible dicho recurso, Tratándose de actos administrativos de carácter general y abstracto, en donde se tutela el orden jurídico abstracto, procede obviamente el recurso contencioso objetivo. Bajo esta óptica, analiza la Sala la demanda incoada contra la Resolución Nro. 0328 de 1991, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud por la cual fijó el monto de la contribución que deben sufragar las Cajas de Compensación Familiar. Pretensión que encaja perfectamente en el recurso contencioso objetivo si se tiene en cuenta que el propósito del actor no está encaminado a la protección de un derecho particular, propio de él, sino de uno general y abstracto, ligado también a la naturaleza general y abstracta del acto administrativo acusado, tal como lo advierte el colaborador fiscal. En efecto, la resolución en cuestión, al fijar el monto (%) y el procedimiento para liquidar la contribución que debían sufragar las Cajas de Compensación Familiar, regula una situación jurídica general e impersonal con base en la cual se le liquidaría posteriormente y mediante resolución la correspondiente contribución a cada entidad, produciéndose así un acto administrativo creador de una situación jurídica individual y concreta.

En consecuencia, no le asiste razón al representante de la Superintendencia Nacional de Salud, en la excepción propuesta, toda vez que la acción adelantada por el actor resulta adecuada a sus pretensiones tendientes a la tutela del orden jurídico abstracto característico de la acción incoada. Resultando impróspera la excepción incoada, es viable un pronunciamiento de fondo sobre el asunto puesto a consideración de la Sala. Como se advierte del concepto de violación expuesto por el actor, la acusación que se plantea está estructurado sobre la base de considerar ilegal e inconstitucional el Decreto 1472 de 1990, en cuyos artículos 3º, literal p) y 7º literal 11) se fundamenta la resolución Nro. 0328 del 24 de junio de 1991 objeto de la acusación. Para la Sala el tema de las contribuciones señaladas por la Superintendencia Nacional de Salud, con base en la autorización otorgada por los artículos 3, literal p) y 7 literal 11) del Decreto 1472 de 1990, no es nuevo, por haber decidido las acusaciones de nulidad de las resoluciones Nos. 325, 327 y 329, las que fijaron contribuciones a cargo de las fábricas de cervezas y sifones, fábricas de licores y entidades que prestan servicios de medicina prepagada, al fallar sobre la primera y dado que el cargo coincide con el caso sub - examine y efectuar el análisis de contravenciones a lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución, se dijo: "Es evidente que si el Superintendente Nacional de Salud profirió la Resolución

acusada dentro de la vigencia del artículo 338 de la Carta Política de 1991, tal acto administrativo debía estar sujeto a las previsiones constitucionales por determinarlo así la jerarquización de nuestro ordenamiento jurídico y no podía asumir el papel de legislador para determinar motu propio las tarifas, ante la carencia o inexistencia de una ley, que expedida por el Congreso estableciera los requisitos y condiciones que habilitaran esta facultad del Superintendente. Al poner en vigencia la Resolución 325, el 11 de julio de 1991, el Superintendente Nacional de Salud quebrantó el artículo 338 ibídem puesto que fijó unas tarifas sin tener en cuenta que dicha norma constitucional exige la preexistencia de una ley que regule y precise esa facultad de imponer contribuciones parafiscales, que no es una facultad autónoma de las autoridades administrativas, sino que requiere indispensablemente para su ejercicio la autorización de la ley en los precisos términos que la Carta establece." (Expediente Nro. 4003, Sentencia de 11 de septiembre de 1992, Consejero Ponente: Dr. Guillermo Chahín Lizcano). Al fallar sobre la segunda, previo recuento de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia y Corte Constitucional, un fallo de la primera y dos de la segunda, sobre la constitucionalidad de los artículos 3o. literal 1 p) y 7o. literal 11) del Decreto 1472 de 1990, aceptando en sentencia de 28 de noviembre de 1991, su conformidad con la Carta; disponiendo ya la Corte Constitucional en sentencia de

20 de octubre de 1992, estar a lo dispuesto en la sentencia primera en cita; para, en esta misma fecha, declarar la inexequibilidad de las mismas normas citadas del Decreto 1472 de 1990, al considerar que el gobiemo al expedir el anterior decreto y autorizar al Superintendente para establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control, excedió las facultades otorgadas a él por el literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de 1990; se expresó: "En efecto, de acuerdo con dicha providencia se refiere a la de inexequibilidad, el gobiemo, a la luz de la ley 10 de 1990, no tenía facultades para atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud, la competencia para fijar el monto de las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas, por lo cual, al hacerlo excedió las facultades otorgadas por la ley " (Subraya del texto) "Así las cosas, y teniendo en cuenta que el acto acusado tiene como único fundamento, las normas declaradas inexequibles, es claro, que no tenía facultades el Superintendente Nacional de Salud para proferirlo". "Lo anterior no implica que se esté aplicando un fallo de inconstitucionalidad a situaciones anteriores, sino que se trata simplemente de que la presunción de legalidad de un acto administrativo, sometido a juzgamiento, ha quedado desvirtuada, en cuanto la autoridad que lo expidió, no tenía las facultades invocadas para proferirlo, de acuerdo con lo decidido por la Corte Constitucional".

"Es del caso mencionar que el actor en su demanda, planteó como fundamento de derecho de sus peticiones, el exceso en que incurrió el legislador extraordinario al expedir el Decreto 1472 de 1990, artículo 30 literal p) y 7o. literal 11)." (Expediente Nro. 4322, Sentencia de 11 de febrero de 1993) Consejera

Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

Al decidir sobre las terceras se advirtió que, "teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte y en especial el último de los reseñados la situación adquirió claridad", (Sentencia de abril 12 de 1993, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate), afirmación que se acoge para el presente, por lo que, los antecedentes jurisprudenciales por referirse a casos prácticamente iguales dan lugar a que se acceda a las súplicas de la demanda y, en consecuencia, es procedente decretar la nulidad solicitada en el presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Declárase la nulidad de la Resolución Nro. 326 de junio 24 de 1991, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual fijó el monto de las contribuciones que debían sufragar las Cajas de Compensación Familiar. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fué estudiada y aprobada en la

Sala de la sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Presidente De La Sala Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado T. Secretario