CE-SEC4-EXP1993-N4037

IMPUESTO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FACULTAD IMPOSITIVA / ADMINISTRACION DEL IMPUESTO Establecer el tributo es una cosa y administrarlo y cobrarlo es otra. La primera es la tarea de diseñar cuidadosamente los elementos constitutivos de la obligación tributaria: fijar en ellos los sujetos pasivos, los hechos imponibles, los elementos cuánticos de la base imponible, los momentos de la causación y los principios centrales que la precisan. La segunda es la tarea de cobrar, de permitir que en la práctica se realicen los objetivos que fija la ley y en su orientación básica. Si bien es cierto la facultad impositiva es indelegable, permanece en los órganos de representación popular, no sucede lo mismo con su administración. Estas es delegable en entidades de gestión que apliquen los elementos propios de su esencia. Niégase la nulidad de la Resolución número 8399 del 24 de septiembre de 1986 expedida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. CONTRIBUCION DE VALORIZACION / MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE / ADMINISTRACION DEL IMPUESTO EN el caso del tributo de valorización, es aceptable la delegación en un órgano que determine el costo de la obra, incorpore en ese costo no sólo el costo directo sino también otros elementos que lo integren (costo de administración e imprevistos), que distribuya el costo entre los propietarios beneficiarios; que oiga a éstos; que recaude el tributo y ejercite la obra. En el orden nacional es al Ministerio de Obras Públicas y Transporte a quien corresponde la aplicación y el manejo de esta contribución. A él compete determinar las obras nacionales por

cuya construcción y conservación se causa este tributo. Fijarlo, distribuirlo, recaudarlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO

SECCIONCUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4037

Actor: ABSALON GARTNER TOBON

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS FALLO Decide la Sala la demanda que en ejercicio de la acción pública consagrad en el artículo 84 del C.C.A., presentó el doctor Absalón Gartner Tobón, contra la resolución 008399 del 24 de septiembre de 1986, expedida por el ministerio de Obras Públicas y mediante la cual se determinó como obra nacional que causa contribución de valorización la pavimentación de la vía Pereira - Marsella.

En el auto admisorio del 14 de febrero de 1992 no se accedió a la suspensión provisional solicitada. Surtido el trámite correspondiente y no observándose causal alguna que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir sentencia. LA DEMANDA El actor actuando en su propio nombre sustenta la petición de nulidad en el quebrantado de los artículos 43, 76 numeral 4°, 206 y 207 de la Constitución Nacional y de los artículos 338,1° y 2° incisos , 339, 150, reglas 3ª y 10, inciso 3° y 345,1° y 2° incisos de la Nueva Constitución Nacional.

Igualmente en el quebranto de la Ley 29 de 1979 al apoyarse en el Decreto 1173 de 1980 "que diciendo desarrollar facultades extraordinarias conferidas por dicha ley, asigna funciones en modo alguno autorizadas por ésta...” Argumentada en síntesis el demandante que la resolución en cuestión tiene vicios de inconstitucionalidad preexistentes al momento de expedirse y sobrevinientes a la nueva Constitución de 1991 , porque en tiempos de paz. solamente el Concejos, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales pueden crear contribuciones, entendiendo éstas en sentido genérico, vale decir, que comprende los impuestos, las tasas v la contribución propiamente dicha. Esto es, que el Congreso no puede delegar en las autoridades administrativas la facultad de imponer contribuciones. Entiende que así se le hubiere otorgado al Consejo Nacional de Valorización en el numeral 2° del artículo 5° del Decreto 1604 de 1966, facultades para determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se ha de exigir contribución de valorización, la atribución resulta inconstitucional porque ésta para decretar obras públicas, tanto en la anterior como en la vigente Constitución Nacional, sólo la tiene el Congreso de acuerdo con el respectivo plan de desarrollo. De otra parte estima que como "la orden de ejecutar obras públicas afecta necesariamente el presupuesto nacional, la expedición es privativa del Congreso". Respalda lo expuesto con transcripción de apartes de la sentencia expedida por esta Corporación el 29 de julio de 1974, con ponencia de Consejero bernardo Ortiz

Amaya en donde se destaca que la facultad de decretar la realización de una obra, su manejo y construcción por el sistema de valorización es privativa y exclusividad del Consejo Municipal, o sea que en el caso, por tratarse de una obra pública a nivel nacional, sólo podía ser decretada por el Congreso. Finalmente ataca el acto acusado por falsa motivación, vicio de incompetencia y extralimitación de facultades, porque el decreto en que dice fundamentarse , 173 de 1980, fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo por la Ley 29 de 1979 que sólo autoriza al Ministerio de Obras Públicas para modificar su estructura y descentralizar sus funciones. OPOSICION A LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte - por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones del actor. Considera el apoderado judicial que no es el Ministerio de Obras Públicas y Transporte quien está "creando" una carga impositiva, fue el Congreso quien estableció e impuso "la contribución de valorización", mediante la Ley 48 de 1968 al adoptar como legislación permanente el Decreto Legislativo 1604 de 1966. La Resolución impugnada, dice, no está creando el tributo, simplemente está señalando una obra específica que lo causa. ALEGATO DE CONCLUSION El Procurador 3° Delegado ante la Corporación pide se abstenga la Sala de decretar la nulidad solicitada en el libelo demandatorio. Está de acuerdo el Ministerio Público con el demandante en sostener que la facultad impositiva propiamente dicha la tienen los órganos de representación, de elección popular. Esto es., que el marco de creación de los tributos esta

reservado a la ley, a las ordenanzas y a los acuerdos, sin que tal atribución pueda ser delegada. Empero, entiende que el acto impugnado “ no está creando contribución alguna que implique el establecimiento de un tributo, el diseño de sus elementos constitutivos de la obligación, los hechos imponibles y los elementos cuánticos de la base imposible, sino que está determinado la obra que causa la valoración y ordenando el trámite administrativo de la liquidación y cobro del gravamen, todo dentro del marco general estructurado en el artículo 1° del Decreto 1173 de 1980” CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala y en otras oportunidades ha hecho hincapié en las diferencias resultantes entre la función de crear tributos y de la administración y recaudar los ya establecidos por la ley a nivel nacional, o , por las ordenanzas y acuerdos en el ámbito departamental y municipal, respectivamente. En sentencia de mayo 17 de 1985, expediente 0356, actor: Jesús Tovar y otros, C.P., doctor Enrique Low Mutra, se dijo: ... establecer el Tributo es una cosa y administrarlo y cobrarlo es otra. La primera es la tarea de diseñar cuidadosamente los elementos constitutivos de la obligación tributarla: fijar en ellos los sujetos pasivos, los hechos imponibles, los elementos cuánticos de la base imponible, los momentos de la causación y los principios centrales que Ia precisan. La segunda es la tarea de cobrar, de permitir que en la práctica se realicen los objetivos que fija la ley en su orientación básica". El mismo proveído recalca que si bien es cierto la facultad impositiva es indelegable, permanece en los órganos de representación popular, no sucede lo

mismo con su administración. Esta es delegable en entidades de gestión que apliquen los elementos propios de su esencia. En el caso del tributo de valorización, es aceptable la delegación en un órgano que determine el costo de la obra, incorpore en ese costo no sólo el costo directo sino también otros elementos que lo integren (costo de administración e imprevistos), que distribuya el costo entre los propietarios beneficiarios; que oiga a éstos; que recaude el tributo y ejecute la obra, pues no de otra manera podría hacerse efectivo el beneficio que ha orientado el Decreto 1604 de 1966, modificado por el Decreto 3160 de 1968. En el orden nacional es al Ministerio de Obras Públicas y Transporte a quien corresponde la aplicación y el manejo de esta contribución. A él compete determinar las obras nacionales por cuya construcción y conservación se causa este tributo. Fijarlo, distribuirlo, recaudarlo. Igualmente es al Ministro a quien compete dictar las resoluciones sobre la distribución de la contribución nacional de valorización y resolver los recursos pertinentes y al Consejo Nacional de Obras Públicas, órgano constitutivo de aquél, conceptuar sobre la causación, distribución, recaudo y forma de pago de la misma, en razón de la ejecución de obras nacionales, con excepción de las adelantadas por otras entidades de derecho público, según lo estatuye en los artículos 6° y 32 del Decreto 1173 de 1980, estatuto por el cual se reorganizó el citado Ministerio, dictado en desarrollo de autorizaciones de la Ley 29 de 1979. Es claro para la Sala como también lo fue para el Ministerio Público, que con el acto

adjudicado no se está creando contribución alguna que implique el establecimiento de un tributo. No fija aquél lo elementos constitutivos sino que determina la obra que genera la contribución por valorización y ordena el trámite técnico administrativo para la liquidación, distribución y cobro del gravamen, que es distinto. Por tales consideraciones la Sala estima que no le asiste razón al actor para invocar la nulidad de la resolución que impugna. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niégase la nulidad de la Resolución número 8399 del 24 de septiembre de 1986 expedida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y en la cual se determinó como obra nacional que causa contribución de valorización la pavimentación de la vía Pereira - Marsella. Se reconoce ala doctora Rosalba Lucía Tovar Dukvara como apoderada sustituta de la parte demandada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate Presidente Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge Torrado T Secretario