CE-SEC4-EXP1993-N4262

DEMANDA - Retiro / CADUCIDAD - Interrupción / AMNISTIA DE IMPUGNACIONES La demanda presentada y retirada por el actor mismo antes de que el juez alcance a disponer sobre su admisión y no existiendo de por medio medidas preventivas, es tanto como si no se hubiera presentado y ningún efecto jurídico puede atribuírsele. Si la demanda defectuosa no interrumpe el término de caducidad de la acción, según lo expresa claramente el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo menos puede hacerlo la demanda retirada, que es tanto como no haber demandado. En consecuencia la situación encajada en la prevista en el parágrafo 1° del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 (diciembre 23) por cuanto el término de caducidad no había vencido, pues en razón de la vacancia judicial se prorrogó hasta el 11 de enero. De ahí que la solicitud de amnistía presentada podía hacer caso omiso de la "demanda" presentada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME A BELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y Tres (1993) Radicación número: 4262

Actor: HERNANDO LONDOÑO Y ASOCIADOS S. EN C.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES DE BOGOTA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Hernando Londoño y Asociados S. en C., contra la sentencia del 18 de

mayo de 1992, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos por medio de los cuales se negó la amnistía tributaria consagrada en la Ley 75 de 1986. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Con fundamento en la declaración de renta año gravable 1981, en su adición, y en la respuesta al Requerimiento Especial 114 de marzo 20 de 1984, la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, practicó y notificó la Liquidación de Revisión 100200 de julio 13 del mismo año. Adicionó la renta declarada con la suma de $252.354 correspondiente a honorarios recibidos de Leasing de Colombia S.A. y de las deducciones propuestas rechazó las siguientes: deducciones de aportes, salarios, intereses e impuestos por un total de $17.376.481. Interpuesto el recurso de reconsideración, la División de Recursos Tributarios de la misma Administración, por Resolución 000256 del 5 de mayo de 1986, modificó la decisión oficial. Aceptó por estar comprobados aportes parafiscales, salarios y otros pagos por $4.507.239. Mantuvo la adición de ingresos y las demás erogaciones glosadas. Sometido al grado, jurisdiccional de consulta, la Dirección General de Impuestos Nacionales, por Resolución 0521 del 11 de agosto de 1986, notificada el 25 del mismo mes y año, ímprobo la anterior decisión. Reconoció como deducibles gastos por $5.751.000. Esto es, que no obstante limitar el correspondiente aporte al

SENA a $86.297, aceptó la erogación por salarios en la suma de $ 3.817.439, y corrigió el error aritmético en que por valor de $666.054 se incurrió en contra del contribuyente. Agotada la vía gubernativa, el 19 de diciembre de 1986 según da cuenta la demanda (fl. 130), la sociedad acudió ante la jurisdicción en procura de la nulidad de aquellos actos administrativos, dejando constancia de que la intención de la empresa era la de hacer uso de la amnistía prevista en la Ley de Reforma Tributaria que cursaba en el Congreso en esa oportunidad y condicionó su pretensión a la expedición de la ley. Como efectivamente el día 23 de diciembre siguiente se expidió la Ley 75 de 1986, la demanda fue retirada el 30 de enero de 1987. El 30 de abril del mismo año, o sea oportunamente, la sociedad presentó ante la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, memorial acogiéndose a la amnistía consagrada por el artículo 54 de la Ley 75 de 1986 y artículo 16 de su Decreto Reglamentario 260 de 1987. Por Resolución 0006 del 12 de octubre de 1989, la División de Recursos Tributarios, negó el beneficio invocado. Estimó la dependencia oficial que, de acuerdo con el artículo 16 del último citado estatuto, para viabilidad del tratamiento preferencial era presupuesto indispensable que a 31 de enero de 1987, la contribuyente se encontrara dentro del término de caducidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De tal suerte que, habiendo sido notificada la Resolución 521 el 25 de agosto de 1986, aquel plazo expiró el 25 de

diciembre del mismo período y aún aceptando que precluyó el 11 de enero de 1987, lo cierto es que a 31 de enero de este año, no se encontraba la sociedad dentro del término de caducidad. Agotada la vía gubernativa, el apoderado de la sociedad demandó para que "se anulen (C. C.A., art. 85) los actos administrativos por medio de los cuales se negó la amnistía tributaria consagrada en la Ley 75 de 1986, determinando un mayor impuesto de renta y complementarios a cargo de la contribuyente.... por el año gravable de 1981, contenidos en la Resolución 0006 de octubre 12 de 1989 emanada de la División de Recursos Tributarios de la Administración de impuestos de Bogotá, notificada personalmente al representante legal de la compañía el día 19 de octubre de 1989. con lo cual se agotó la vía gubernativa en debida forma y ordene que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos antes mencionados, se restablezca el derecho.. modificando la resolución y aceptando la amnistía solicitada de acuerdo con las pretensiones de la demanda". Citó como disposiciones violadas, entre otras, las siguientes: Artículos 683, 742,743, 746 del Estatuto Tributario y el artículo 54 de la Ley 75 de 1986 por cuanto se niega al contribuyente el beneficio de la amnistía consagrada en dicha norma. Con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Nacional y en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, solicitó aplicación de la excepción de ilegalidad. Estima en síntesis que, el Gobierno se extralimitó en sus funciones reglamentarias.

La Ley 75 de 1986, dice, consagró varios tipos de amnistía, entre éstas la prevista en el artículo 54 para lo cual previó el cumplimiento de varios requisitos y en el parágrafo 1° dijo: "Los contribuyentes cuyas reclamaciones se encuentren dentro del término de caducidad para acudir ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y no lo hubieren hecho, podrán acogerse a lo previsto en el literal c) de este artículo". Así las cosas entiende que, el artículo 16 del Decreto Reglamentario 260 de 1987 excedió los términos legales y por ello debe ser inaplicado. Agrega que la ley no condicionó "temporalmente hacia el pasado ni hacia el futuro el hecho de encontrarse dentro del término de caducidad", como sí lo hizo el decreto reglamentario al fijar que para gozar del derecho a la amnistía debería encontrarse dentro del término de caducidad a 31 de enero de 1987, lo que significa que éste varió el presupuesto de hecho consagrado por aquella ley. Reitera que como la Resolución 05 21 de agosto 11 de 1986 que resolvió la consulta, se notificó el 25 de agosto del mismo año, se tenía plazo para ejercitar la acción de restablecimiento del derecho hasta el 25 de diciembre y más aún hasta el 11 de enero de 1987 por la vacancia judicial, de lo cual infiere que la sociedad tenía la posibilidad de invocar la amnistía porque a la fecha de la expedición de la Ley 75 de 1986, o sea el 24 de diciembre se encontraba dentro del término de caducidad.

Por lo demás el rechazo de aquel beneficio lo considera injustificado porque la sociedad cumplió con los presupuestos requeridos por la ley para su procedencia.

LA SENTENCIA APELADA: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de mayo de 1992, denegó las súplicas de la demanda. Con apoyo del artículo 66 del C. C. A. desechó por improcedente la excepción de ilegalidad y con respaldo en el artículo 54 de la Ley 75 de 1986 y artículo 16 del Decreto 260 de 1987, adhirió a la actuación gubernativa agregando además, que el beneficio era inoperante porque para su viabilidad era también requisito no haber acudido ante los Tribunales de lo

Contencioso Administrativo. LA APELACION El apoderado de la sociedad apela de la decisión. Recalca la viabilidad de la excepción de ilegalidad con sustento en el artículo 4° de la Constitución, principio consagrado igualmente en el artículo 215 de la Constitución de 1886 y en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. Invoca jurisprudencia proferida por esta Corporación y lo expuesto sobre el tema por varios tratadistas para concluir que no tiene cabida la afirmación del Tribunal, al decir que el cargo no es de recibo con base en el artículo 66 del C. C. A. Entiende que el hecho de que la sociedad hubiera presentado demanda ante el Tribunal, el 19 de diciembre de 1986 para que se anularan los actos administrativos que determinaron un mayor impuesto a su cargo, no implica que se hubiera trabado la relación jurídica procesal porque, aquella demanda se retiró el 30 de enero de

1987 cuando para entonces no se había notificado la parte demandada. Esto es, no existía proceso alguno al momento de acogerse a la amnistía. ALEGATOS DE CONCLUSION El demandante reitera sus argumentos y solicita a la Corporación revisar la actuación de primera instancia y proferir fallo de mérito a favor de la sociedad. El apoderado de la parte demandada de otra parte, se opone a las pretensiones del demandante y solicita se confirme la sentencia apelada. Hace hincapié en que la contribuyente no satisfizo todos los requisitos para tener derecho a la amnistía tributaria. Transcribe apartes de la sentencia proferida el 27 de abril de 1972 por la Corte Suprema de Justicia, en donde se establece ampliamente el significado del término caducidad, para concluir que ni el 19 de diciembre de 1986, ni el 31 de enero de 1987, la empresa se encontraba dentro del término de caducidad, como quiera que éste se había agotado al acudir en demanda ante el Tribunal, en la primera de las fechas citadas. Distingue entre los conceptos "acudir ante los Tribunales Contencioso Administrativos" y "proceso". En el primer caso, dice, se hace referencia al hecho de interponer la respectiva acción, que se materializa mediante la presentación del escrito contentivo de las pretensiones. En cambio cuando se habla del proceso, se quiere significar que la relación jurídica procesal se ha trabado, circunstancia que ocurre en fecha posterior al primero. Invoca como igualmente lo hace el actor, jurisprudencia de la Corporación para refutar la procedencia de la excepción de ilegalidad.

CONSIDERACIONES DE LA SECCION

1. Amnistías de recursos y demandas en la Ley 75 de 1986

Para la Sala el punto neurálgico de la controversia se concreta en determinar si la demanda "condicionada" que presentó la sociedad el 19 de diciembre de 1986 y retiró posteriormente, antes de que fuera aceptada por el Tribunal, produjo o no los efectos contemplados en la Ley 75 de 1986 para que fuera procedente la amnistía de reclamaciones y procesos en materia de impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales. El punto tiene importancia porque la ley consagró mecanismos semejantes para aceptar la amnistía de las reclamaciones que se tramitaban ante la misma Administración, de las que ya habían salido de su órbita y pasado a la jurisdiccional por demanda ante los Tribunales. Fundamentalmente las condiciones consistían en aceptar una parte del impuesto discutido y desistir bien de la reclamación o bien de la acción, según donde se encontrara la controversia. La diferencia se medía por el nivel en que se encontraba la reclamación, con el criterio de que era mayor la parte del impuesto que reclamaba para sí el Estado si había avanzado en su curso; para tal efecto estableció la ley en sus artículos 54 y 55 distintos porcentajes que debía cancelar el contribuyente según el estado en que se encontrara su reclamación, así: a) Un 25% si no se había notificado liquidación oficial y estuviere en curso requerimiento especial, pliego de cargo, etc.; b) Un 50% si ya se hubiere notificado la liquidación y estuviere pendiente el fallo de la reclamación; c) Un 65% si el proceso se hallaba en primera instancia en la ,jurisdicción

contencioso administrativa. y d) Un 80% si se hallaba a conocimiento del Consejo de Estado. El Gobierno Nacional explicó al Congreso la finalidad de estas amnistías en la exposición de motivos de la que fue Ley 75, así: "En un intento por descongestionar la administración tributaria se concede a los contribuyentes la posibilidad de desistir de las acciones y recursos emprendidos tanto en la vía gubernativa como en la jurisdiccional, previo el pago de una parte del impuesto discutido. Se busca de esta manera, crear las condiciones administrativas propicias para liberara la administración tributario y a los tribunales de lo contencioso administrativo, de los dispendiosos trámites que genera la discusión del tributo, creando así las premisas para una nueva estructura administrativa, que libre de trámites, pueda afrontar con eficiencia el nuevo esquema tributario". La ley contempló el evento de reclamaciones que se encontraban en una etapa intermedia entre la Administración y el Tribunal y para ello dispuso en el parágrafo 1° del artículo 54: "Parágrafo 12. Los contribuyentes cuyas reclamaciones se encuentren dentro del término de caducidad para acudir ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y no lo hubieren hecho, podrán acogerse a lo previsto en el literal c) de este artículo" (se refiere al pago del 50%; resalta la Sala). Esta norma es preciso relacionarla con el artículo 55 que regulaba la amnistía de las reclamaciones ya presentadas ante el Tribunal, para lo cual dijo: "Artículo 55. Los contribuyentes de impuestos de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, que hayan presentado demanda de revisión de

impuestos o de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva, y desistan totalmente de su acción, quedarán exonerados..." (resalta la Sala).

2. El caso del debate El problema que se ha debatido en este proceso con relación a la demanda presentada por la sociedad el 19 de diciembre de 1986, claramente debe resolverse en forma favorable a las peticiones de ésta, por las siguientes consideraciones: a) La demanda (aunque no en forma técnica ni usual), la presentó el apoderado de la sociedad en forma condicional a la expedición de la ley que estaba en proceso de expedición en el Congreso y cuyo texto era conocido públicamente.

Condicionar la demanda a tal circunstancia constituía un aspecto de técnica jurídica que le correspondía examinar y resolver al Tribunal cuando fuera a aceptarla. Pero no fue necesario porque no alcanzó el tribunal a llegar a tal momento, ya que el contribuyente retiró la demanda sin que ésta hubiera alcanzado a ser aceptada. Dijo el Tribunal en Auto de fecha 30 de enero de 1987 (fi. 148 marcador azul): "...Como la presentación de la demanda está condicionada a la expedición de la reforma tributaria y ésta fue expedida (Ley 75 del 23 de diciembre de 1986), por la Secretaría, a términos del artículo 88 del Código de Procedimiento Civil devuélvase al interesado, sin necesidad de desglose, la demanda y anexos presentados por Hernando Londoño y Asociados S. en C. por el año 1981, impuesto de Renta"; b) La demanda presentada y retirada por el actor mismo antes de que el juez

alcance a disponer sobre su admisión y no existiendo de por medio medidas preventivas, es tanto como sino se hubiera presentado y ningún efecto jurídico puede atribuírsele. "Mientras no se haya notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, ésta podrá ser retirada por el demandante, siempre que no se hayan practicado antes medidas cautelares" dice el profesor Hernando Morales (pág. 341, Curso de Derecho Procesal Civil); c) Si la demanda defectuosa no interrumpe el término de caducidad de la acción, según lo expresa claramente el artículo 143 del C. C.A. menos aún puede hacerlo la demanda retirada, que es tanto como no haber demandado. En consecuencia, la situación encajaba en la prevista en el parágrafo 1° del artículo 54 de la Ley 75 de 1986 (diciembre 23) por cuanto el término de casticidad no había vencido, pues en razón de la vacancia judicial se prorrogó hasta el 11 de enero. De ahí que la solicitud de amnistía posteriormente presentada (dentro del término legal) podía hacer caso omiso de la "demanda" presentada, retirada y ya devuelta por el Tribunal. Podía aceptarse que se trataba de una de las reclamaciones culminadas en vía gubernativa y no iniciadas en la jurisdiccional, a las cuales se les aplicaban los mismos requisitos que a las reclamaciones existentes en la administración, con pago del 50% del impuesto discutido. En materia de amnistía ha sido criterio de la Sección consultar la finalidad para la cual haya sido decretada por la ley y atenerse al espíritu de ésta más que a los

requisitos y formalidades que en no pocas ocasiones dificultan su otorgamiento, con lo que resultan frustradas las expectativas de los contribuyentes que se acogen a ellas. Establecido como ha quedado anteriormente que la compañía tenía derecho a acogerse a la amnistía invocada, es necesario determinar aquélla cumplió con los requisitos previstos para su viabilidad. Aparecen dentro del proceso los siguientes documentos: a) Memorial petitorio de la amnistía consagrada en el artículo 54 de la Ley 75 de 1986, radicado ante la División de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos de Bogotá, el 30 de abril de 1987, contentivo de la manifestación expresa del desistimiento de las acciones ante lo Contencioso Administrativo y de aceptación del mayor impuesto de renta a deber por el año gravable de 1981, es decir, fue una solicitud oportuna; b) Copia de la liquidación provisional, de que trata el artículo 18 del Decreto 260 de 1987, contentiva del mayor impuesto aceptado por valor de $3.525.767 por el año gravable de 1981 y fotocopias autenticadas de los recibos de paco números MC0394015 y MC412201 del 28 y 30 de abril de 1987 que acreditan el pago del cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto aceptado que era el porcentaje correspondiente a tales eventos; c) Fotocopia autenticada de la declaración de renta año gravable 1985, contentiva de la liquidación privada por valor de $292.260 con fotocopias autenticadas de certificados de retención en la fuente, y anticipos que acreditan que por tal año, la sociedad resultó con un saldo a su favor de $1.128.379;

d) Fotocopias autenticadas de los certificados de retención en la fuente, de los recibos de pago números TG305283 y 489089 y de traslados que acreditan el pago de la liquidación privada 1981. (Ver cuaderno anexo, fls. 2 a 81). De la confrontación entre los actos que determinaron el impuesto a cargo de la actora y su respectiva liquidación privada del Impuesto de Renta por el año gravable 1981 surge la siguiente diferencia: Impuesto establecido en la liquidación de revisión 100200 de julio 13 de 1984 $3.660.497 Impuesto según liquidación privada 134.730 Mayor valor determinado por la administración $3.525.767 Se encuentra acreditado de autos como antes se anotó que la contribuyente canceló el valor de su liquidación privada del impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio gravable 1981 por valor de 134.730 y del 50% del mayor impuesto de renta aceptado, sin las sanciones e intereses correspondientes según recibos ya mencionados 1.762.884 Total pagos por el año gravable 1981 acreditados en el proceso $1.897.614 También se acreditó que en la liquidación privada del impuesto por el año gravable 1985, no figuraba obligación a cargo de la declarante. Esto es, la contribuyente cumplió los presupuestos legales y los requisitos previstos por las normas reguladoras de la amnistía que la hacen acreedora de ésta. (Art. 54 Ley 75 de 1986). En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1° Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, el 18 de mayo de 1992, en el juicio número 7550. 2° Acéptase el desistimiento de la acción contenciosa presentado en el memorial petitorio de la amnistía por la compañía Hernando Londoño y Asociados S. en C., NIT: 60.072.045, contra la determinación administrativa del Impuesto sobre la Renta a su cargo por el ejercicio gravable 1981. 3° Anúlanse la liquidación de Revisión 100200 del 13 de julio de 1984 y los actos que la modificaron expedidos por la Administración de impuestos Nacionales de Bogotá. 4° De conformidad con lo dispuesto en el artícuIo 54 de la Ley 75 de 1986, declarase extinguida la Obligación a cargo de la misma sociedad, por concepto del Impuesto sobre la Renta que le correspondía pagar por el ejercicio 1981 que ascendió a la cantidad de un millón ochocientos noventa y siete mil seiscientos catorce pesos ($1.897.614) m / cte., que se encuentra totalmente cancelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate Presidente Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos ausente Jorge Torrado T Secretario