CE-SEC4-EXP1993-N4279

IMPUESTO PREDIAL / ESTABLECIMIENTO PUBLICO / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL Cuando el Concejo Municipal de Villavicencio mediante el artículo 2° del Acuerdo 66 del citado Concejo, sujeta de manera general al impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional, ejerció las facultades impositivas concedidas por el artículo 197 de la Constitución Nacional de 1886, conforme a la atribución dada por la ley, especialmente el artículo 61 de la ley 55 de 1985, tal como fue compilado por el artículo 194 del Código de Régimen Municipal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4279

Actor: CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 11 de junio de 1992, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta denegó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad adelantado por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero contra el artículo 2° del Acuerdo 66 expedido por

el Concejo Municipal de Villavicencio, Meta. ANTECEDENTES El Concejo Municipal de Villavicencio con invocación de sus facultades legales y en especial las conferidas por los artículos 197 de la Constitución Nacional, 169 de la Ley 14 de 1913 y Capítulos I y II de la Ley 14 de 1983, expidió el Acuerdo número 066 del 20 de noviembre de 1986 para modificar el Acuerdo 26 del 22 de septiembre de 1982 y estableció en su artículo 2° la sujeción al impuesto predial, a partir del 1° de enero de 1987, de los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental o municipal. Consideró la demandante que al imponer dicho gravamen el Acuerdo infringió los artículos 197 de la Constitución Nacional, 169 de la Ley 4 a de 1913, 11 del Decreto Reglamentario 49 de 1932, ya que al expedir el Acuerdo el Concejo Municipal invocó de manera general e imprecisa, unas normas sin indicar expresamente cuáles facultades legales lo autorizaban para establecer tasas de impuesto predial y gravar con dicho tributo a su representada. Expone que el artículo 197 de la Constitución Nacional otorgó ocho facultades a los Concejos Municipales sin que el acto demandado señale en cuál de ellas se apoyo y que el artículo 169 de la Ley 14 de 1913 no existe, porque solo tiene tres artículos y los capítulos l. II y III de la Ley 14 de 1983 se refieren genéricamente: el I al Catastro, generalidades del impuesto predial el impuesto de Renta; el ll, al impuesto de industria y Comercio y el III, al

impuesto de Industria y Comercio al sector financiero y lo que fácilmente configura una falsa motivación. Pidió entonces la nulidad del acuerdo acusado previa suspensión provisional y como consecuencia la declaración tanto de la nulidad de las resoluciones o liquidaciones de impuestos prediales, complementarios y recargos que hubieren podido producirse como consecuencia del artícuIo 2° del acuerdo impugnado, a partir del 1° de enero de 1987, como la declaración de que la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, no está obligada a pagar el impuesto predial, sus complementarios y recargos liquidados sobre los bienes inmuebles, y que en caso de haberse liquidado y pagado dichos gravámenes se ordenara la devolución. El Tribunal Administrativo del Meta no accedió a la suspensión provisional, por lo que el apoderado judicial de la actora apeló la decisión. Al avocar el recurso de apelación contra el acto del 19 de diciembre de 1989, la Sala por providencia del 12 de marzo de 1990 en virtud de la indebida acumulación de pretensiones presentada por la demandante y la indebida designación de las partes y sus representantes declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 12 de diciembre de 1989, en cuya observancia el Tribunal ordenó corregir la demanda. Conducta que fue cumplida por el apoderado judicial de la actora el 13 de junio de 1990, enderezando la acción como de simple nulidad. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 11 de junio de 1992,

denegó las súplicas de la demanda al considerar que el Municipio sí ejerció su potestad tributaria de conformidad con los artículos 197 de la Constitución Nacional de 1886 (hoy 313 de la Constitución Nacional de 1991 concordado con los artículos 317 y 338 ibídem) y 92 del Decreto 1333 de 1986. Y que al dictar el acuerdo, el municipio, citó las facultades conferidas por el artícuIo 97 de la Constitución Nacional vigente entonces y los capítulos l y ll de la ley 14 de 1983. Que si bien hubo error al citar la Ley 14 de 1913, artículo 169, tal hecho carece de relevancia porque su espíritu es exactamente idéntico al del numeral 2° del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, que es la reproducción del artículo 197 de la Constitución Nacional. Que tampoco el acto acusado incurrió en violación del artículo 11 del Decreto reglamentario 049 de 1932, porque dicho artículo no estaba vigente, tal como lo había precisado el Consejo de Estado en sentencia de julio 22 de 1988. LA APELACION El apoderado judicial de la actora apela la sentencia e insiste que el Concejo Municipal de Villavicencio no citó precisamente las disposiciones que le conferían la facultad para dictar el acuerdo acusado, como lo ordena el artículo 11 del Decreto reglamentario 49 del 14 de enero de 1932. Critica la sentencia, porque pese a reconocer el error en la cita de uno de los fundamentos legales, hace gran esfuerzo y maniobras interpretativas para consultar el espíritu o intención del Concejo, en un

acto que carece de motivación. Estima que el apoyo del Concejo en normas tan vagas y generales no le engendraba derecho alguno para imponer gravámenes. Y que si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto 049 de 1932 no tuviera vigencia no es posible que se desestime la carencia de motivación. Reafirma una vez más el derecho a la exoneración tributaria de que goza la Caja Agraria, otorgada por la Ley 57 de 1931 artículo 35, sobre la cual nada se dijo, porque de acuerdo con el artículo 10 del Código Civil la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general, y por lo tanto no puede entenderse que fue derogada por una norma general. Solicita se revoque la sentencia apelada y se acceda las súplicas de la demanda. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Sexto Delegado en lo Contencioso ante la jurisdicción, conceptúa que la sentencia apelada merece confirmación porque la Corporación edilicia claramente indicó que expedía el acuerdo en uso de sus facultades legales y en especial de aquellas dadas por el artículo 197 de la Constitución Nacional y lo regulado por los capítulos I y II de la Ley 14 de 1983, normas que fijaban, de una parte, las atribuciones de los Concejos, entre las cuales se cuenta justamente la de votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas las contribuciones y gastos locales, y de otra parte contiene normas que regulan el impuesto Predial y en especial lo relativo a las exenciones de impuestos municipales.

Que de otra parte el vicio de forma no tiene la virtualidad de producir la anulación del acto, como lo ha expresado la jurisdicción en reiterada jurisprudencia, dentro de la cual es suficiente citar la recaída en el proceso 2604, con ponencia de la doctora Consuelo Sarria, cuyos apartes transcribe. Considera, en lo que respecta a la afirmación, de exención vigente en favor de la Caja Agraria, que es suficiente para rebatirla dar un vistazo al artícuIo 39 de la Ley 14 de 1983 (citada por el acuerdo) y el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, para llegar a conclusión distinta. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar precisa la Sala que la acción invocada contra el artículo 2° del Acuerdo 66 del 20 de noviembre de 1986 del Concejo Municipal de Villavicencio es la de simple nulidad, y no la de nulidad con restablecimiento del derecho, por lo que el aspecto relativo al reconocimiento del derecho a la exención del impuesto predial a la Caja Agraria, planteada con ocasión de la apelación no puede ser materia de pronunciamiento en esta oportunidad, pues el artícuIo 2° demandado establece de manera general que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta, del orden nacional, departamental y municipal están sujetas al pago del impuesto predial, pero en, manera alguna establece mediante actocondición la obligación de la Caja Agraria de pagar el tributo, ni le niega la exención sobre el mismo.

Ya la Sala precisó al demandante la improcedencia de la indebida acumulación de pretensiones y por ello hubo de corregir la demanda, que conforme a términos del memorial presentado ante el Tribunal el 13 de junio de 1990 (fls. 42 a 60 Cdno. No. 2) corresponde a la acción de nulidad que consagrar el artícuIo 84 del Código Contencioso Administrativo (fl. 43). En consecuencia se estudian los cargos de violación frente a las normas invocadas en la demanda, artículos 197 de la Constitución Nacional de 1886, 169 de la Ley 4° de 1913 y el artículo 11 del Decreto 049 de 1932. Observa la Sala que el Concejo Municipal de Villavicencio al expedir el Acuerdo 066 de noviembre 20 de 1986 invocó las facultades conferidas por los artículos 197 de la Constitución Nacional, 169 de la Ley 14 (sic) de 1913, y los capítulos I y II de la Ley 14 de 1983. Es decir que el Municipio sí fundamentó su acuerdo en las disposiciones superiores que lo facultaban para ejercer competencia tributaria y expedir el artículo 2° acusado. Dicha competencia, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es compartida en el ordenamiento impositivo colombiano, entre el Congreso que tiene iniciativa en esta materia y capacidad reguladora incondicional y las Asambleas y Concejos Municipales, los cuales si bien carecen de iniciativa, son titulares de la facultad que para imponer tributos les creen o autorizan las leyes. Atribución que obviamente está condicionada y subordinada a la Constitución, la ley y las ordenanzas. En efecto el artículo 197 de la Constitución Nacional de 1886, citado como violado

por la demandante, e invocado como fundamento a la expedición del acto acusado, disponía: "Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme con la ley, las siguientes: ... 2. Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas las contribuciones y gastos locales". Es preciso entonces determinar si el Concejo Municipal de Villavicencio de acuerdo con las normas superiores podía sujetar al impuesto predial, a partir del 1° de enero de 1987, los bienes inmuebles de propiedad de las sociedades de economía mixta, que como la demandante, son del orden nacional (Ley 27 de 1981, artículo 19). Para la fecha de expedición del acuerdo, noviembre 26 de 1986, estaba vigente el Decreto 1333 de abril 25 de 1986 que compiló entre otras las disposiciones contenidas en la Ley 14 de 1983, y el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, cuyo artículo 194 ordenó: "Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio". Por consiguiente cuando el Concejo Municipal de Villavicencio mediante el artículo acusado sujeta de manera general al impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, ejerció las facultades impositivas concedidas por el artículo 197 de la Constitución Nacional de 1886, conforme a la atribución dada por la ley, especialmente el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, tal como fue compilado por el artículo 194 del Código de Régimen

municipal. No entra la Sala a considerar el aspecto relacionado con la sujeción al impuesto predial de los bienes inmuebles pertenecientes a las sociedades de economía mixta del orden departamental y municipal, por que tal aspecto en concreto no fue objeto de demanda, ni sobre él se expuso fundamento legal ni concepto de violación. Con relación al cargo de violación por parte del Acuerdo 66 artículo 2° del Decreto 049 de 1932, reglamentario de las Leyes 84 de 1915, 5° de 1929 y otras disposiciones, precisa la Sala que el cargo no puede prosperar porque como bien lo adujo el a quo, dicha norma no se encontraba vigente para la época en que se profirió el acuerdo acusado, por cuanto dicha disposición que regulaba parte del funcionamiento de la administración municipal, no fue codificada en el Decreto 1333 de 1986 y quedó por imperativo del artículo 385 ibídem expresamente derogada, tal como lo precisó esta Corporación en la sentencia del 15 de julio de 1988, con ponencia del doctor Amado Gutiérrez Velázquez, que acertadamente invoca el Tribunal. En consecuencia el artículo 2° del Acuerdo número 66 de 1986, en cuanto sujeta al gravamen del predial los bienes inmuebles de propiedad de las sociedades de economía mixta, se ajustó a las normas superiores que lo facultaban para el efecto. Si bien es cierto que incurrió en errores de transcripción al invocar el artículo 169 de la Ley 14 (sic) de 1913, en vez de la Ley 14 de 1913, tal error de conformidad con el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 no perjudica el acuerdo.

En efecto dice así la norma: "Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser rectificadas por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador".

Aun cuando es ciertamente criticable la conducta del Concejo Municipal de Villavicencio cuando al expedir los acuerdos respectivos no guarda el suficiente cuidado al invocar con precisión las normas que lo facultan e incurre en yerros caligráficos o tipográficos, tal hecho no genera la nulidad de la disposición acusada, pues no hay duda de que la voluntad de la Corporación edilicia fue la de ejercer su atribución impositiva en materia de impuesto predial, invocando para el efecto las normas superiores que lo autorizaban como eran los artículos 197 de la Constitución Nacional de 1886, reiterado en el artículo 169 de la Ley 4° de 1913, que ya estaba compilada en el Decreto 1333 de 1986, artículo 92. De otra parte como reiteradamente lo ha expuesto la Corporación, los vicios de naturaleza puramente formal no tienen la virtualidad de producir la anulación del acto, menos aún cuando están de por medio el interés general y el carácter de orden público de las disposiciones tributarias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la

sentencia proferida el 11 de junio de 1992, por el Tribunal Administrativo del Meta en el juicio 2996, en cuanto niega las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate Presidente de la Sala Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Secretario