CE-SEC4-EXP1993-N4322

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades CONTRIBUCION POR VIGILANCIA De acuerdo con la sentencia de 20 de octubre de 1992 de la Corte Constitucional, el Gobierno, a la luz de la Ley 10 de 1990, no tenía facultades para atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud, la competencia para fijar el monto de las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas, por lo cual, al hacerlo excedió las facultades otorgadas por la ley. Así las cosas, y teniendo en cuenta que el acto acusado tiene como único fundamento, las normas declaradas inexequibles, es claro que no tenía facultades el Superintendente Nacional de Salud para proferirlo. Lo anterior no implica que se esté aplicando un fallo de inconstitucionalidad a situaciones anteriores, sino que se trata simplemente de que la presunción de legalidad de un acto administrativo sometido a juzgamiento, ha quedado desvirtuada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4322

Actor: JESUS VALLEJO MEJIA

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD FALLO Procede la Sala a resolver sobre la nulidad de la Resolución 327 del 24 de junio de 1991, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, solicitada en acción de nulidad por el ciudadano doctor Jesús Vallejo Mejía.

EL ACTO DEMANDADO El actor solicita la nulidad de la Resolución número 327 del 24 de junio de 1991,

proferida por el señor Superintendente Nacional de Salud y publicada el día 9 de julio de 1991, en el Diario Oficial número 39895. Dicha resolución dice textualmente: "RESOLUCION NUMERO 327 DE 1991 (junio 24) por la cual se fija el monto de unas contribuciones. "El Superintendente Nacional de Salud, en uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas en el artículo 7°, literal II), del Decreto 1472 de 1990, y CONSIDERANDO: “ Que el Decreto número 1472 en sus artículos 3° literal p) y 7° literal II), autoriza al Superintendente Nacional de Salud para fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a inspección vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, "Que el artículo 4° literal f) del Decreto 1472 de 1990 determina como sujetos de inspección, vigilancia y control a las fábricas productoras de licores; "Que para el eficaz ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de las fábricas productoras de licores por parte de la Superintendencia Nacional de Salud se hace necesario el recaudo de las contribuciones autorizadas por el Decreto 1472 de 1990, RESUELVE: “ Artículo 1°. Fíjese el monto de la contribución anual que las fábricas productoras de licores deben sufragar a la Superintendencia Nacional de Salud, en un seis punto cinco por mil (6.5o / oo), que se liquidará sobre el total de los activos del

balance general a treinta y uno (31) de diciembre del año inmediatamente anterior. "Artículo 2 - . La liquidación de las contribuciones a que se refiere el artículo anterior se hará anualmente para cada entidad por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución. "Artículo 3'. El monto de las contribuciones deberá consignarse en la cuenta Superintendencia Nacional de Salud - Contribuciones del Banco Oficial que se indique en la resolución de liquidación, dentro de los treinta (30) días siguientes a su notificación. "Artículo 4". La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. "Publíquese y cúmplase. "Dada en Bogotá, D. E., a 24 de junio de 1991. "El Superintendente Nacional de Salud (E.), Carlos Eduardo Palacios. "El Secretario General, Pedro Orlando Yáñez ".

LA DEMANDA Sostiene en síntesis: La violación del artículo 338 de la Constitución Nacional, porque según dicha norma, las contribuciones fiscales y parafiscales solo pueden establecerse, en tiempo de paz, por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; las tarifas de las tasas y contribuciones que se cobren como recuperación de los costos de servicios que se presten o participación de beneficios que se proporcionen a las personas, podrán fijarse por las autoridades administrativas si la ley, las ordenanzas o los acuerdos los permiten, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos y tratándose de

impuestos, la ley, la ordenanza o el acuerdo que los crean deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. Según lo anterior, las contribuciones a cargo de los sujetos sometidos a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, sólo pueden fijarse en la medida que dichos sujetos reciban servicios de la Superintendencia o gocen de beneficios proporcionados por ella y el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto se encuentren fijados por la ley. Anota que ninguno de los supuestos anteriores se reúnen en el caso presente por cuanto la inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud no les reporta ningún beneficio, ni les presta un servicio alas fábricas de licores, ya que su finalidad está en que las liquidaciones de impuestos destinados específicamente al sector salud se haga correctamente y por lo tanto serían las entidades destinatarias de dichos tributos las beneficiadas. Agrega que la ley, no ha regulado el sistema o método para definir los costos y beneficios correspondientes y la forma de hacer su reparto, y por lo tanto no existe relación entre el monto de lo establecido por el acto demandado y los supuestos beneficios o servicios de los sujetos vigilados, ni con los costos de los mismos. Anota que no habiendo "contrapartida" para los contribuyentes, el gravamen que se les exige adopta la naturaleza de impuesto, el cual solo puede ser establecido por ley, en el orden nacional, y es la ley la que debe determinar su tarifa, los sujetos activos y pasivos, y las bases y los hechos gravables.

Afirma que hay incompatibilidad de la resolución con el nuevo ordenamiento constitucional y que a la luz del artículo 4° ibídem, debe anularse el acto demandado con el fin de restablecer la integridad del orden jurídico ( art. 89 C. N.). Precisa que aunque la resolución demandada fue expedida antes de la promulgación de la nueva constitución, se publicó con posterioridad a su entrada en vigencia, que se produjo el 7 de julio de 1991 y considera que como los actos de las Superintendencias sólo entran a regir a partir de su publicación, ésta era incompatible con la constitución y por ello procede su anulación; y si se llegare a considerar que la resolución acusada tiene una fecha de entrada en vigencia anterior a la de la nueva Constitución, habría una inconstitucionalidad sobreviniente. Además, argumenta que el acto demandado violó indirectamente la Constitución de 1886 por haberse fundado en el Decreto 1472 de 1990, el cual excedió las facultades que al gobierno le otorgó la Ley 10 de 1990 en su artículo 51, literal b), ya que éstas se referían solamente a la posibilidad de adecuar las instituciones adscritas al Ministerio de Salud a las normas de la ley y no a la posibilidad de crear nuevas normas. En síntesis, afirma que la resolución demandada es incompatible con la Constitución de 1991 y con la de 1888 (sic), por que con ella se pretende aplicar disposiciones de un Decreto Extraordinario, el 1472 de 1990, que extralimitaron las facultades otorgadas por el artículo 51 - b de la Ley 10 de 1990.

OPOSICION A LA DEMANDA Mediante apoderado, la Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirma el impugnante que desde la vigencia de la Ley 15 de 1989 (11 de enero), el Superintendente Nacional de Salud tenía la atribución de liquidar la contribución que corresponde a las entidades sometidas al control de la Superintendencia, con posterioridad a la aprobación que se imparta a cada presupuesto anual (artículo 8°, literal m), Ley 15 de 1989). Agrega que de conformidad con el Decreto 1472 de 1990, artículo 3° literal p), el Superintendente Nacional de Salud, tenía facultad para fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y considera que dicho decreto subrogó, el citado literal m) del artículo 8° de la Ley 15 de 1989. Cita y transcribe apartes de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 28 de noviembre de 1991 (Expediente 2345, Actor; Sabas Socarrás Zuñiga), mediante la cual se declaró la exequibilidad de varios artículos del Decreto 1472 de 1990 y entre ellos el literal p) del artículo 3° y el literal II) del artículo 7° del citado decreto e indica que la resolución acusada se dictó con fundamento precisamente en dichas normas. Indica que no es cierto que la inspección, vigilancia y control de las fábricas de licores no les reporte a ésta ningún beneficio, puesto que dicha facultad contribuye

a que dichas fábricas cumplan a cabalidad su objetivo constitucional de que sus rentas se destinen preferentemente a los servicios de salud y como lo dispone el artícuIo 336 de la constitución no sean distraídas con fines distintos y anota que no pueden asimilarse las fábricas de licores que ejercen un monopolio del Estado y cuyas rentas deben destinarse a los servicios de salud y educación, con entidades privadas que no persiguen un beneficio distinto de su propio lucro. Anota que la Superintendencia Nacional de Salud forma parte del Sistema Nacional de Salud, razón por la cual no pugna con la Constitución ni la ley, que los encargados de generar recursos para la salud como las "fábricas de licores "contribuyan al funcionamiento de la entidad encargada de la inspección, vigilancia y control de los recursos de salud. Finalmente afirma que conforme con el artículo 338 de la Constitución, la forma de repartir los recursos provenientes de las contribuciones que los vigilados deben sufragarse encuentra contemplada en el Decreto Constitucional número 2342 de 1991 mediante el cual se adicionó el Presupuesto General de la Nación, norma que tiene el carácter de ley, por cuanto fue expedido por el "Congresito que hizo las veces de Congreso Nacional ......”. De acuerdo con las Leyes 15 de 1989 y 10 de 1990, el Decreto 1472 de 1990 y el Decreto Constitucional 2342 de 1991, el acto demandado se ajusta a las normas jurídicas superiores.

ALEGATOS: El actor, en su alegato de conclusión se refiere a la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 11 de septiembre de 1992, expediente 4003 e indica que idéntica

decisión debe adaptarse en el presente caso. Agrega que, con posterioridad a dicho fallo, la controversia sobre la constitucionalidad del acto demandado, quedó definida por el fallo de la Corte Constitucional del 20 de febrero de 1992, que declaró la inexequibilidad de los artículos 3° literal p) y 7° literal II) del Decreto 1472 de 1990, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 10 de 1990. Al respecto anota que el gobierno no estaba autorizado para otorgar competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para fijar contribuciones para su sostenimiento, luego dicha entidad no obró en ejercicio de atribuciones que tuviera al tenor de la Constitución vigente el 24 de julio de 1991. Precisa que aunque los fallos de inexequibilidad no sean retroactivos, en ellos se hacen declaraciones que necesariamente se proyectan respecto de disposiciones expedidas durante su vigencia y no tendría ninguna lógica que habiéndose pedido la nulidad de un acto administrativo por fundarse en disposiciones inconstitucionales y serlo así el mismo, denegarsen las súplicas de la demanda porque cuando se expidió todavía no se había declarado la inexequibilidad de las normas en que se basó la autoridad pública para expedirlo. Por su parte, el impugnante alega que al momento de la expedición del acto demandado se encontraba vigente la norma que le daba al Superintendente Nacional de Salud, la facultad para fijar las contribuciones a cargo de los sujetos de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia en cuestión, tal como lo

precisó la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 28 de noviembre de 1991, expediente 2345, cuya copia obra en el expediente. Afirma que además dicha facultad ya estaba consagrada en el artículo 8° de la Ley 15 de 1989, la cual continua vigente, por cuanto el gobierno no podría derogar dicha disposición por ser una norma legislativa que impone una contribución a los entes vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, que corresponde al Congreso imponerla según la Constitución vigente, tanto al momento de la expedición de la Ley 15 de 1989, como el Decreto 1472 de 1990. Por último, anota que al momento de expedirse el acto acusado no estaba vigente la nueva Constitución, que es la que exige el establecimiento previo de parámetros. El señor Procurador Tercero Delegado en lo Contencioso considera que debe declararse la nulidad del acto acusado y fundamenta su criterio en la sentencia del 11 de septiembre de 1992 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución 325 del 11 de julio de 1991.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Han sido varios los pronunciamientos jurisprudenciales sobre la controversia que debe resolver la Sala para establecer la procedencia de la nulidad de la Resolución 327 del 24 de junio de 1991, proferida por el señor Superintendente Nacional de

Salud. En efecto, esta sección, en sentencia del 11 de septiembre de 1992, declaró su nulidad de la Resolución 325 de la misma fecha, mediante la cual se fijaba el monto

de la contribución anual que las fábricas de cervezas y sifones debían sufragar a la Superintendencia Nacional de Salud, expedida por el mismo funcionario, por considerarla violatoria del artículo 338 de la Constitución Nacional. La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 28 de noviembre de 1991, expediente 2345 se pronunció sobre el Decreto 1472 de 1990, y concretamente declaró ajustados a la Constitución los artículos 3° Literal p) y 7° literal II) invocados como fundamento, tanto de la resolución anulada por ésta sección, como de la impugnada en éste proceso. En dicha providencia, la Corte Suprema de Justicia dijo: "Fuera de esto, las previsiones del decreto que asignan como fondos de la Superintendencia Nacional de Salud las contribuciones que deben sufragar las entidades sometidas a su control y vigilancia y que permiten al Superintendente fijar el monto de las contribuciones, encuentran respaldo en la Constitución, por cuanto el artículo 338 permite que la ley faculte a las autoridades para fijarla tarifa de las tasas y contribuciones que tengan la finalidad de recuperar los costos del servicio que prestan ...”. La Corte Constitucional, también se ha pronunciado sobre el tema en dos oportunidades así: En sentencia del 20 de octubre de 1992, expediente 035, resolvió sobre la constitucionalidad de los mismos artículos 3° Literal p) y 7° Literal II) entre otros, del Decreto 1472 de 1990, y dispuso estarse a lo dispuesto en la sentencia de la Corte

Suprema de Justicia citada, el 28 de noviembre de 1991 , expediente 2345, es decir, a la constitucionalidad de las normas en cuestión. En sentencia de la misma fecha es decir del 20 de octubre de 1992, expediente 039, declaró la inconstitucionalidad de las mismas normas citadas por considerar que el gobierno al expedir el Decreto 1472 de 1990 y autorizar al Superintendente para establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control, excedió las facultades otorgadas a él por el literal b)del artícuIo 51 de la Ley 10 de 1990. Quien redacta esta ponencia, no estuvo de acuerdo con la declaratoria de nulidad de la Resolución 325 del 24 de junio de 1991, por considerar que dicha resolución de acuerdo con la fecha de su expedición, no era violatoria del artículo 338 de la Constitución Nacional, y tampoco podía considerarse inconstitucional, en cuanto las normas que le sirvieron de fundamento habían sido declaradas exequibles, por razones de fondo, por la Corte Suprema de Justicia en la citada sentencia del 28 de noviembre de 1991, expediente 2345. Lo anterior consta en el salvamento de voto respectivo. En el caso de autos, la situación jurídica se ha modificado sustancialmente con la decisión de la Corte Constitucional del 20 de octubre de 1992, mediante la cual se declararon inexequibles los artículos 3° Literal p) y 7° Literal II) del Decreto 1472 de 1990, por falta de facultades para su expedición.

En efecto, de acuerdo con dicha providencia, el gobierno, a la luz de la Ley 1 0 de 1990, no tenía facultades para atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud, la competencia para fijar el monto de las contribuciones a cargo de las entidades vigiladas, por cual, al hacerlo excedió las facultades otorgadas por la ley. Así las cosas, y teniendo en cuenta que el acto acusado tiene como único fundamento, las normas declaradas inexequibles, es claro, que no tenía facultades el Superintendente Nacional de Salud para proferirlo. Lo anterior no implica que se esté aplicando un fallo de inconstitucionalidad a situaciones anteriores, sino que se trata simplemente de que la presunción de legalidad de un acto administrativo, sometido a juzgamiento, ha quedado desvirtuado, en cuanto la autoridad que lo expidió, no tenía las facultades invocadas para proferirlo, de acuerdo con lo decidido por la Corte Constitucional. Es del caso mencionar que el actor en su demanda, planteó como fundamento de derecho de sus peticiones, el exceso en que incurrió el legislador extraordinario al expedir el Decreto 1472 de 1990, artícuIo 3° Literal p) y 7° literal Il). Por otra parte, el argumento del señor apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de que la Superintendencia ya tenía esa atribución de fijar el monto de las contribuciones en cuestión, con fundamento en la ley 15 de 1989, no resulta valido para defender el acto acusado ,ya que dicha norma fue subrogado en

el tema por los artículos cuestionados del Decreto 1472 de 1990 y cuando se expidió el acto demandado no se encontraba vigente, lo cual lo confirma el que no fuera invocada como sustento de la Resolución 327 de 1991 cuya legalidad se cuestiona. De acuerdo con todo lo anterior, habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad del acto demandado, deben prosperar las peticiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Anúlase la Resolución número 0327 del 24 de junio de 1991, proferida por el Superintendente Nacional de Salud. Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Guillermo Chahín Lizcano Presidente de la Sección Consuelo Sarria Olcos Jaime Abella Zárate Jorge A. Torrado T Secretario