CE-SEC4-EXP1993-N4427

ACTO ADMINISTRATIVO - Motivación / COMERCIO EXTERIOR / PRINCIPIO DE CELERIDAD Resulta exagerada la posición del Tribunal al considerar de que la administración solamente expresa sus decisiones por medio de actos materializados bajo la forma de resoluciones u otro tipo de providencias, pues es claro que sectores como el del Comercio Exterior moderno requiere de mecanismos y procedimientos muchos más ágiles y expeditos que sean plasmados en procedimientos internos que sin desconocer los principios generales del ordenamiento jurídico, permiten atender con la celeridad debida las necesidades de este sector económico. Por consiguiente se considera que la Junta de Importaciones del Incomex sí expresó al interesado los motivos de su negativa quien los conoció cuando retiró el formulario original acompañado del volante de radicación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4427

Actor: COMERCIAL DE RESISTENCIAS LTDA.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR

(INCOMEX) FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, contra la sentencia de 25 de junio de 1992 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las decisiones contenidas en las Actas 575, 755 de 1984 y 348 de 1985 por medio

de las cuales se negaron las solicitudes de modificación del Registro de Importación número 08708 de marzo 6 de 1984. ANTECEDENTES Según el documento antes mencionado el Incomex autorizó la importación del Canadá de 4 cajas (659 Kls.) contentivas de tubos de níquel simplemente estirados, forjados en caliente por un valor de US$ 4.440, mercancía ésta correspondiente al régimen de libre importación y clasificada en la posición arancelaria 75 - 04 - 000. Llegada la mercancía los aforadores de la Aduana de Barranquilla establecieron que se trataba de tubos de acero inoxidable con un 30% de níquel con costura, clasificados en la posición arancelaria 73 - 18 - 04 - 04 de licencia previa con gravamen del 26% (consulta de aforo 071 de diciembre 7 de 1984). A efectos de nacionalizar la mercancía la sociedad actora presentó los formularios de modificación del registro de importación 08708 distinguidos con los números 259701 de diciembre 15 de 1984, 264723 de febrero 15 de 1985 y 271801 de mayo 15 de 1985, modificación que en definitiva fue negada por la Junta de Importaciones de Incomex por las razones consignadas en el volante adjunto (radicación No. 03347),. La negativa a la modificación del registro (formulario 27801) de libre importación la licencia previa está consignada en el volante de la junta de Importaciones de fecha 28 de mayo de 1985 (Radicado No. 03347), en los siguientes términos : "El cambio de una posición que estuvo en Régimen de libre Importación hasta abril

de 1984, por una posición que ha estado en régimen de Previa por más de 10 años, en especial cuando se trata de bienes de igual naturaleza, no se considera aceptable” (fl. 59) En la demanda ante el Tribunal la actora básicamente censura al lncomex porque tuvo que solicitar en tres oportunidades la modificación del registro de importación 08708 de marzo 6 de 1984 y solamente en mayo 28 de 1985 se le dio una razón explícita del rechazo de la modificación solicitada. Critica también las actas de la junta debido a que carecen de explicación (falta de motivación) y de los recursos que contra tales decisiones proceden, pues los formularios de modificación contienen un sello que reza: "Junta de Importaciones - negado - ver razones en el volante adjunto y / o anotadas en el original". En cuanto al aspecto de fondo, es decir la viabilidad o procedencia de la modificación del registro de importación invoca a su favor el artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de mayo 15 de 1979, el cual, a juicio del demandante, permite la modificación del registro de importación cuando la mercancía cambia del Régimen de Libre Importación al de Licencia Previa, sin cambiar de naturaleza la mercancía. Tramitado el proceso, el Tribunal a quo luego de referirse extensamente alas negativas de modificaciones del registro de importación número 08708 de marzo 6 de 1984 contenidas en los formularios 259701 (Radicación 19677)y 264723(Radicación 24178),en últimas aceptó que el Incomex con motivo de la presentación del formulario 271801 (Radicado 03347 de mayo 28 de 1985)"...ese

organismo sí dio razón de su decisión, pues en el volante de fecha 28 de mayo de 1985, expedido para dar respuesta a la solicitud contenida en el formulario radicado con el número 03347, evidentemente aparece expresada aquélla, pues se aduce que el cambio de una posición que estuvo en el régimen de libre importación hasta abril de 1984 por una posición que ha estado en régimen de previa por más de diez años, en especial cuando se trata de bienes de igual naturaleza, no se considera aceptable”. Sin embrago, señala que pese a la negativa que contiene este volante, ello no significa que, en realidad, el acto de la Junta de importaciones, por medio del cual adoptó la decisión negativa a la modificación del registro de importación contenga las razones de la misma, pues revisado el contenido de las Actas 575 y 755 de 1984 y 348 de 1985 se advierte que en ellas no se alude a ese aspecto. Concluye entonces que se presentó una falta de motivación de los actos administrativos impugnados, y que siendo la falta de motivación de los actos administrativos una de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contenciosos Administrativo se debe declarar la nulidad de las decisiones contenidas en las actas de la junta de importaciones en cuanto negaron la solicitud de modificación del registro de importación en cuestión, pues ninguna de esas actas (575 y 755 de 1984 y 348 de 1985) expresaron las razones de las decisiones negativas a la solicitud de modificación del registro de importación mencionada. Como motivo adicional la sentencia precisa que no se indicaron los recursos que procedían contra tal negativa, tampoco las autoridades ante la cual debían interponerse y menos aún

los plazos para hacerlo (artículo 47 del Código Contencioso Administrativo). Pero además de lo anterior, el fallo del a quo observa que la razón expuesta en el volante de mayo 28 de 1985 anexo al formulario de modificación del registro de importación radicado bajo el número 03347, no es válida para efectos de la negativa de esa solicitud, porque sí resultaba perfectamente posible efectuarla al tenor de lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 del 15 de mayo de 1979 en cuanto expresa que "únicamente será necesaria la presentación de la modificación al registro de importación cuando la mercancía cambia del régimen de libre importación al de licencia previa sin cambiar de naturaleza... Para reforzar su tesis precisa que la Aduana de Barranquilla en auto del 9 de octubre de 1984 dispuso que los interesados debían presentar modificación al registro de importación de conformidad con el artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979 dentro del término de dos meses. Fuera de la anterior anotación, la sentencia del Tribunal expresa que a su juicio la junta de Importaciones sí podía negar la solicitud de modificación del Registro de Importación que correspondía al cambio de régimen de libre importación al de previa, pues en realidad se trataba de una solicitud de licencia previa para lo cual la Junta de Importaciones disponía de la facultad de concederlas o no, aunque al tomar una u otra decisión debía ceñirse a lo preceptuado por el artículo 77 del Decreto - ley 444 de 1967, norma que fija las pautas o criterios que debía guiar a la Junta de Importaciones al estudiar las solicitudes de licencias para aprobarlas,

aplazarlas o improbarlas, como por ejemplo el grado de importancia que tengan los bienes que se pretenden importar junto con el mantenimiento e incremento del nivel de empleo, si los artículos no se producen en el país, su mayor o menor escasez y el grado de necesidad de ellos; si hay producción nacional que esté abasteciendo la demanda, etc. Agrega el fallo del Tribunal que la negativa de modificación del registro de importación sólo podía ¿¡donarse ante la presentación de algunas de las circunstancias señaladas en el artículo 77 del Decreto - ley 444 de 1967 y que, por lo tanto, no se podían aducir unas circunstancias o razones distintas. Que en el caso en estudio la Junta de Importaciones no adujo ninguna de las circunstancias contenidas en la norma antes mencionada, y que al negar la modificación del registro de importación en el fondo significó la negativa de la licencia previa imposibilitando el cambio de una posición arancelaria del régimen de libre importación al de licencia previa, modificación que sí resultaba posible conforme a lo preceptuado por el artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979. De lo anterior concluye que la decisión de negar la solicitud de modificación del Registro de Importación no estuvo ajustada a derecho, pues de una parte, no hubo motivación de los actos administrativos que condujeron a tal negativa; y de otra, que aún aceptando que la razón dada en el volante de mayo 28 de 1 985 resulta suficiente, de todas maneras se presenta la nulidad de los actos acusados por falta de aplicación del artícuIo 21 del Reglamento General de Aduanas 328 de 1979,

señalado como infringido por la sociedad actora. En consecuencia, la sentencia del Tribunal con salvamento de voto de dos magistradas anuló las decisiones adoptadas por la Junta de Importaciones del Incomex y como restablecimiento del derecho impetrado ordenó el pago de los perjuicios materiales causados, tasando el daño emergente en las sumas de $976.250 v $49.941 con la respectiva actualización con base en el índice de precios al consumidor:, así como también el lucro cesante el valor de los intereses corrientes sobre las sumas anteriores indicando los períodos correspondientes para su liquidación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia (fls. 325 / 369). RECURSO DE APELACION En la sustentación del recurso de la apoderada judicial del Incomex relieva que la Junta de Importaciones se concibió en el Decreto - Ley 444 de 1967 como un organismo asesor para el cumplimiento de las funciones asignadas al Incomex, entre las cuales se encuentra la que se refiere a la aprobación total o parcial de las solicitudes de las licencias previa o en la de prohibida importación de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno. Al respecto señala que el procedimiento para aprobar o improbar las licencias consiste en que revisada la documentación presentada con el formulario correspondiente, una vez se tome la decisión de aprobación o de negado, ésta aparecen en el cuerpo mismo del formulario ya sea aprobando o negando la solicitud, en este último caso, adjunto se anexa un volante con la causal que fundamenta la negativa, lo cual constituye un acto administrativo que contiene la decisión de la Administración. Adicionalmente la Junta de importaciones publica

unas listas con números de radicación, donde aparece la fecha de la decisión y el sentido de ésta, constituyéndose en las actas de la junta; los conceptos son archivados y aparecen suscritos por los miembros de la junta. Posteriormente, el contenido de la decisión se da a conocer al interesado y la notificación se efectúa al momento de devolver la solicitud, previa entrega de la ficha respectiva. Cuando el interesado está inconforme con la decisión de la administración, presenta una nueva solicitud a fin de que sea reconsiderada, es decirse da la oportunidad de que el solicitante presente nuevas pruebas qué fundamenten su petición o pida reconsideración a lo ya aportado. Precisa entonces que en el presente caso la solicitud presentada por la sociedad demandante fue atendida de conformidad y la junta decidió negar la modificación al registro de importación por la circunstancia descrita en el volante; por esto, está en desacuerdo con lo sostenido por el Tribunal de argumentar "falta de motivación en la expedición de la voluntad de la administración", toda vez que la motivación a su juicio siempre existió. En cuanto a Ia falta de notificación de Indecisión de no modificar el registro de importación anota que ésta se produjo por conducta concluyente, pues esta circunstancia se evidencia al presentar nuevas solicitudes de modificación del mencionado registro y al formular demanda ante esta jurisdicción, recabando que de acuerdo con las normas locales cuando falta la notificación, tal irregularidad en manera alguna genera nulidad de los actos administrativos y solamente los hace inoponibles a terceros. En relación con el aspecto de fondo, es decir Ia modificación del registro de importación del régimen de libre importación al de licencia previa, destaca que

dicho cambio legalmente es procedente cuando la mercancía cambia de régimen, siempre y cuando que se trate de mercancías de igual naturaleza. Argumenta que el asunto que se debate en modo alguno encaja dentro de lo regulado por el artículo 21 del Reglamento General de aduanas número 328 de 1979 porque los tubos que se pretendían nacionalizar eran sustancialmente diferentes puesto que el registro 08708 de marzo 6 de 1984 los denomina Tubos de Níquel simplemente estirados (posición arancelaria 75 - 04 - 01 - 00 y según los merciólogos (concepto de aforo 11178 abril 8 de 1985) resultaron ser tubos de acero inoxidable y 30% de níquel con costura, correspondientes a la posición arancelaria 73 - 18 - 04

• 00.

Por último, la apelante se refiere a lo afirmado por el tribunal en el sentido de que la Junta de Importaciones al negar la solicitud de modificación, tenía que apoyarse única y exclusivamente en las circunstancias que indica el artículo 77 del DecretoLey 44 de 1967, anotando al respecto que tal ¿apreciación es equivocada porque las razones que contiene el artículo 77 antes mencionado apenas son el marco de referencia dentro del cual actúa la Junta de Importaciones para tomar sus decisiones, pero nunca se constituyen en los motivos para negar las solicitudes. Por tanto, pide la revocación del fallo proferido por el Tribunal por no estar de acuerdo con los argumentos expuestos en la sentencia, a más de que la condena no se ajusta a la realidad de la situación planteada (fls. 388 / 394).

TRASLADO A LAS PARTES PARA ALEGAR DE CONCLUSION En primer lugar descorre el traslado la apoderada del Incomex quien señala que es equivocada la apreciación del Tribunal al darle prosperidad al cargo de "falta de motivación' de los actos acusados con fundamento en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, porque para que se confiere la causal , es menester que la ley exija unos motivos precisos para efectos de decidir una determinada cuestión y el funcionario expida el acto sin tener en cuenta dichos motivos. Precisa que conforme lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo la mencionada causal se refiere a los motivos del acto, que como lo considera la doctrina son hechos objetivos, anteriores y exteriores al acto; y además que debe tenerse en cuanta que esta causal solo tiene eficacia cuando el funcionario ejerce una competencia reglada, caso en el cual las circunstancias de hecho que fundamentan el acto son condiciones de su legalidad. De otra parte observa que el ejercicio de la función administrativa a cargo de la Junta de Importaciones no se encuentra reglada en ningún precepto de carácter legal. En segundo lugar se refiere a la solicitud de modificación del registro de importación, argumentando que según el Tribunal la decisión de negarle no estuvo ajustada a las normas legales por el desconocimiento o falta de aplicación del artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979, ya que éste permitía el cambio de régimen de importación de la mercancía de libre a previa; pero relieva que esto es válido siempre y cuando la mercancía fuese de la misma

naturaleza, lo cual no ocurre en el presente caso, pues la mercancía al ser reconocida por parte de los funcionarios de la aduana cambió sustancialmente su naturaleza, no obstante seguir siendo tubos, resultaron ser tubos de acero inoxidable y 30% de níquel con costura, lo que los hacía diferentes y correspondientes a una posición arancelaria diversa que distaba mucho de la anterior mercancía. Observa entonces que el motivo no es simplemente un cambio de posición como lo entiende el Tribunal sino que la nueva mercancía era tan distinta de la anterior que exigía variar hasta el régimen, previamente establecido por el Gobierno Nacional, por considerar que existe cierta mercancía que debe ser analizada antes de su ingreso al país. En consecuencia, solicita sea reconsiderada la decisión del Tribunal de declarar la nulidad de las decisiones adoptadas por la Junta de Importaciones del Incomex (fls. 397 / 401). También descorre el traslado para alegar de conclusión eI señor Delegado Tercero de la Procuraduría General de la Nación, doctor Jaime Ossa Arbeláez quien considera que a su juicio no se expusieron los motivos del acto denegatorio de la modificación del Registro de Importación como tampoco se hizo la notificación personal o por edicto y menos aún se indicó los recursos que procedían contra tal denegatorio. En resumen expresa que hubo una irregular expedición del acto administrativo que lo hace nulo. En cuanto al aspecto de fondo la Fiscalía no hizo ninguna manifestación, pues su alegato se limitó al aspecto formal de la expedición del acto denegatorio de modificación del registro de importación y a las pretensiones resarcitorias con las

cuales en términos generales, se identifica con lo expuesto por el Tribunal en la sentencia. Por lo tanto auspicia la confirmación del fallo proferido por el a quo (fls. 402 / 410). CONSIDERACIONES DE LA SALA La decisión del recurso propuesto se contrae a la impugnación presentada por la parte demandada en razón de que sólo la apoderada de esta última sustentó la apelación y descorrió el traslado para alegar de conclusión. Corresponde entonces a la Sala examinar primero, si los actos acusados proferidos por la junta de Importaciones del Incomex, en particular el relativo a la última solicitud de modificación de modificación del registro de importación (No. 271801 de mayo 15 de 1985) carecen de motivación, es decir de falta de explicación al interesado, del por qué de la negativa de modificación; y lo segundo, si conforme a lo preceptuado por el artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979 era o no procedente acceder a su modificación, habida cuenta de que el registro de importación 08708 de marzo 6 de 1985 describe la mercancía como tubos de níquel simplemente estirados, forjados en caliente de la posición arancelaria 75 - 04 - 01 - 00 y de acuerdo con el concepto de aforo 11178 de 8 de abril de 1985 resultaron ser tubos de acero inoxidable aleado con 30% de níquel clasificado en la posición arancelaria 73 - 18 - 04 - 00. Pues bien, estima la Sala que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso y con el procedimiento especial internamente adoptado por el Incomex para dar a

conocer las decisiones de aprobación, negativa o aplazamiento proferidas por la junta de Importaciones, es evidente que en el sub examine sí se indicó expresamente el por qué de la negativa de modificaciones del registro de importación 08708, pues ello se deduce del formulario mismo (forma CE - 1713) que contiene un sello de negado el cual remite las razones de tal negativa al volante adjunto, en este caso el número 03347 de mayo 28 de 1985; a más de lo anterior, específicamente al Acta de la Junta de Importaciones número 348 de mayo 28 de 1985 que junto con la ficha de radicación B - 271801 - A firmada por los miembros de la Junta de Importaciones expresan la misma razón de negativa que contiene el volante 03347. De manera pues que para la Sala resulta exagerada la posición del Tribunal al considerar de que la Administración solamente expresa sus decisiones por medio de actos materializados bajo la forma de resoluciones u otro tipo de providencias, pues es claro que sectores como el del Comercio Exterior moderno requiere de mecanismos y procedimientos mucho más ágiles y expeditos que sean plasmados en procedimientos, internos que sin desconocer los principios generales del ordenamiento jurídico, permiten atender con la celeridad debida las necesidades de este sector económico. Por consiguiente, la Sala considera que la Junta de Importaciones del lncomex sí expresó al interesado los motivos de su negativa, quien los conoció cuando el retiró el formulario original 271801 de mayo 15 de 1985 acompañado del volante de radicación 03347, en el cual se indica que si el interesado desea una aclaración

más amplia podía dirigirse directamente a la Junta de Importaciones o a la Secretaría de la misma. En este mismo sentido se expresa el salvamento de voto de la Magistrada Beatriz Martínez Quintero, quien estimó que en el fondo del asunto sí hubo motivación del acto acusado y estuvo en consonancia con las normas sobre Comercio Exterior que le permitían para la época en que los actos fueron expedidos, otorgar discrecionalmente las licencias para la importación bajo el régimen controlado de licencia previa. Adicionalmente se observa que la sociedad demandante invoco como transgredido el artículo 34 del Decreto 01 de 1984, norma referente a la facultad de pedir y decretar pruebas dentro de la actuación administrativa. Posiblemente el demandante quiso referirse al artículo 35 ibídem que habla sobre la toma de decisión (motivada al menos en forma sumaria). Respecto al segundo punto de la apelación, es decir, si era o no procedente la aplicación del artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979, en primer término la Sala observa que la Aduana de Barranquilla pudo pensar en un principio que la glosa del aforador se trataba simplemente de un cambio del régimen de libre importación al de licencia previa y de la respectiva posición arancelaria. Sin embargo, las distintas pruebas de los expertos y en especial lo que expresa el concepto sobre aforo número 11178 de abril 8 de 1985, la mercancía que se pretendía nacionalizar resultó ser diferente a la que amparaba el registro 08708 de marzo 6 de 1984.

De no mediar lo consignado en el auto de octubre 9 de 1984 de la Aduana de Barranquilla referente a la solicitud de modificación del registro de importación, ha debido liquidare la importación de acuerdo con los gravámenes establecidos para la posición arancelaria número 73 - 18 - 04 - 00. De lo anterior claramente se deduce que no era procedente la solicitud de modificación del registro de importación, porque una de las premisas del mencionado artículo 21 del Reglamento General de Aduanas número 328 de 1979 es la de que la mercancía no cambie de naturaleza, lo cual sí ocurrió como quedó visto. Por esta razón la Sala comparte las apreciaciones consignadas en los salvamentos de voto de las Magistradas Beatriz Martínez Quintero y Olga Inés Navarrete Barrero quienes consideran que no era viable la modificación porque la mercancía importada resultó ser diferente a la que amparaba el registro 08708 de marzo 6 de 1984. Por consiguiente, la Sala habrá de revocar la sentencia de junio 25 de 1992 mediante la cual el tribunal anuló las decisiones contenidas en las Actas 575.755 de 1984 y 348 de 1985 de la junta de Importaciones del Incomex referentes a la modificación del registro de importación 08708 de marzo 6 de 1984. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Revócase la sentencia de junio 25 de 1992 proferida en el juicio número 172

mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las decisiones contenidas en las Actas 575, 755 de septiembre y diciembre de 1984 y 348 de febrero de 1985 emanadas de la Junta de Importaciones del Incomex, mediante las cuales se negó la modificación del Registro de Importación número 08708 de marzo 6 de 1984.

2. Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Guillermo Chahín Lizcano Presidente de la Sección Consuelo Sarria Olcos Jaime Abella Zárate Jorge A. Torrado Secretario