CE-SEC4-EXP1993-N4428

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCION DE

NULIDAD - Improcedencia / INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES / ACTO GENERAL / ACTO PARTICULAR / CONTRIBUCION DE VALORIZACION Si en el libelo se planteó la nulidad de actos administrativos de carácter general, ha debido el fallador analizar si tenia jurisdicción y competencia con relación a la acción de restablecimiento del derecho, para pronunciarse sobre ella y declararse inhibido con respecto a las demás pretensiones. La acción de restablecimiento no cabía contra el decreto del alcalde, ni contra la resolución del IDU, por trataron de actos de carácter general; pero el contenido de la resolución en la cual el IDU asignó de una manera particular y concreta su contribución por valorización, sí podía haber vulnerado sus derechos y por tanto contra ella y las resoluciones que la confirmaron en el debate gubernativo, sí cabía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4428

Actor: HOTEL SAN DIEGO S.A.

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA E INSTITUTO DE

DESARROLLO URBANO FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Hotel San Diego S.A., contra la sentencia del 10 de julio de 1992, mediante la cual el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones y se declaró inhibido para un fallo de fondo.

ANTECEDENTES: Por medio del Decreto número 2299 de 16 de septiembre de 1981, el Alcalde

Mayor del Distrito Especial de Bogotá, ordenó la apertura y construcción de la calle 7°, entre las carreras 7ª y la Plazuela de Egipto, obras que "causaran gravamen de valorización". Por la Resolución número 139 de 15 de diciembre de 1982, la Junta Directiva del instituto de Desarrollo Urbano IDU, aprobó el presupuesto y monto distribuible, para la liquidación y distribución de la contribución de valorización de la anterior obra. Posteriormente, en la Resolución número 1040 de 30 de mayo de 1983, el lDU asignó a los propietarios de los inmuebles beneficiados con la obra, su contribución por valorización, correspondiéndole a la actora sin un gravamen de $ 16.693.165. Al presentar su demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del C. C. A”, el apoderado de la sociedad, actora integra en un todo las operaciones administrativas de “...establecimiento, cálculo, liquidación y asignación de la contribución de valorización...” al considerar que la actuación envuelve actos simples, actos compuestos, de tramite procedimental y de trámite que pretenden ponerle fin a la actuación administrativa. En el capitulo correspondiente a las peticiones de la demanda, solicita la nulidad del decreto que ordenó la obra 2289

de 1981 del Alcalde de Bogotá, de la resolución del IDU que aprobó el presupuesto, al igual que de la resolución que asignó el gravamen correspondiente al Hotel San Diego S. A y complementariamente de las resoluciones números 811 de 18 de julio de 1984, dela División de Asuntos Jurídicos del IDU y la 071 de 4 de julio de 1985, de la junta Directiva del mismo Instituto, por las cuales se decidieron los recursos de reposición y apelación respectivamente, interpuestos en la vía gubernativa, contra la resolución que asignó el gravamen. Consiste el cargo de violación central, en que en la operación administrativa demandada, consistente en el cálculo presupuestal, liquidación y asignación, se acumularon distintas obras del Plan Vial, realizando así una indebida acumulación de gravámenes, que han debido asignarse independientemente, para establecer el beneficio económico que cada una de ellas produce a los inmuebles. La indebida acumulación trajo como consecuencia un mayor gravamen para la sociedad demandante. Divide la demanda en fases la operación administrativa, iniciándola con el decreto del Alcalde Mayor de Bogotá que ordenó la apertura y construcción de la obra, hasta las resoluciones que conocieron de los recursos de la vía gubernativa, señalando en cada caso las normas violadas con esa actuación concreta, así como el concepto de violación, precisando en el caso de los actos generales, que solicita cuando menos, su inaplicabilidad. Por auto de octubre 7 de 1986, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admite la demanda "por hallarse ajustada a derecho..." y niega la solicitud de suspensión

provisional formulada en la demanda, porque "...con la sola comparación de los textos de los actos acusados y del artículo que se invoca como violado no es posible llegar a ninguna conclusión en esta etapa del proceso ......”. La apoderada especial del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, al dar contestación a la demanda defiende la presunción de legalidad que ampara a los actos acusados, afirmando que todos ellos fueron proferidos dentro del marco legal y que por tanto son de obligatorio cumplimiento conforme al artículo 192 de la Constitución de 1886. Propone como excepciones a la prosperidad de la acción, una indebida acumulación de pretensiones, que surge de haberse propuesto en el libelo la acción pública de nulidad contra los actos generales y la de restablecimiento del derecho, contra la resolución que le concretó liquidación del gravamen y también una ineptitud de la demanda, porque en el concepto de violación no se explicó como se configuraba la violación de las normas constitucionales, así como nacionales y distritales. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, después de transcribir una sentencia proferida en caso similar, concluyo que al cobijar el petitum actos de contenido general y otros individuales, se configuro una indebida acumulación de pretensiones, la cual declaró previamente a la inhibición para fallar sobre el fondo del asunto. EL RECURSO DE APELACION La sociedad demandante al apelar la anterior decisión, sostiene que en la demanda no hubo una indebida acumulación de pretensiones. por cuanto la nulidad del acto particular no excluye la del acto general, ya que las peticiones en sí no se

contradicen y reitera que la acción promovida es la de nulidad con restablecimiento del derecho respecto a la liquidación particular que el IDU le efectuó del gravamen de valorización. Hace mención del precepto constitucional que da prevalencia al derecho sustancial sobre el formal. Para la entidad demandada el fallo de primera instancia debe ser confirmado, por cuanto la jurisprudencia reiterada de la Corporación sobre el tema, la respalda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Decisión inhibitoria Para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la sociedad demandante instauró en un solo libelo acción de nulidad contra los actos generales por medio de los cuales se ordenó la apertura y construcción de una vía del Distrito Capital, así como de la resolución de carácter general que fijó el presupuesto general de la obra, al unísono con la resolución que fijó individualmente el gravamen de valorización y las decisiones que confirmaron tal fijación, se configuro una indebida acumulación de pretensiones, que debe dar paso a una decisión inhibitoria.

Sobre el tema relacionado con el vicio procesal de la indebida acumulación de pretensiones, indudablemente han surgido de la Corporación variadas orientaciones jurisprudenciales, por cuanto en cada caso particular se debe consultar la clase de actos acusados, el organismo que los produjo y la jurisdicción a que corresponderían los actos cuya nulidad se pretende en un solo libelo. Solo después de un análisis decantado de éstos y otros factores, podrá el juez concluir si es indispensable la decisión inhibitoria , solución que debe evitarse el máximo, dentro del servicio público de la debida administración de justicia.

Es así como en sentencia de julio de 1977, con ponencia del Consejero doctor Carlos Aníbal Restrepo, se afirmó: "...pero aunque la doctrina tradicional afirma que en los casos de indebida acumulación de acciones la decisión debe ser inhibitoria total por ineptitud sustantiva de la demanda, la concepción moderna, que es la tesis mayoritaria del Consejo de Estado, se acepta que estas hipótesis el juzgador deberá decidir de fondo la pretensión o pretensiones que estime procedentes o inhibirse en el resto. Aunque en apariencia la elección queda al arbitrio del fallador, no sucede esto en la realidad porque la escogencia no es caprichosa, ya que éste no podrá decidir de fondo sino aquellos extremos que hayan sufrido el trámite adecuado y para los cuales tenga competencia. (Anales 1977, Tomo XCIll)". En el presente caso, si bien el libelo que dio inicio al proceso presenta fallas en cuanto a su técnica formal, es evidente que la acción pretendida fue la de nulidad con restablecimiento del derecho, según lo afirmado en su parte inicial (fl. 2 c .p.) y como tal fue aceptada y tramitada por el Tribunal, cuando en el auto que admitió la demanda "por estar ajustada a derecho", interpretó, al pronunciarse sobre la suspensión provisional, que se trata de una acción de restablecimiento de] derecho (fl. 84 c. p.). Está así perfectamente demarcada la acción que pretendía la actora al iniciar el proceso y sien el libelo se planteó igualmente la nulidad de actos administrativos de carácter general. ha debido el fallador, conforme a la jurisprudencia anteriormente transcrita, analizar si tenía jurisdicción y competencia

con relación ala acción de restablecimiento del derecho, para pronunciarse sobre ella y declararse inhibido con respecto a las demás pretensiones. En efecto, si lo intentado fue la acción de restablecimiento del derecho, está no cabía contra el Decreto del Alcalde Mayor de Bogotá, ni contra la resolución de la junta Directiva del IDU que aprobó el presupuesto global, por tratarse de actos administrativos de carácter general, que si bien contienen la decisión relacionada con un conjunto determinable de personas, aquellas ubicadas en el área de influencia de la obra no producen ellos un efecto jurídico que vincule, efectiva y concretamente a un particular determinado, y por tanto, con respecto a ellos no se podía pretender un restablecimiento del derecho, procediendo una decisión inhibitoria con respecto a esta pretensión. Pero el contenido de la Resolución 1040 de 30 de mayo de 1983, en la cual el IDU le asignó al Hotel San Diego y a otros, de una manera particular y concreta, su contribución por valorización a las obras del Plan Vial, si podía haber vulnerado sus derechos y por tanto contra ella y las resoluciones que la confirmaron en el debate gubernativo, sí cabía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Definido entonces que la verdadera acción de la que hizo uso la demandante, fue la de nulidad con restablecimiento del derecho, sin dejar de reconocer la forma inapropiada como se formularon las peticiones de la demanda, no debió el Tribunal de primera instancia declarar una inhibición total, pues al existir actos de carácter particular y concreto, ha debido pronunciarse sobre ellos. Conforme a las anteriores consideraciones, la Sala procederá a revocar la

sentencia apelada y procede a avocar el conocimiento relacionado con la legalidad de los actos individuales y concretos.

2. Aspecto de Fondo El planteamiento general de la demanda, cuestiona cómo los actos administrativos de carácter general, que ordenaron la apertura y construcción de unas obras viales y aprobaron el presupuesto general para su realización, al incorporar otras obras, dieron lugar a un mayor valor del gravamen de valorización a cargo de la actora.

Se concreta así la objeción a la Resolución 1040 de 30 de mayo de 1983, por medio de la cual el IDU le asignó la contribución de valorización, al perjuicio económico resultante de haberse comprendido en el presupuesto varias obras, consecuencia errónea de la forma como éste fue asignado. Se basa así la ilegalidad del acto acusado, a lo establecido en el decreto que ordenó la obra y fundamentalmente, en la resolución que aprobó su presupuesto y como la legalidad de éstos no ha sido cuestionada, ni obra en el expediente elemento de juicio alguno que pueda servir de base para su inaplicabilidad, la Sala no encuentra fundamento legal alguno para entrar a modificar el gravamen. Por el contrario, obra a folio 224 del c. p, la Memoria Explicativa de los factores tenidos en cuenta para asignar al predio de propiedad de la demandante la contribución, comprendiendo allí al área del inmueble, la distancia a las obras realizadas, su acceso, etc. Complementariamente, el IDU, en las diversas oportunidades procesales, ha justificado plenamente los motivos que llevaron a la determinación del gravamen, todo conforme al presupuesto global aprobado para

tal fin. Como los escasos argumentos expuestos en la demanda para demostrar la ilegalidad de la resolución acusada, no son procedentes, la Sala concluye que ésta debe mantenerse, al igual que las resoluciones gubernativas que la confirmaron. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia de 10 de julio de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de la referencia.

2. Declárase inhibido para un pronunciamiento de fondo con respecto a las peticiones primera, segunda y tercera de la demanda.

3. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate Presidente de la Sala Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Ausente Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado T Secretario