CE-SEC4-EXP1993-N4475

CREDITO LITIGIOSO / PROCESO DE LIQUIDACION Ciertamente el oficio del agente especial del Superintendente Bancario no está reconociendo a la parte actora una acreencia distinta a la admitida en la Resolución que quedó ejecutoriada y en firme al haber agotado la vía gubernativa, sencillamente se indica al Tribunal y no a la ejecutante dentro del proceso civil, la manera como ésta debe proceder para hacer valer su crédito en el proceso de liquidación, además expresa su simple opinión al juez de conocimiento del proceso ejecutivo en relación con la aplicación de la ley 45 de 1923 frente a un derecho litigioso, dentro del proceso civil contenido en un título cual era la póliza de amparo del siniestro, pero de ninguna manera está reconociendo el derecho al crédito litigioso, su cuantía o sus intereses.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4475

Actor: SAN JOSE DE NIMA LTDA. Y MARIELA MEJIA BOTERO

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de agosto de 1992 denegatoria de las súplicas de la demanda en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho intentado por la sociedad SAN JOSE DE NIMA LTDA Y MARIELA MEJIA BOTERO contra la

Resolución No. 4479 del 29 de diciembre de 1989 de la Superintendencia Bancaria. ANTECEDENTES 1) Mediante la Resolución 4696 del 30 de agosto de 1982 la Superintendencia Bancaria tomó posesión de la Sociedad SEGUROS COLOMBIA S.A. Y procedió a su liquidación forzosa. 2) Con anterioridad el 7 de septiembre de 1976, la actora había iniciado contra SEGUROS COLOMBIA S.A. un proceso ejecutivo por la acreencia de $9.763.565.80 más intereses a la tasa del 18% anual resultante de la póliza de seguro # 0407 al cumplirse el riesgo asegurado el 8 de marzo de 1976 proceso dentro del cual cedió a Mariela Mejía Botero el 15% de los derechos litigiosos. 3) Dentro del término señalado por la Superintendencia Bancaria, la actora y su cesionaria, presentaron ante la entidad oficial solicitud de reconocimiento de la acreencia por la suma de $9.763.565.90, junto con sus intereses causados, desde el 7 de septiembre de 1976 a la tasa del 18% anual hasta la fecha en que se efectuara la cancelación completa de la obligación, exponiendo la existencia del mandamiento de pago, del 2 de julio de 1981 proferido en el proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cali, confirmado por el Tribunal del Distrito Judicial de la misma localidad. 4) Siguiendo los trámites previstos para el proceso de liquidación forzosa administrativa, la Superintendencia expidió la Resolución No. 318 del 27 de enero de 1984, en la cual no reconoció entre otros el crédito de la actora por encontrarse

sub-judice. 5) Contra dicha resolución los interesados recurrieron en reposición y la Superintendencia Bancaria, mediante la resolución # 2161 del 4 de julio de 1989, atendiendo al mandamiento de pago dentro del juicio ejecutivo reconoció el crédito en la cuantía principal reclamada por $9.63.565.80 y los intereses causados desde el 7 de septiembre de 1976, hasta el 30 de agosto de 1982, fecha de toma de posesión de la aseguradora en cuantía de $10.515.330.06 con porcentajes del 85% para la aseguradora y 15% para la cesionaria. Dicha providencia declaró agotada la vía gubernativa. 6) En escrito recibido por la Superintendencia Bancaria el31 de octubre de 1989 la parte actora solicita de la Superintendencia Bancaria tener en cuenta en la proporción del 85 y 15% respectivamente la acreencia total por $91.946.642.64 más $4.000.000 por agencias en derecho, según liquidación judicial del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali del 28 de febrero de 1986. 7) La petición fue negada por la Superintendencia Bancaria mediante la Resolución 4479 del 29 de diciembre de 1989 que la consideró improcedente toda vez que pretendía la modificación de un acto administrativo debidamente ejecutoriado y por no ser viable la revocatoria directa planteada por tratarse de un acto administrativo que tuvo recursos por la vía gubernativa. Adujo además, que el reconocimiento efectuado a la sociedad y su cesionaria fueron por su valor al día de toma de posesión, quedando liberada la intervenida del reconocimiento de

cualquier tipo de rendimientos por obligaciones a cargo a partir de tal fecha, conforme por 10 ordenado por el artículo 6° del Decreto 2216 de 1982. LA DEMANDA Ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca acudió la actora en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho alegando que la decisión contenida en la resolución # 4479 de 1989, acusada, era violatoria de los artículos 2°, 16,26,30 Y 55 de la Constitución Nacional; 50, 62, 64, 65, 66, 67, 70 Y 73 del Código Contencioso Administrativo; 2° numeral 6 del Decreto 2217 de 1982 y 331 Y 334 del Código de Procedimiento Civil. Al considerar que la resolución desconoció el derecho de propiedad, los derechos adquiridos y que la Administración se arrogó facultades que no correspondían, pues al revocar una decisión contenida en la comunicación AESB 2472 del 18 de febrero de 1986 del agente especial que la Superintendencia Bancaria, que admitió la reanudación del proceso ejecutivo, desconoció el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y su presunción de legalidad. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda al considerar que si bien no prosperaban las excepciones de falta de jurisdicción, e inepta demanda por indebida acumulación de acciones y por falta de requisitos formales, propuestas por la demandada, tampoco prosperaban los cargos de violación del ordenamiento jurídico superior propuestos por la actora; porque no se dió la violación de los artículos 50, 62, 64, 65, 66, 67, 70 Y 73 del Código

Contencioso Administrativo, por revocación de la "supuesta decisión" contenida en la comunicación AESB 2472 del 18 de febrero de 1986 del señor agente especial de la Superintendencia Bancaria, porque de su contenido se infiere que no creó una situación particular y concreta a favor de los actores, sino que se limitó a conceptuar sobre la viabilidad de continuar el proceso civil, desconociendo que la Superintendencia Bancaria estaba pendiente de resolver el recurso de reposición contra la resolución que inicialmente le había negado la reclamación, la cual fué aceptada posteriormente a los demandantes. Que además, el artículo 6° del Decreto 2217 de 1982 numeral 3°, estipula que la toma de posesión conlleva la suspensión, en el estado en que se encuentren de los procesos ejecutivos que contra la intervenida, y los jueces que están conociendo de ellos procederán de oficio y comunicarán al Superintendente Bancario y al demandante tal suspensión. Asimismo, a solicitud del demandante, deben decretar el desglose del título ejecutivo, a fin de que éste pueda hacerlo valer en el proceso. Concluye que la Resolución # 4479 del 29 de diciembre de 1989 de la Superintendencia Bancaria, no desconoce el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos ni su presunción de legalidad, pues la actuación del agente especial del Superintendente y la jurisdicción civil se realizaron en detrimento de las funciones atribuidas a la Superintendencia Bancaria y por lo tanto son ineficaces conformen lo señalaban los artículos 1936 y 897 del Código de Comercio.

LA APELACIÓN El apoderado judicial de la actora al apelar sentencia de primera instancia, la acusa de constituir una decisión que no se ajusta a los principios legales, jurisprudenciales, y doctrinarios que reglan la materia. Reitera para efectos del recurso que, cuando la providencia niega las súplicas de la demanda atenta contra una situación jurídica de carácter individual y concreta a favor de un particular con evidente violación de los derechos de los que aquel goza. Efectúa un recuento de los hechos de la demanda y del acervo probatorio arrimado al proceso, para exponer que conceptos fundamentales de lo que constituye un acto administrativo fueron desconocidos por el Superintendente Bancario al considerar simple opinión la actuación de su Agente Especial ante la sociedad en liquidación, cuando realmente contiene una decisión que reúne los elementos objetivos, subjetivos y formales que deben estar presentes para configurar un acto administrativo, y además quien lo expidió tenía competencia para todas las decisiones administrativas concernientes para disponer de los negocios, bienes y haberes de la Compañía Aseguradora con miras a su liquidación definitiva. Que por lo tanto, no resulta viable que el Superintendente Bancario desconozca la presunción de legalidad y el principio de ejecutoriedad referido al oficio del agente especial que se produjo, con independencia de la decisión que debía tomar la Superintendencia Bancaria frente al recurso de reposición, en virtud de la solicitud formulada por la actora con base en el Código de Procedimiento Civil, con el fin de que el proceso ejecutivo no quedara indefinidamente suspendido.

Interpreta el numeral 6° del artículo 2° del Decreto 2217 de 1982 para deducir que lo que la ley busca es la intervención de la Superintendencia Bancaria en todo proceso judicial que se adelante contra una sociedad en liquidación y no una terminación del proceso vía suspensión indefinida. Pide se revoque la sentencia y se acojan las súplicas de la demanda. OPOSICION DE LA DEMANDADA La apoderada judicial de la sociedad demandada se opone a los argumentos y pretensiones de la parte actora porque: 1) No es válido el fundamento central de la apelación que afirma que "la decisión emitida por el agente especial en el oficio en el cual expresó su opinión respecto a la viabilidad de reanudar un proceso ejecutivo ante "la jurisdicción civil, sea un acto administrativo con fuerza obligatoria para la Administración", por que en primer lugar, los agentes especiales no ejercen autoridad y por ende no pueden emitir decisiones, sino simples conceptos. En segundo lugar, como se infiere del articulo 7° del Decreto 1950 de 1973, no constituyen actos administrativos, cuyo sentido han definido la doctrina y la jurisprudencia, como manifestación de voluntad de la Administración encaminada a producir efectos jurídicos, y por lo tanto de obligatorio cumplimiento. Cita en apoyo los autos de mayo 23 de 1979 Expediente 6110 Ponente doctor Miguel Lleras Pizano y el del 13 de diciembre de 1976, Expediente 4068, Actor Jorge Botero, Ponente doctor Jorge Dávila Hernández, cuyos apartes transcribe para concluir que la comunicación AESB2472 constituye una simple opinión del agente especial, de la que conviene

resaltar en su encabezamiento la expresión "modesta opinión" y su final "pendiente de su decisión" y que por lo tanto la resolución acusada no revocó decisión administrativa alguna, pues esta nunca existió. Que tampoco puede hablarse de desconocimiento de decisiones judiciales, toda vez que el juez debía obedecer las normas relativas a la toma de posesión de entidades, que establecen que una vez ésta se suceda, todos los procesos ejecutivos que cursen contra la intervenida deberán terminarse en el estado en que se encuentren para su acumulación en el proceso de liquida9ión, de manera que el juez no podía atender la opinión de la gente de la Superintendencia Bancaria para desconocer las reglas que sobre liquidación de intereses establecen que en este tipo de obligaciones no hay derecho a su reconocimiento, como claramente lo señala el Tribunal en la sentencia, cuyos apartes transcribe. 2) No se revocó un acto administrativo sin contar con el consentimiento escrito de los interesados, puesto que simplemente la Superintendencia Bancaria no acogió el concepto de su Agente Especial, entre otras razones porque el "marco normativo que regula" los procesos de liquidación de los establecimientos sometidos al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria constituye legislación de carácter especial y de orden público, que radican en cabeza del ente administrativo, una vez ha tomado posesión de los negocios, bienes y haberes de los mismos, atribuciones que de no mediar esta circunstancia serían de conocimiento de otra autoridad. Normas que no pueden ser modificadas ni derogadas sino mediante disposiciones de igual o superior jerarquía y por lo tanto

no es dable aceptar que la opinión que por escrito haya dado un Agente Especial de la Superintendencia Bancaria sirva de base para su desconocimiento. 3) Que resulta temeraria la afirmación de libelista en tomo a la supuesta ligereza con que el Honorable Tribunal falló denegando las súplicas de la demanda, pues el mero concepto del Agente de la Superintendencia Bancaria mal podía anteponerse sobre un verdadero acto administrativo contentivo si de una decisión administrativa, contrariando de esta forma las normas reguladoras de la toma de posesión y atentando contra las funciones del Superintendente Bancario como claramente lo señala el Tribunal en la sentencia apelada. Pide se confirme la sentencia, ratificando la legalidad de la Resolución 4479 de 1989 de la Superintendencia Bancaria. EL MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Sexto Delegado en lo Contencioso ante la Jurisdicción, solicita confirmación de la sentencia apelada porque, el control estatal sobre la actividad aseguradora atribuido por la ley a la Superintendencia Bancaria, abarca el proceso de liquidación forzosa administrativa en que incurren tales empresas, que se rige por normas especiales, distintas del régimen que dentro del Código de Comercio regulan el concordato y la quiebra, cuya finalidad primordial, al lado de la guarda y administración de los bienes de las empresas intervenidas, consiste, en salvaguardar el orden público económico y social y velar por el interés de las aseguradoras y beneficiarios, quienes para efectos de obtener el reconocimiento y pago de sus acreencias deben acudir al proceso en igualdad de condiciones.

Que a las disposiciones citadas por la entidad demandada se ciñeron las distintas etapas del proceso, teniendo en cuenta, que una vez decretada la toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria de los bienes y haberes de Seguros Colombia S.A. (Resolución # 4696 de agosto 30 de 1982), tal decisión, conforme con el artículo 6° numeral 4° del Decreto 2216 de 1982, motivo la suspensión del proceso ejecutivo instaurado antes contra dicha sociedad, al tiempo que propició el reconocimiento hecho a las reclamantes actores como acreedores de aquella según Resoluciones Nos. 318 de 1984 y 2161 de 1989. Decisión esta última con la cual quedó agotado el trámite gubernativo y que reconoce a los interesados el pago respectivo en la cantidad allí expresada, atendiendo a la prueba escrita sobre la existencia del crédito y la titularidad del derecho similar al de los demás acreedores, quienes por efecto de la igualdad jurídica y económica con que se ubican dentro de este tipo de procesos concursales se afectan por igual con las medidas de no poder recibir inmediatamente el valor de sus acreencias, ni el reconocimientos de intereses. Anota además, que dicha decisión quedó en firme porque no fue cuestionada por el demandante, ni constituye blanco de las objeciones que se debaten dentro de este proceso, y por lo mismo, no resultan oportunas otras precisiones distintas a aquellas con las que la Superintendencia Bancaria a través de la Resolución No. 4479 del 29 de diciembre de 1987, explica porqué no accedió a la petición formulada por la actora.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El asunto fundamental del proceso está en determinar si efectivamente la comunicación No. AESB 2472 del 18 de febrero de 1986, constituye una manifestación de la voluntad de. la Administración capaz de producir efectos jurídicos y en tal evento, cual fue el derecho declarado según la ley frente a las pretensión de la actora relacionada con el reconocimiento de sus acreencias frente a la sociedad intervenida y frente a otros acreedores, o si por el contrario, se trata de una mera opinión incapaz de producir efectos en derecho. Obra a folio 702 del cuaderno de antecedentes administrativos la respuesta que al oficio 235-25616 dieron el agente especial del Superintendente Bancario en el que expresa: "Acuso recibo de su atento oficio de la referencia y al respecto le manifiesto: "Artículo Sexto del Decreto 2216 de 1982, numeral 40., ordena "la suspensión, en el estado en que se encuentren, de los procesos ejecutivos que obren contra la entidad intervenida. Los jueces que están conociendo de ellos procederán de oficio y comunicarán al Superintendente y al demandante, de la suspensión. Así mismo, y a solicitud del demandante, decretarán el desglose del título ejecutivo, a fin de que éste pueda hacerlo valer en el proceso de liquidación". "Así las cosas, tenemos: a. Al consagrar la ley la prohibición al Juez de continuar adelantando procesos ejecutivos contra la sociedad sometida a régimen especial de liquidación forzosa administrativa, busca proteger la "par conditio creditorum" en los procesos cursales o de quiebra, para que un reclamante provisto de una sentencia judicial,

no puede pagarse preferentemente y por el total de su crédito, frente a la masa de los acreedores. b. En nuestra modesta opinión, sería aplicable el artículo 64 de la Ley 45 de 1923, estatuto orgánico que regula este tipo de intervenciones administrativas, en el sentido de que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Podría reiniciar el proceso ejecutivo y entrar a resolver la apelación interpuesta por Seguros Colombia S.A. en Liquidación e impugnada por la contraparte. Una interpretación diferente equivaldría a sostener que los procesos ejecutivos se podían suspender indefinidamente. En efecto, dice la norma legal mencionada: "Cuando el Superintendente haya aceptado, una reclamación debidamente presentada y la haya archivado con la anotación de aceptada, el reclamante, amenos. que su reclamo tenga prelación legal para el pago, quedará facultado para entrar a prorrata con otros acreedores generales en la distribución del activo de tal establecimiento, en cuanto dicho activo se distribuye de acuerdo con el artículo 66 de esta Ley. "Cuando haya expirado el plazo dentro del cual el Superintendente debe aceptar o rechazar una reclamación, y cualquier tiempo dentro de los seis meses siguientes, un reclamante cuyo reclamo haya sido presentado debidamente y no haya sido aceptado, podrá iniciar y adelantar acción civil contra el establecimiento bancario. "No podrá adelantarse ninguna acción contra un establecimiento bancario mientras el Superintendente se halla en posesión de los negocios de aquél, a menos que se haya iniciado dentro del período que se señala en el inciso anterior. En todas las acciones o diligencias judiciales que se inicien contra un

establecimiento bancario, mientras el Superintendente se halle en posesión del activo y negocios de aquél, el demandante deberá alegar y probar que el reclamo, motivo de la acción civil fue debidamente presentado; que han transcurrido sesenta días desde la expiración del plazo concedido para presentar tal reclamo y que éste no ha sido aceptado." Se observa que ciertamente este oficio no está reconociendo a la parte actora una acreencia distinta a la admitida en la Resolución No. 2161 de 1989 que quedó ejecutoriada y en firme al haber agotado la vía gubernativa, y no haberse ejercitado contra ella ninguna acción contenciosa dentro de la oportunidad y condiciones establecidas por el decreto O1 de 1984, sencillamente se indica al Tribunal y no a la ejecutante dentro del proceso civil, la manera como éste debe proceder para hacer valer su crédito en el proceso de liquidación, y en el literal “b” expresa su simple opinión al juez de conocimiento del proceso ejecutivo en relación con la aplicación del artículo 64 de la ley 45 de 1923, frente a un derecho litigioso, dentro del proceso civil contenido en un título cual era la póliza de amparo del siniestro ocurrido, pero de ninguna manera está reconociendo el derecho al crédito litigioso, su cuantía o sus intereses, ni lo radica expresamente en cabeza del ejecutante pues no era ésta de su competencia, y así lo expone haciendo mención expresa del procedimiento de liquidación establecido en el Decreto 2216 de 1982, cuando la reclamación de su derecho dentro de este proceso no se había aún aceptado ni desconocido, debido precisamente al rechazo que de la misma

obligación realizó la ejecutada. Entonces mal puede pretender la parte actora derivar de ella un derecho expreso y concreto. De otra parte la aceptación de la acreencia dentro del proceso liquidatario de la intervenida se efectuó a la fecha del oficio AESB 2472 por $9.763.565.80 e intereses de $10.515.360.06, mediante la Resolución 2161 de julio de 1989, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución # 318 del 27 de enero de 1984, que sería en últimas el acto administrativo que al admitir la acreencia por la cuantía limitada antes mencionada estaría desconociendo el supuesto derecho contenido en el citado oficio. Resolución que quedó en firme al no haber ejercitado los interesados los recursos señalados en el Código Contencioso Administrativo ante la jurisdicción sin que pueda pretenderse que por el hecho de la formulación de una petición, la decisión que sobre ella recaiga habilita los términos vencidos o que prorrogue la vía gubernativa por la simple circunstancia de mencionar el acto administrativo ejecutoriado, sostenido en la Resolución 2161 del 4 de julio de 1989, para no acceder a la petición formulada, precisamente por ser improcedente ante el agotamiento de la vía gubernativa. De otra parte como claramente señala la resolución acusada los procesos de liquidación de entidades intervenidas se desarrollan dentro de un marco especial conformado por la Ley 45 de 1923 y los Decretos 2216 y 2217 de 1982, 1215 de

1984 y 2277 de 1989, normas que no pueden ser desconocidas por una simple opinión rendida ante el juez que avocó el juicio ejecutivo, para contradicción con el principio "par conditio creditorum" aplicable en este tipo de procesos concursales y en perjuicio de los demás acreedores en ellos reconocidos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Presidente de la Sala Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Secretario