CE-SEC4-EXP1993-N4485

CADUCIDAD - Término / ACTO PRESUNTO / LEY PROCESAL / TRANSITO DE LEGISLACION Bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984 no se consagraba alguno de caducidad para accionar ante la jurisdicción contencioso - administrativa respecto de los actos presuntos. Sin embargo, de acuerdo con el Decreto 2304 de 1989, norma de orden público y de aplicación inmediata, es claro que la sociedad tenia cuatro (4) meses para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa, contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2304, esto es, el 7 de octubre de 1989. En este sentido se ha pronunciado la Corporación para decir Que en este caso no es de aplicación el artículo 40 de la ley 153 de 1887 por cuanto las situaciones que allí se preceptúan quedan comprendidas dentro del marco temporal de su ocurrencia, pero en el Sub lite no es posible considerar un término que hubo de empezar a correr.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4485

Actor: PRODUCTOS SANITARIOS SANCELA S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DE IMPUESTOS DE MEDELLIN FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de Productos Sanitarios Sancela S.A., contra la sentencia de 25 de agosto de 1992 que declaró probada la excepción de caducidad, proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1987, vigencia 1988. ANTECEDENTES Previa investigación tributaria, el Departamento de Impuestos de Medellín expidió el 24 de noviembre de 1988 la resolución número 28889, mediante la cual practicó liquidación oficial fijando como base gravable del impuesto de industria y comercio la suma de $ 297.782.663 y el valor del impuesto en $1.786.696. Contra la resolución la sociedad actora interpuso el 16 de diciembre de 1988, recurso de reposición y subsidiario de apelación ante el jefe del Departamento de Impuestos de Medellín y desde la interposición de tal recurso transcurrieron más de dos (2) meses sin que la administración decidiera, operando el silencio administrativo negativo.

LA DEMANDA: Las normas violadas y el concepto de la violación se sintetizan así:

1. Artículos 1° del Decreto 3070 de 1983 y 20 del Acuerdo 47 de 1983 ( hoy art. 1° del Acuerdo 61 de 1989) del consejo de Medellín por interpretación errónea. El Departamento de Impuestos de Medellín al exigir a la contribuyente del impuesto de industria y comercio declarar en el municipio donde se encuentra la fabrica sobre la totalidad de las ventas nacionales, y en cada uno de los municipios donde realiza operaciones comerciales sobre las ventas respectivas, desconoció su ámbito territorial de competencia y estableció doble tributación.

2. Artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 1° del Acuerdo 47 de 1983 del Concejo de

Medellín por desconocimiento de la administración de su propia competencia. El Departamento de impuestos de Medellín tomó como base gravable ingresos provenientes de otros municipios donde carecía de competencia.

3. Artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984 por falta de aplicación ya que la administración "omitió motivar un acto administrativo iniciado de oficio que afecta a un particular" (fl. 9).

4. Inciso 2° del artículo 1° del Decreto 3070 de 1983. Se presenta violación de la ley por aplicación de una norma que fue declarada nula por el Consejo de Estado a través de la sentencia de 25 de septiembre de 1989.

LA OPOSICION La apoderada judicial del Municipio de Medellín se opuso a las peticiones de la demanda y formuló la excepción de caducidad consagrada en el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989 argumentando que la demanda fue presentada por la sociedad actora el 5 de abril de 1990 (estando ya vigente el Decreto 2304 de 1989) y "el actor interpuso los recursos el 16 de diciembre de 1988; la Administración Municipal guardó silencio según lo manifiesta el demandante en los hechos de la demanda, entendiéndose negados para éste en virtud del artículo 7° del Decreto 2304 de 1989 (silencio Administrativo)" (fi. 67). EL FALLO APELADO El Tribunal Administrativo de Antioquia probada la excepción de caducidad propuesta por la apoderada del Municipio de Medellín, con base en las siguientes consideraciones: Contra la Resolución número 28889 de 24 de noviembre de 1988, expedida por el

Departamento de Impuestos de Medellín, la sociedad actora interpuso el 16 de diciembre de 1988 el recurso de reposición y el subsidiario de apelación, y transcurrieron más de dos meses sin que se notificara decisión expresa en relación con ellos. El artículo 91 del Acuerdo 61 de 1989 establece que luego de que haya transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o de apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos se entiende que la decisión es negativa. La actora presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 6 de abril de 1990, “después de un año de producirse el silencio administrativo negativo previsto en la norma local antes señalada” (fl. 143). El Decreto - ley 01 de 1984, vigente cuando se profirió el acto expreso, se interpusieron los recursos de reposición y apelación, y se produjo el acto negativo, no consagraba término de caducidad para ejercer la acción de restablecimiento del derecho contra actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo. Posteriormente entró a regir el Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, el cual dispuso que "si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el silencio negativo". El término de caducidad para la actora comenzaba a correr a partir de la vigencia del mencionado Decreto (7 de octubre de 1989).

Teniendo en cuenta lo anterior y las providencias del Consejo de Estado, Sección Primera, de 6 de abril de 1990, expediente 1430, Consejero Ponente doctor Rodrigo Vieira Puerta, y de 24 de octubre de 1990, expediente 1430, Consejera Ponente,, doctora Myriam Guerrero de Escobar, concluyó que cuando la actora presentó la demanda ya había operado la caducidad. EL RECURSO DE APELACION El apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustento así: De conformidad con lo establecido en los artículos 40 y 41 de la ley 153 de 1887, para la actora había comenzado a regir un término especial previsto por el Decreto 01 de 1984 que se concretaba en “ una caducidad sin límite alguno de tiempo...”. Además, el artículo 41 ib permite que la contribuyente se acoja a los términos consagrados en el Decreto 2304 de 1989 o al Decreto 01 de 1984. En relación con la providencia del Consejo de Estado de 24 de octubre de 1990, Sección Primera, Consejera Ponente doctora Myriam Guerrero de Escobar, afirma que tal pronunciamiento pudo ser válido hasta el 5 de julio de 1991, fecha en la cual entró a regir la nueva Carta Constitucional. Finalmente manifestó que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial sobre el procedimental. Artículo 228 de la Constitución. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte demandante dentro de esta oportunidad procesal repite

los argumentos planteados al sustentar el recurso de apelación y agrega "es que como lo dice el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 1992 (Expediente 4005, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos)'...una sentencia no constituye en sí misma un fundamento para proferir otra decisión, porque ésta debe obviamente basarse en los hechos alegados y las pruebas presentadas que permitan la aplicación del derecho vigente a las pretensiones de las partes"' (fi. 163). En esta etapa procesal no se conocen pronunciamientos de la entidad demandada ni del Ministerio Público.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para la Sala la controversia se concreta en determinar si en el Sub lite operó o no la caducidad, entendida ésta como la pérdida del derecho de acción por su no ejercicio dentro del término establecido por la ley.

Habrá de analizarse en primer término la configuración del silencio administrativo negativo. El marco normativo invocado para el efecto se encuentra en el artículo 91 del Acuerdo 61 de 1989, el cual dispone que: “Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o de apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa." En este caso, contra la resolución número 28889 de 24 de noviembre de 1988, mediante el cual el jefe del Departamento de Impuestos de Medellín liquidó oficialmente a la actora el impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1987, vigencia de 1988, el representante legal de la sociedad actora interpuso el 16

de diciembre de 1988 recurso de reposición y en subsidio de apelación. Transcurrieron más de dos meses sin que la administración municipal notificara decisión expresa en relación con los recursos interpuestos, configurándose así el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 91 del Acuerdo 61 de 1989, el día 16 de febrero de 1989. El recurso de reposición y el subsidiario de apelación fueron interpuestos por la actora mediante memorial presentado el 16 de diciembre de 1988, esto es, bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, que no consagra termino alguno de caducidad para accionar ante la jurisdicción contencioso - administrativa respecto de los actos presuntos. El 7 de octubre de 1989 entró a regir el Decreto 2304 de 1989, el cual en su artículo 23, inciso 2°, parte final, estableció que: "Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo". Teniendo en cuenta el carácter de norma de orden público y de aplicación inmediata del Decreto 2304 de 1989, para la Sala es claro que la sociedad actora tenía cuatro (4) meses para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa, contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2304, esto es, el 7 de octubre de 1989. Como la actora presentó la demanda el 6 de abril de 1990, el Tribunal a quo obró conforme a derecho al declarar probada la excepción de caducidad propuesta por

la apoderada de la entidad demandada. En este sentido se pronunció la Corporación en la providencia de 6 de abril de 1990, expediente 1430, Consejero Ponente doctor Rodrigo Vieira Puerta, en la cual y con respecto a la aplicabilidad del artículo 40 de la ley 153 de 1887, preciso que “y es de advertir que no es de aplicación el contenido del artículo 40 de la ley 153 de 1887, el cual, prima facie, parecería favorecer una interpretación contraria, al disponer como criterio de hermenéutica que “... los términos que hubiesen empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”, por cuanto si bien esas situaciones, como allí se preceptúa, quedan comprendidas dentro del marco temporal de su ocurrencia, en el caso Sub lite no es posible advertir o considerar un término que hubo de empezar a correr, por implicar precisamente la hipótesis contraria de una facultad de accionar, ya se ha dicho, sin término”. Por lo anterior, el recurso interpuesto no prosperará y la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Copiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate Presidente de la Sección Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado T Secretario