CE-SEC4-EXP1993-N4510-4511

CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL / COMPETENCIA FUNCIONAL / CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTA De acuerdo con el análisis jurídico es claro la vigencia del Decreto 868 de 1956 después de la expedición del Decreto 1604 de 1966 y la posibilidad de su aplicación, así como la competencia del Concejo Distrital para establecer la contribución de valorización por beneficio general. Luego el Concejo Distrital a través del Acuerdo demandado reguló de manera específica el sistema fiscal de valorización por beneficio general que había sido previsto en la legislación desde el año 1956 sin que se hubiera aplicado, a pesar de que había sido reiterada su consagración en nuestra legislación positiva en el año de 1966 en el acuerdo 1604 y posteriormente confirmada su vigencia en el decreto 1333 de 1986 y desarrollado su concepto a nivel Distrital mediante la expedición del Acuerdo 7 de 1987. CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL No es válido el argumento de que el acto demandado establece una presunción general respecto de todos los predios para predicar que todos se benefician en la misma proporción con la ejecución de las obras, toda vez que el mismo Acuerdo establece la obligación del Distrito de tener en cuenta diferentes factores para precisar el monto de la contribución que corresponde a cada predio, teniendo en cuenta que los diferentes factores que allí se Prevén. Tampoco es cierto que la contribución implica el cobro indiscriminado a todos los predios de la ciudad, toda vez que los Art. 3o. y 4o. del Acuerdo se refieren de manera expresa a la zona de

influencia y a la distribución de la contribución según el beneficio que reciba cada predio lo que indica la necesidad de determinación individual del monto de la contribución enfrente a cada predio. INTERES PUBLICO / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL / CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL El interés público es la razón misma de existir del Estado, el cual debe buscar siempre la satisfacción de las necesidades comunes de los asociados, con base en el principio de la solidaridad social, todo lo cual justifica la autoridad del Estado, el cual define cuando se trata de una obra de beneficio general o público, porque beneficia a toda la comunidad, independientemente del mayor valor económico que genere a los diferentes predios que puedan resultar afectados. En las grandes ciudades, sus obras deben estar enmarcadas dentro de planes de ejecución de obras que afectan y benefician a toda la ciudad y a cuya financiación deben contribuir todos los propietarios en proporción al beneficio general que les corresponda, como única forma de lograr su adecuado desarrollo urbano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogota D.C., agosto veintisiete (27) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4510 - 4511

Actor: YOLANDA AZOUTH ROA, RAMIRO BORJA AVILA Y CONSUELO

SALGAR DE MONTEJO

Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA FALLO Procede la sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por los actores en

los procesos acumulados de la referencia, en los juicios de nulidad de algunos artículos y expresiones, del Acuerdo No. 16 de 1990 expedido por el Concejo de Bogotá, mediante el cual se reglamenta la contribución de valorización por beneficio general, los cuales fueron decididos, en sentencias del 11 y del 14 de septiembre de 1992, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. EXPEDIENTE No. 4510 1 LA DEMANDA Los Doctores Yolanda Azouth y Ramiro Borja Ávila en ejercicio de la acción de nulidad hicieron las siguientes peticiones: "Primera: Declárese la nulidad de expresión "General" para referirse al beneficio, utilizadas en el título y en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 y 14 del Acuerdo 16 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, D. E. "Segunda: Declárese la nulidad de la expresión "General Relativo" para referirse al beneficio, utilizadas en los artículos 4° , y 5' del Acuerdo 16 de 1990 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, D. E. "Tercera: Declárese la nulidad de la expresión "Relativo", utilizada para referirse al Beneficio, por el artículo 4 del Acuerdo No. 16 de 1990, del Concejo de Bogotá D.

E. "Cuarta: Declárese la nulidad de la expresión "Asociado", para referirse al beneficio, utilizada en el artículo 10 del Acuerdo No. 16 de 1990, expedido por el

Concejo del Distrito Especial de Bogotá. "Quinta: Declárese la nulidad de las expresiones escritas resaltadas en los artículos siguientes del Acuerdo 16 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, D.E. que dice: "Acuerdo No. 16 de 1990 "Por el cual se adiciona y modifica el Acuerdo 7 de 1987 y se desarrolla el concepto de valorización por Beneficio General en el D. E., de Bogotá. "ARTÍCULO PRIMERO. - DE LAS OBRAS QUE CAUSAN VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL: Causan Valorización por el Beneficio General, los conjuntos de obras de interés público, de amplia cobertura relacionados con el sistema vial general de la ciudad, en especial las vías clasificadas por las normas vigentes como V - 0, V - 1, V - 2, V - 3, V - 3 E; troncales o vías férreas; los sistemas de transporte especializado, exceptuando el metro, y las demás obras que en su oportunidad el Concejo de Bogotá apruebe por solicitud del Alcalde Mayor de Bogotá. La totalidad de las obras incluidas en un plan Bienal constituyen una unidad de conjunto y procederá una distribución de valorización que las incluye a todas. Para efectos de lo aquí dispuesto, el gravamen de Valorización se aplicará según lo consagrado por el artículo 4o. del presente Acuerdo. "ARTÍCULO 4..... PARAGRAFO PRIMERO. - CATEGORIAS DE PREDIOS: Para efectos de la individualización del beneficio y la distribución de las contribuciones de Valorización que por Beneficio General se cobren a los

predios de la ciudad, éstos se dividirán en seis categorías: 1) Predios destinados a vivienda o residenciales. 2) Predios destinados a usos industriales. 3) Predios destinados a usos comerciales. 4) Predios destinados a usos institucionales públicos o privados. 5) Lotes y 6) Predios suburbanos”. "PARÁGRAFO SEGUNDO. - BENEFICIO GENERAL RELATIVO: En la distribución de la contribución de Valorización por Beneficio General, e individualización del Beneficio, la Junta Directiva del IDU tendrá igualmente en cuenta el beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble, para lo cual se establece según el beneficio general resultante en cada área, las siguientes categorías: A) Áreas de beneficio mayor; B) Áreas de beneficio medio; C) Áreas de beneficio menor; y D) Áreas de beneficio mínimo. En consecuencia, para cada una de las categorías mencionadas se establecerá un factor que interprete el mayor o menor Beneficio General Relativo, producido por el conjunto de obras. Sin perjuicio de que las condiciones especiales de determinados predios con relación al conjunto de obras generen un beneficio nulo". "PARÁGRAFO TERCERO. - DISTRIBUCIÓN - APROBACIÓN Y ABSORCIÓN DEL MONTO DISTRIBUIBLE: El Concejo de Bogotá, para cada plan Bienal que contemple el sistema de Valorización por Beneficio General determinará la proporción del monto distribuible que corresponda a cada una de las categorías de predios antes mencionados en concordancia con la Tabla Nº 1 de este

Acuerdo, de tal forma que su suma sea equivalente al 100% del mismo. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, aprobará la distribución a que se refiere el artículo 42 del Acuerdo 7 de 1987 y la liquidación respectiva.

"TABLA No 1

"ABSORCIÓN DEL MONTO DISTRIBUIBLE

CATEGORÍAS DEL PREDIO % ABSORCIÓN DEL MONTO

DISTRIBUIBLE MÍNIMO MÁXIMO Residencial 20% 40% Industrial 10% 25% Comercial 10% 25% Institucional 2% 10% Lotes 25% 45% Suburbanos 0% 10% "ARTÍCULO QUINTO. - LIQUIDACIÓN: En la contribución de Valorización que por Beneficio General ha de corresponder a cada predio, se tendrán en cuenta los siguientes criterios para la determinación del valor a liquidar". "1. PREDIOS RESIDENCIALES" "El monto distribuible para los predios destinados a uso residencial será el que resulte de aplicar al monto distribuible total el porcentaje de absorción que le pueda corresponder en concordancia con la tabla No. 1 de este acuerdo. Para determinar el gravamen de cada uno de los predios de uso residencial se aplicará el método de distribución que considere, entre otros, los siguientes aspectos; área del predio, factor de beneficio general relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por estrato en consistencia con la tabla No. 2 de este Acuerdo, de manera tal que se cumpla la doble condición de justicia y equidad en la distribución de la contribución".

"TABLA No. 2"

"FACTORES DE PONDERACIÓN PARA PREDIOS

RESIDENCIALES"

"ESTRATO FACTOR DE PONDERACIÓN

1 1.0 2 3.0 3 5.0 4 8.0 5 12.0 6 20.0 "2. PREDIOS COMERCIALES" "El monto distribuible para los predios destinados a usos comerciales será el que resulte de aplicar el monto distribuible total el porcentaje de absorción que le pueda corresponder en concordancia con la tabla Nº 1 de este acuerdo. Para determinar el gravamen de cada uno de los predios se tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes factores: área del predio, potencialidad comercial, capacidad económica del entorno y beneficio general relativo, de tal manera que se interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución". "3. PREDIOS INDUSTRIALES" "El monto distribuible para los predios destinados a usos industriales será el que resulte de aplicar al monto distribuible total el porcentaje de absorción que le pueda corresponder en concordancia con la tabla No. 1 de este acuerdo. "Para determinar el gravamen de cada predio se tendrá en cuenta entre otros, el área del inmueble, el beneficio general relativo, y la potencialidad del inmueble con relación al tipo de industria caractegorizada así: gran industria, mediana industria, pequeña industria y microindustria, de tal manera que se interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución". "Para lo relacionado con los salones comunales se aplicará lo contenido en la Ley 4° de 1913 artículo 195 y demás normas vigentes. "5. LOTES" "El monto distribuible para los predios comprendidos dentro de la categoría de

lotes o áreas desarrollables sin desarrollar, o áreas no edificadas en zonas urbanizadas, será el que resulte de aplicar al monto distribuible total el porcentaje de absorción que le pueda corresponder en concordancia con la tabla N° 1 de este Acuerdo. Para determinar el gravamen de cada predio se procederá en forma similar a lo establecido para los predios residenciales, pudiéndose incluir un factor de explotación que considere el área edificable y el uso permitido. El IDU podrá determinar la condición del lote con base en comprobaciones de campo y en las Normas Especificas de orden urbanístico". "Los predios que dentro de esta categoría tengan un área menor de ciento cincuenta (150) metros cuadrados, y que constituyan la única propiedad inmueble del contribuyente, serán tratados con los mismos criterios que los predios residenciales, siempre que su propietario sea una persona natural". "6. PREDIOS SUBURBANOS" "El monto distribuible para los predios comprendidos dentro de la categoría de suburbanos, será el que resulte de aplicar al monto distribuible total el porcentaje de absorción que le pueda corresponder en concordancia con la tabla No. 1 de este Acuerdo. Para determinar el gravamen de cada predio se tendrán en cuenta entre otros, los siguientes factores: Tamaño del predio, tipo de área suburbana, beneficio general relativo y cualquier otro factor ponderativo que interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución". "ARTÍCULO DÉCIMO: PRESENTACIÓN, APROBACIÓN Y REVISIÓN DEL PLAN: El Artículo quinto del Acuerdo 7 de 1987 quedará así: El Alcalde Mayor de Bogotá,

presentará a más tardar primero de agosto del año respectivo al Concejo de Bogotá, el Plan Bienal de obras, planes o conjuntos de obras ordenadas por el sistema de valorización que a su juicio deban realizarse durante ese período el cual deberá contener una consideración sobre aspectos ambientales". "Dependiendo de la cobertura del Plan Bienal de obras, del beneficio asociado, y de la magnitud del monto distribuible, el Concejo Distrital podrá aprobar la utilización del sistema de Valorización por Beneficio General. En ningún caso podrá aplicarse dicho sistema sin contar con la aprobación del Concejo Distrital". " EI Concejo expedirá el Plan Bienal de obras antes del 10 de diciembre del año respectivo. Si el plan no recibiera consideración y aprobación regirá el Plan presentado por el Alcalde Mayor de Bogotá". "Dicho Plan, podrá ser corregido anualmente durante su vigencia, para ser ajustado técnica, presupuesta¡ y financieramente, para lo cual deberá ser presentado al Concejo de Bogotá a más tardar el 1o. de septiembre de cada año". Invocaron como normas violadas las siguientes: “...... artículos 2, 20, 43, 197, 199, 204 y 206 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 3o. de la Ley 25 de 1921; el artículo 1° de la Ley 195 de 1936: artículo 79 de la Ley 113 de 1937; artículo 18 de la Ley 1° de 1943; los artículos 1° y 2° del Decreto Legislativo 868 de 1.956 adoptado como legislación permanente por el artículo 1° de la Ley 141 de 1961; el artículo 21 de la Ley 25 de

1.959; artículos 1 y 9 de Decreto Legislativo 1604 de 1966 y artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 26, 27, 34, 35 y 36 del Decreto Reglamentario 1394 de 1.970; los artículos 234 y 236 del Decreto Ley 1333 de 1.986". Precisan el concepto de violación, en síntesis, así: El Acuerdo demandado desconoce los límites señalados por la Constitución Nacional, según la cual los poderes públicos se ejercen de acuerdo con las normas preestablecidas, y las facultades impositivas de los Concejos deben también ejercerse de conformidad con la ley. Cuándo la ley establezca una contribución indirecta o un aumento de impuestos indirectos deben fijar la fecha en que comenzarán a cobrarse, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 204 de la Constitución y el acuerdo desconoció dicho mandato, en cuanto autorizó el cobro de la contribución por obras relacionadas con el sistema vial arterial y las intersecciones viales ejecutadas o contratadas hasta el 31 de Diciembre de 1990, sin fijar un límite hacia atrás, en el tiempo. También el decreto 1604 de 1.966 en su artículo 4 y el Decreto Reglamentario 1394 de 1970 fijan límites temporales para efectuar el cobro respectivo, por lo que no podía el acuerdo dejar la posibilidad de cobrar la valorización ilimitadamente en el tiempo. Además, lo anterior implica el desconocimiento del artículo 206 de la Constitución, según el cual se prohíbe percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas.

Afirman los demandantes que, según en artículo 3 de la Ley 25 de 1.921, el gravamen de valorización solo alcanza a los inmuebles realmente beneficiados, lo cual resulta vulnerado por el acto demandado, el cual crea una especie de presunción de beneficio respecto de todos los bienes raíces situados en Bogotá, para aplicarles el gravamen, con lo cual se desnaturaliza el verdadero sentido de la contribución de valorización, la cual tiene por causa el beneficio real de los inmuebles, el cual no puede presumiese, porque ello equivale a desconocer la voluntad legislativa, al establecer el beneficio en una norma abstracta. También desconoce lo dispuesto por la Ley 195 de 1.936, la cual en su artículo 1 dispone que la facultad del Concejo para imponer el gravamen de valorización debe ejercerse dentro del marco conceptual fijado por el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, el cual es desconocido, tal como ya se anotó. Por su parte la ley 113 de 1937 introduce expresamente el concepto de plusvalía entendido como el mayor valor real o comercial adquirido por el bien raíz como consecuencia de la pavimentación de determinadas vías públicas y el acuerdo demandado al consagrar el concepto de beneficio general consagró una "presunción normativa "en el sentido de que todos los bienes raíces quedan cobijados con la plusvalía cada vez que se pavimente una vía prevista en el Plan Vial del Distrito, lo cual no es cierto ya que según el acuerdo se cobra la valorización a todos los inmuebles, aunque realmente no hubieren sido enriquecidos con plusvalía alguna. En el mismo sentido se mencionan como violadas las leyes 1 de 1.943 y 25 de

1.959. Por otra parte el artículo 1 del Decreto 1604 de 1966 cambia la denominación de impuesto, por la de contribución en cuanto la valorización implica una contraprestación específica, directa e inmediata a cargo del Estado, que es la obligación de construir la obra que genere una plusvalía al predio, por efectos directos de la obra financiada total o parcialmente con los dineros de la contribución de valorización, al contrario de lo que sucede con los impuestos en los cuales el sujeto pasivo no puede reclamar del Estado una contra prestación concreta. El mismo decreto 1604 de 1966, en su artículo 9 dispone el cobro de valorización respecto de las obras construidas por todos los entes públicos, pero a condición de que se respete la limitación del beneficio real, no presunto de la propiedad inmueble, es decir que se trata de una contraprestación por la plusvalía que genera la obra pública para cada caso concreto, lo cual es desconocido por el acuerdo demandado al establecer una presunción, sin tener en cuenta si en la realidad sí se da un mayor valor o no, de todos y cada uno de los predios de Bogotá por una cualquiera de las obras que se incluyan en el Plan Vial. También el decreto 1394 de 1.970, en sus artículos 1, 3, 5 y 31 consagra la necesidad de que en materia de contribución de valorización haya un real beneficio en el predio como consecuencia de la obra, para cobrarle dicha contribución, así como el límite cuantitativo de dicho beneficio para cada uno de los inmuebles. El mismo decreto 1394 de 1.970, en sus artículos 4, 6 y 7 fija unos plazos, dentro

de los cuales puede cobrarse la contribución de valorización, los cuales fueron desconocidos por el acuerdo demandado, al autorizar el cobro de la valorización por obras contratadas o ejecutadas en cualquier época, anterior al 31 de Diciembre de 1.990 sin límite hacia el pasado, ampliando para Bogotá indefinidamente la competencia temporal a la que está sometido todo funcionario o corporación que pretenda aplicar el régimen de la contribución de valorización. Por otra parte el citado decreto 1394 de 1970, en su artículo 8, también resulta desconocido por el acto demandado, en cuanto este último establece la posibilidad de que los planes bienales sean corregidos anualmente, para ajustarlos financieramente, generando así la posibilidad de que la diferencia de costos resultante de esa revisión sea cargada a los contribuyentes, mientras que la norma de carácter legal dispone que la diferencia entre el costo de la obra distribuido y el final, sea absorbido por la entidad ejecutara de la obra. Los artículos 26, 27, 34, 35 y 36 del citado decreto 1394, en los cuales se consagra el concepto de proporcionalidad entre la plusvalía del predio y la contribución de valorización que le corresponde, son también desconocidos por el acuerdo demandado, toda vez que éste desarrolla el concepto de beneficio en forma presuntiva, de tal manera, que no permita confrontar la magnitud de la plusvalía con la del gravamen e impide la rebaja a que tienen derecho los contribuyentes en el evento en que el costo final de la obra resulte inferior al inicialmente presupuestado. Cita luego el demandante el Código de Régimen Municipal (decreto 1333 de

1.986) y se refiere expresamente a sus artículos 234 y 236, los cuales a su juicio reproducen los conceptos contenidos en el estatuto nacional de valorización cuyo concepto de valorización ya quedó precisado, pero además, en cuanto a la capacidad de pago de los propietarios, ella no puede establecerse de modo general y arbitrario por el mecanismo de los estratos, como lo ordenan las tablas adoptadas en el acuerdo demandado, porque lo que busca el legislador es que se estudie en concreto y respecto de cada obra cómo es la situación de los propietarios afectados. Y el acuerdo demandado también viola el artículo 35 del Decreto 1394 de 1970 en cuanto grava a los inmuebles destinados a vivienda con las tarifas más altas, mientras el citado artículo del decreto 1394 de 1970 dispone que la determinación de las contribuciones de valorización debe hacerse mediante métodos técnicos, que garanticen el fin de ¡ajusticia distributivo que se persigue. Finalmente afirman los actores que el decreto 868, artículo 1o. prescribe que el monto distribuible tiene que tener relación directa con unas capacidades reales de pago y con la estratificación predial, que obedezca a la aplicación de fórmulas técnicas y no a la caprichosa estratificación que adopta el acto demandado. Los actores solicitaron la suspensión provisional de los apartes y expresiones demandadas y el Tribunal a quo accedió a dicha petición, mediante auto del 14 de marzo de 1.991, el cual fue objeto de recurso de apelación y revocado por el Consejo de Estado, providencia del 6 de Septiembre de 1991.

2. LAS IMPUGNACIONES El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 15 de Abril de 1.991, reconoció personaría al Doctor Gustavo Humberto Rodríguez como apoderado de la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bogotá, al Doctor Alberto Hernández Mora como apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano y al Doctor Antonio Bustos Esguerra como apoderado del Distrito Especial de Bogotá, en su carácter de Personero del Distrito y precisó que "se reconocen tanto a la Alcaldía Mayor del Distrito Especial de Bogotá como al Instituto Distrital de Desarrollo Urbano IDU de dicha ciudad como terceros impugnadores en el presente proceso".

Luego, mediante auto del 10 de Mayo de 1991 reconoció al Doctor Gustavo Humberto Rodríguez como tercero impugnador en el proceso. El Doctor Hernán Antonio Barrero Bravo presentó un memorial contentivo de argumentos a favor de la demanda y del auto del a quo que declaró la suspensión provisional dé acto demandado, y a pesar de lo anterior y de que solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la demanda, el Tribunal, mediante auto del 14 de Junio de 1.991 lo reconoció como "tercer impugnado en el presente proceso". 2.1. Impugnación del Doctor GUSTAVO HUMBERTO RODRÍGUEZ Luego de remitirse a los argumentos que fueron propuestos en su sustentación del recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó la suspensión provisional del acto demandado, afirma que la pretensión de que se declare la nulidad de la expresión "general" empleada en el título y en los artículos 1 a 11,

13 y 14 del acuerdo 16 de 1.990, carece de fundamento legal y observa que el citado acuerdo “adiciona y modifica el acuerdo 7 de 1.987", que se dictó con base en las facultades conferidas por el artículo 43 de la C. N. anterior, por las leyes 195 de 1.936 y 33 de 1968 y por el decreto legislativo 1604 de 1966 y es de conformidad con esas facultades como debe analizarse la legalidad discutida del acuerdo 16 de 1.990. De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, el gravamen creado en ella tiene un fundamento en la ejecución de obras de interés público local, recae sobre las propiedades que se beneficien con tales obras, tiene como destinación exclusiva la de atender los costos que demanden las obras y se creó para costear obras de ejecución rural. De lo anterior se deduce que lo "local" se refiere es al beneficio, el que por lo tanto es general, sin que puedan restringiese sus alcances a una única obra, dado que la norma habla de "obras" en plural y lo local es lo referente a una localidad, o sea que se refiere a la ciudad. Según dicha norma es erróneo circunscribir lo "local" al gravamen que corresponde "a una sola" obra como lo pretende la demanda, ya que si una sola obra tiene interés local, con mayor razón lo tiene un conjunto de obras relacionadas entre sí y consideradas como una unidad. Si la generalidad se refiere a la localidad, es obvio que la administración, a quien corresponde la calificación de la extensión del beneficio, puede en un acto administrativo como el demandado, señalar que el conjunto de obras integrantes

del plan van a generar un beneficio general. Se trata de una presunción establecida en la ley y es la administración la que concreta el hecho desconocido de la extensión del beneficio, ya que lo conocido, de manera notoria es el hecho de que un plan de obras beneficia a toda la ciudad pero la ley no puede precisar los límites de ese beneficio. La ley simplemente presume que se producirá un beneficio con las obras. El término "general" tampoco viola como lo afirman los actores el artículo 1 literal d) de la Ley 195 de 1936, ya que esta norma simplemente da al Concejo de Bogotá la facultad para dictar las medidas conducentes para hacer efectiva la contribución creada por el artículo 3 de la Ley 25 de 1.921 y tal como se explicó, las obras a que se refiere el acuerdo demandado son de interés público local, calificación que corresponde hacer a la administración. Tampoco el acto demandado es violatorio del artículo 7 de la Ley 113 de 1937. Esta norma dispone que la valorización creada por la ley 25 de 1.921 comprende, también, el mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles, es decir que hace aplicable a las obras urbanas de pavimentación de calles, el mecanismo de la contribución de valorización previsto para financiar obras rurales y dentro de la contribución, corresponde también el mayor valor que adquieran las propiedades raíces. Así el término "también "indica que el mayor valor, es apenas un factor para la determinación de la contribución, pero no el único. En cuanto a la Ley 1 de 1943, Art. 18 reitera los argumentos anteriores para

concluir que tampoco resulta desconocida por el acto demandado y afirma que según dicha norma, cuando dispone que "teniendo en cuenta el mayor valor que reciban los predios favorecidos con las obras de servicio público", hace referencia que la plusvalía como uno de los factores determinantes de la cuantía del gravamen se aplica a todos los inmuebles beneficiados con las obras, considerando el beneficio con criterio genérico. Lo anterior indica que no puede divorciarse el concepto de cuantía del gravamen con sus componentes de cuantificación, del concepto de beneficio y este resulta ampliado a nociones diferentes de plusvalía porque sé amplio el número de factores determinantes del gravamen. Hay un ligamento enescindible entre tales factores y la extensión del beneficio. La Ley 25 de 1.959, artículo 21 tampoco fue desconocida por el acto demandado, toda vez que dicha norma no limita el beneficio, a la plusvalía exclusivamente y por ello hay que entender que alude al beneficio general, ya consagrado en las normas analizadas. Es decir que dicha norma consagra lo que ya había consagrado el artículo 7 de la ley 113 de 1.937, de la proporcionalidad entre el beneficio que es general y el costo total de las obras, lo cual es aplicación de la justicia distributiva. Y lo anterior es justamente lo que dispone el acto demandado que debe repartiese el costo total de las obras, en proporción al beneficio general recibido por cada inmueble en particular. El acto demandado tampoco desconoce los artículos 1 y 2 del decreto 868 de 1.956 ya que este decreto consagra, de manera expresa e inequívoca, el sistema

de valorización que el acuerdo 16 cuestionado, denomina por beneficio general; pero además, los citados artículos 1 y 2 de decreto 868 de 1.956 introducen como fundamento del gravamen la noción de capacidad económica de la tierra, la que a su vez debe ser calificada por medio de coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel económico, coeficiente que a su turno se deben fijar según la utilización del terreno en cada zona, los servicios públicos que lo beneficien, la productividad virtual, el valor comercial de los terrenos, y los demás factores que a su juicio de la administración se establezcan y que permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra. Es entonces, la ley, la que establece multiplicidad de factores para precisar el beneficio y el gravamen individual. Y el acuerdo demandado lo que hace es considerar para el derrame o distribución del gravamen, los diversos factores impuestos por la ley. Precisa que el acto demandado tampoco viola el artículo 21 de la ley 25 de 1.959, ya que ésta no dice que el beneficio debe ser, exclusivamente el mayor valor causado con las obras, sino que debe observarse es la capacidad económica de la tierra, con los coeficientes y factores señalados. Y en cuanto al decreto 1604 de 1.966, artículos 1 y 9 reitera lo dicho en relación con la ley 25 de 1.921 e insiste en que el acuerdo demandado lo que hace, justamente, es desarrollar sus previsiones en cuanto a que solo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra, el beneficio que produzca y la capacidad de pago de los propietarios, ya que considerando las

distintas categorías de predios, los grados de beneficio, la capacidad de pago de los propietarios y otros factores establece una tarifa desigual para los diferentes barrios de la ciudad. En cuanto a las normas de carácter reglamentario invocadas en la demanda, anota que éstas no pueden exceder las reglamentadas y que por lo tanto lo dicho respecto de las leyes anteriormente citadas basta para impugnar los argumentos de la demanda en este aspecto. Y si exceden las normas reglamentadas procede aplicar la excepción de ilegalidad. Por su parte el decreto 1333 de 1.986, citado en la demanda, solo reproduce normas ya comentadas en apartes anteriores y a dichos comentarios se remite. Pr