CE-SEC4-EXP1993-N4524

NOVACION / OBLIGACIONES - Extinción La novación es un modo de extinción de las obligaciones y consiste en la sustitución de una obligación nueva a otra anterior su realización puede asumir dos grandes formas contempladas en el art. 1690 del c. civil; la subjetiva (num. 2° y 3°) Y la objetiva (num. 1o). Por lo que toca a la novación objetiva, que es la que interesa considerar, ella se surte mediante acuerdo de voluntades entre los mismos sujetos acreedor y deudor de la obligación primitiva, acuerdo de voluntades en virtud del cual estos dan por extinguida dicha obligación primitiva, pero reemplazándola por otra nueva que difiere de aquella por el aspecto real de su estructura, dejando de esa manera el deudor de serio respecto de la primera obligación, para pasar a serlo únicamente de la segunda. AHORRO PRIVADO - Control / POLICIA ADMINISTRATIVA / SUPERINTENDENCIA BANCARIA / ACTIVIDAD FINANCIERA - Vigilancia La superintendencia al imponer la sanción ejerció las atribuciones conferidas por la ley, para evitar que el manejo de los fondos provenientes del ahorro privado especialmente en su colocación de desconozcan las normas legales que tienen por objeto proteger tanto la confianza del público en las instituciones financieras como de los dineros que en ellas deposita para evitar que las colocaciones se efectúen en forma distinta a lo prescrito. En este caso sí se configuró transgresión del plazo máximo de 36 meses prescrito mediante el mecanismo de la expedición de un nuevo pagaré al vencimiento inicial, que aunque formal y aparentemente

parecen corresponde a otra operación en realidad no lo es, porque el nuevo título que se expide en reemplazo de otro que se hizo exigible pero no se pagó, es un nuevo título valor. SANCION ADMINISTRATIVA / ENTIDAD FINANCIERA / DERECHO PENALInaplicabilidad Las sanciones en materia administrativa en general y en particular respecto a las entidades del sector Financiero llevan implícitas finalidades propias como son la preservación y seguridad del orden público económico y la protección de los intereses patrimoniales de quienes de buen fe confían sus ahorros a entidades facultadas por la ley y autorizadas por el gobierno para captar dineros del público, al saber que están sujetas a la vigilancia del Estado y por ego antes que por principios en materia penal, se rigen por los regulan la actividad de la administración pública a las cuales están sujetas tales entidades. Razón por la cual para la imposición de este tipo de sanciones, esencialmente pecuniarias, resultan ajenas las instituciones que son propias del derecho penal para determinar el grado de responsabilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4524

Actor: BANCO REAL DE COLOMBIA

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado Judicial de la actora contra la sentencia del 17 de septiembre de 1992, mediante la cual el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho intentado por la sociedad "BANCO REAL DE COLOMBIA", contra el acto administrativo en virtud del cual la Superintendencia Bancaria le impuso sanción pecuniaria. ANTECEDENTES En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 19 de la Ley 45 de 1923,22 del Decreto 2920 de 1982 y 12 literal f) del Decreto 1939 de 1986, la Superintendencia Bancaria,. ordenó una visita a la sociedad actora con el fin de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución No. 10 de 1980 de la Junta Monetaria y la Circular externa DAB 057 de 1978, de la Superintendencia Bancaria sobre otorgamiento de créditos para financiar necesidades de capital con cargo a recursos obtenidos por la colocación de Certificados de Depósitos a Término, e indebido manejo de la cuenta deudores varios. Con base en el informe de visita # 6323 de octubre 21 de 1987, (Fls. 16 a 41 cdno antcds.) que señaló el incumplimiento de las disposiciones anotadas por parte de la entidad la Superintendencia Bancaria le solicitó las explicaciones respectivas. Oídos los descargos rendidos por la actora, la Superintendencia Bancaria determinó el incumplimiento de las obligaciones de Banco al exceder el término de 36 meses para los créditos otorgados por la resolución 10 de 1980, utilizando el sistema de renovaciones sucesivas y de la circular externa DAB 057 de 1978 al no

contabilizar correctamente los bienes recibidos en pago de Guillermo Sefair Name y vendidos a Automotora Santa Bárbara, procedió en consecuencia a imponerle mediante la Resolución # 4539 de 1988 multa de $860.000. Contra dicha resolución la entidad sancionada recurrió en reposición ante la misma entidad administrativa, que mediante la Resolución No. 1613 del 18 de mayo de 1989 confirmó el acto recurrido LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho acudió la sociedad actora ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca alegando que el acto administrativo sancionatorio violó los artículos 26, 27, 1602, 1687,1690, 1693, 1707 Y 1709 del Código Civil; 5° del Código Penal y 22 del decreto 2920 de 1982 y que quedó viciado de nulidad por ilegalidad en los motivos. Acusa a la Superintendencia Bancaria de imponer la Sanción con fundamentos en injurídicos argumentos para desconocer la novación de obligaciones, para estimar que solo había prórroga del término en los contratos celebrados con Internacionales de Vehículos Ltda. y pretender además derivar una sanción por un error que involuntariamente cometió el banco al anotar en el rubro de bienes recibidos en dación en pago, la venta del lote de terreno a la sociedad Automotriz Santa Bárbara cuando lo correcto era registrarla en el rubro "deudores varios" por ventas a plazos de bienes recibidos por dación en pago, error que corrigió con seis meses (6) de anticipación a la visita administrativa. Y que por otra parte que el

beneficio económico que el Banco puede derivar de tal impase es tan insignificante que en ningún caso haría presumir la intención de lucrarse. Que además los principios constitucionales y legales que orientan nuestro sistema punitivo proscriben en forma tajante y expresa la responsabilidad objetiva y que ellos deben aplicarse aún en el caso del artículo 22 del Decreto 2920 de 1982, que consagran la potestad discrecional del señor Superintendente Bancario para imponer sanciones a las entidades sometidas a su control. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda al considerar que no prosperaba el único cargo de violación de la ley expuesto en la demanda, porque: 1) Por el hecho de que la Superintendencia Bancaria no haya reconocido los efectos de la novación delos contratos para efectos de la sanción no implica que esté transgrediendo el artículo 1602 del Código Civil, toda vez que ella como entidad de vigilancia está legalmente facultada pera intervenir en la actividad de las entidades financieras, aún cuando ella lleve envuelta la celebración de contratos privados. Que tampoco viola la Superintendencia -Bancaria las normas sobre novación de los contratos establecidos en el Código Civil, porque teniendo claros el concepto, los casos en que se dá, y los requisitos necesarios para que la misma opere, dicha figura no se dio en la transacción realizada por el Banco, en razón de que no se cumplió uno de los requisitos necesarios como lo es el que exista cambio sustancial en la obligación inicial es decir de aquella se garantizó con el

otorgamiento de los títulos valores pagarés Nos. 01023322-2, 01023612 Y 01023615-6, cual fue el préstamo que el Banco otorgó a la sociedad Internacional de Vehículos Ltda., con cargo a los recursos obtenidos mediante la colocación de certificados de depósito a término, ya que es claro que al vencerse el plazo máximo permitido por la junta monetaria, lo que hizo el Banco fue tomar las obligaciones contenidas en dichos pagarés para desplazarlas a otros nuevos, sin que por ello se altere la causa u objeto de la obligación primitiva. 2) Porque el acto sancionatorio no viola las normas de tipo penal ni el Artículo 22 del Decreto 2920 de 1982, porque las normas del Derecho Penal no son aplicables al Derecho Administrativo. Expone como fundamento la jurisprudencia de la Sala contenida en la sentencia del 29 de mayo de 1992, Consejera Ponente doctora Consuelo Sarria Olcos. LA APELACION El apoderado judicial de la actora al apelar la sentencia reitera los argumentos de la demanda sobre la novación de la obligación para exponer que ésta operó entre los contratantes y que no puede desconocerse por ninguna persona sino por voluntad de las partes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, o por ministerio de una ley declarado por un juez competente, sin que sea admisible desconocer por vía administrativa su existencia ya que el hacerlo implicaría intromisión de una Jurisdicción en otra o la irrupción del estado en la órbita de los negocios particulares, de manera injustificada. Con oportunidad de alegato de conclusión invoca el artículo 619 del Código de

Comercio sobre títulos valores para alegar la independencia de la obligación cartular incorporada en cada uno de los pagarés. OPOSICION A LA APELACIÓN La apoderada judicial de la entidad demandada se opone a las pretensiones y planteamientos formulados por el apelante porque: en primer lugar la Superintendencia Bancaria en ningún momento entró a declarar como simulada la operación realizada entre el Banco Real de Colombia y la sociedad Internacional de Vehículos Ltda., sino que precisamente como entidad encargada de la vigilancia y control de las entidades financieras, que debe velar porque éstas cumplan con las normas que les son de obligatorio cumplimiento, ordenó la práctica de una visita al Banco, que le permitió detectar la contravención al artículo 3° de la Resolución 10 de 1986 de la Junta Monetaria al otorgar créditos con plazo superior al allí previsto. Analiza luego el artículo 1687 del Código Civil, en concordancia con el artículo 1690 ibídem, para distinguir entre la novación objetiva consistente en la sustitución de una obligación por otra, con un cambio en el objeto o en la causa, pudiendo permanecer idénticos el acreedor y el deudor, y la novación subjetiva, que es aquella que tiene lugar cuando hay cambio en cualquiera de los sujetos, bien sea el acreedor o el deudor, y que en consecuencia la única posible en el evento sería la de tipo objetivo, que no se configuró por falta de cambio en el objeto debido y por falta de causa distinta, puesto que entre los pagarés inicialmente extendidos y los posteriormente suscritos no existe novación porque el deudor no se obliga a una obligación distinta de la debida sino que sigue sabiendo exactamente la

misma prestación consistente en idéntica cantidad de dinero recibido a título de préstamo del Banco Real de Colombia. Que tampoco hubo novación por la causa, puesto que ella está configurada por los mismos créditos instrumentalizados mediante pagarés que luego fueron sustituidos por otros títulos sin que variara el contrato de mutuo antes celebrado es decir que hay identidad en el negocio jurídico celebrado y en consecuencia solo hubo una simple ampliación del plazo excediendo el término máximo estipulado en el artículo 3° de la Resolución 10 de 1986 de la Junta Monetaria contraviniendo así la disposición. Reafirma su criterio con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de abril 10 de 1970, Sala de Casación Civil. Expone en segundo lugar que no incurrió la Superintendencia Bancaria en violación del artículo 55 de la Constitución Nacional para abrogarse funciones propias de la rama jurisdiccional, sino que ejercicio las atribuciones que le fueron otorgadas por el Decreto 2388 de 1976, para ejercer el control, inspección y vigilancia del sistema financiero, la salvaguardia de los principios rectores de éste y velar por el correcto cumplimiento de las normas que lo regulan, con el fin de evitar que las entidades financieras a través de maniobras fraudulentas burlen el régimen general que las rige como sucedió en el caso en estudio, pues el Banco disfrazó el plazo que realmente quería ampliar, con la forma aparente de un contrato distinto. Por último hace referencia a los efectos que acarrea la sustitución de un título valor por otro para afirmar que en materia cambiaría, la sustitución de un título valor por otro no constituye novación, cuando el segundo se limita a la

reproducción del negocio cartular procedente. Solicita confirmar el fallo apelado. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1°.- El asunto fundamental de la litis es el de precisar si la sociedad actora incurrió en infracción del artículo 3° de la Resolución # 10 de 1980 de la Junta Monetaria y de la Circular Externa DAB 057 de 1978 de la Superintendencia Bancaria, que prescriben un plazo máximo de 36 meses para las operaciones de crédito efectuadas con recursos obtenidos con C.D.T. Analizado el informe visita No. 6323 de octubre de 1987 (Fls. 16 a 41 cdno. anctd) se observa (FL. 18) que se glosó el crédito otorgado por el Banco a Internacional de Vehículos Ltda., porque, utilizando el sistema de renovaciones, excedió el plazo de 36 meses autorizado para esta clase de operaciones por esta circular, sin que al cabo de el último vencimiento del plazo inicial se hubiere abonado suma alguna por este concepto. Señala claramente el informe que la prórroga del término de las obligaciones de créditos derivados de los contratos de mutuo respaldados con los pagarés 01023322 por $3.000.000.00 otorgado en diciembre 27 de 1982; 01026612 por $32.000.000.00 otorgado en octubre 10 de 1983 y 010236156 por $2.000.000.00 otorgado en octubre 17 de 1983, se efectuó mediante la cancelación de estos títulos valores en cuyo defecto se extendieron otros con nuevo vencimiento, por igual cuantía y por el mismo concepto (préstamos según resolución 10 de 1980),

entre las mismas partes contratantes y con mención expresa en la contabilidad del título que se sustituye. Mientras que la Superintendencia Bancaria considera que hubo simple prórroga del plazo para solucionar la obligación, la actora estima que la obligación se extinguió por novación por una nueva. El tema de la novación de obligaciones consagrado en el título XV libro 4° del Código Civil ha sido analizado en varias ocasiones por la Corte Suprema de Justicia, en especial en la sentencia abril 10 de 1970 Sala de Casación Civil, que acertadamente trae a colación el apoderado de la entidad demandada y que por ser pertinente se transcribe: . . "La novación es un modo de extinción de las obligaciones y consiste en la sustitución de una obligación nueva a otra anterior (artículos 1625 y 1687 del Código Civil). Su realización puede asumir dos grandes formas contempladas en el artículo 1690; la subjetiva (numeral 2° y 3°), Y la objetiva (numeral 1º). "Por lo que respecta a la novación objetiva, que es la que interesa considerar, ella se surte mediante acuerdo de voluntades entre los mismos sujetos acreedor y deudor de la obligación primitiva (el llamado contrato de novación a que alude el artículo 1689 del Código Civil), acuerdo de voluntades en virtud del cual estos dan por extinguida dicha obligación primitiva, pero reemplazándola por otra nueva que difiere de aquella por el aspecto real de su estructura, dejando de esa manera el deudor de serlo respecto de la primera obligación, para pasar a serlo únicamente de la segunda. Siendo entendido que estos efectos simultáneos: extintivo, de un

lado, y constitutivo de otro, deben aparecer claramente queridos por las partes (animus novandi), ya porque así lo declaren expresamente, ya porque del acto se deduzca indudablemente que su intención ha sido esa. El animus novandi, pues, no se presume (artículo 1693 del Código Civil). "Conviene especialmente aquí hacer énfasis sobre el factor nuevo, que para que puede hablarse de novación, debe importar la segunda obligación en relación con la primera, con el fin de destacar al respecto que ese factor nuevo debe presentarse como consecuencia del cambio de alguno de los elementos constitutivos o esenciales de la obligación anterior: cambio de uno de sus sujetos, tratándose de novación subjetiva, y cambio de objeto o de la causa, si la novación es objetiva. "Resulta de lo que acaba de decirse, entonces, que si la obligación interior es modificada mediante acuerdo entre las partes, pero por aspectos no relacionados con sus elementos esenciales o constitutivos, sino por elementos accidentales o accesorios suyos, no se produce novación. A ese criterio obedece que no haya de suyo novación en el caso de que siendo la obligación antigua pura y simple, la nueva se someta a una condición, o viceversa: ni que tampoco constituye novación la simple mutación del lugar donde debe hacerse el pago, o la mera ampliación del plazo para el cumplimiento de la obligación, o la reducción del mismo (artículos 1692, 1707,1708, 1709, del Código Civil). A estos casos no configurativos de novación, expresamente previstos por la ley, cabe agregar otros, como el otorgamiento de garantías personales o reales, la reducción o eliminación

de éstas, la remisión parcial de una deuda, etc, pues en todos estos casos la obligación ya existente queda viva en si misma, no es sustituida por otra diferente, y ello explica que no haya allí novación." . Analizados los hechos de. este proceso con los criterios expuestos en la anterior jurisprudencia, se concluye que la causa de la obligación es idéntica, que la suscripción de los títulos valores (pagarés) tuvo como origen un mismo contrato de. mutuo pues se otorgaron entre las mismas partes por el mismo valor al vencimiento del anterior, con lo cual se establece que la sustitución de los pagarés que muestra la entidad bancaria no constituyan novación de una obligación inicial de mutuo, sino una simple prórroga de su plazo inicial como claramente lo precisó también el a-quo. Sobre la supuesta violación al artículo 55 de la Constitución nacional considera la Sala correcta la decisión apelada, porque en ningún momento la Superintendencia Bancaria desconocía la validez de los contratos celebrados entre el Banco y su cliente "Internacional de Vehículos Ltda.", ni entró a decidir ni juzgar las obligaciones surgidas la celebración de dichos acuerdos, ni alteró sus vínculos contractuales. Sencillamente ejercicio las atribuciones conferidas por la ley, para evitar que en el manejo de los fondos provenientes el ahorro privado especialmente en su colocación se desconozcan las normas legales que tienen por objeto proteger tanto la confianza del público en las instituciones financieras como de los dineros que en ellas deposita para evitar que las colocaciones de dicho ahorro privado se efectúen por las entidades bancarias en forma distinta a la

prescrita por la autoridad monetaria. Y en sentir de la Sala sí se configuró transgresión del plazo máximo de 36 meses prescrito por la norma, mediante el mecanismo de la expedición de nuevo pagaré al vencimiento inicial, que aunque formal y aparentemente parecen corresponder a otra operación, en realidad no lo es. Es cierto que el título valor, es un documento en el cual se impere el derecho literal y autónomo que por él se crea. Si bien el otorgamiento de un nuevo título que se emite en reemplazo de otro que se hizo exigible pero no se pagó, es un nuevo título valor, y que para el reconocimiento del derecho cartular de crédito en él incorporado se requiere del documento, como se deduce del artículo 619 del Código de Comercio, invocado por la apelante, no puede desconocerse que su emisión tuvo como causa el mismo contrato de mutuo que originó los pagarés reemplazados. No resulta acertado el argumento de la parte actora expuesto tardíamente con oportunidad de la apelación que afirma que desconocer la independencia y autonomía de cada una de las obligaciones representadas en los pagarés, lleva también a desconocer el' contenido de las normas legales que regulan estas operaciones, porque en ningún momento la Superintendencia Bancaria ha desconocido el efecto de la sustitución de un título valor de contenido crediticio por otro similar de exacto contenido pero con diferente plazo, lo único que se ha afirmado es que en esta sustitución de pagarés se prorrogó un término y aún cuando los títulos sean autónomos no puede ignorarse la causa que generó su expedición.

Las anteriores circunstancias permiten deducir a la Sala que la entidad bancaria sí excedió el término previsto en el articulo de la Resolución No. 10 de 1980 de la Junta Monetaria y que por lo tanto se hizo acreedora a la sanción impuesta. 2°.- Con relación al segundo cargo de la demanda sobre la sanción por la supuesta transgresión y la circular externa DAB 057 de 1978, que considera violatoria del Código Penal, porque el error cometido fue involuntario, no se causó perjuicio, o no se obtuvo un beneficio real y que por lo tanto no se justifica su imposición, se observa que la apelante no hizo una sustentación del recurso de apelación sobre esté tópico, pues se limita a exponer lo dicho en la sentencia de primera instancia hecho que impide un pronunciamiento sobre este aspecto. No obstante considera la Sala necesario reiterar al apelante que contrariamente a lo expuesto por él en la demanda, las sanciones en materia administrativa en general y en particular respecto a las entidades del sector financiero llevan implícitas finalidades propias como son la preservación y seguridad del orden público, económico y la protección de los intereses patrimoniales de quienes de buena fe confían sus ahorros a entidades facultadas por la ley y autorizadas por el gobierno para captar dineros del público, al saber que están sujetas a la vigilancia del Estado y por ello antes que por los principios en materia penal, se rigen por los que regulan la actividad de la administración pública a las cuales están sujetas tales entidades. Razón por la cual para la imposición de este tipo de sanciones, esencialmente pecuniarias, resultan ajenas las instituciones que son, propias del derecho penal

para determinar el grado de responsabilidad personal, como el dolo, la culpa o la preterintención, imposibles de determinar cuando el sujeto infractor no es una persona natural, sino una sociedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 17 de septiembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el juicio # 225. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Presidente de la Sala Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Secretario