CE-SEC4-EXP1993-N4551

TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / ACTIVIDAD INDUSTRIAL / INGRESOS EXCLUIDOS / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO A la administración Distrital le estaba vedado incluir dentro de la base gravable de la actividad industrial desarrollada por la actora en el año gravable 1986 ingresos brutos obtenidos en municipios distintos a Bogotá en virtud de lo dispuesto por la ley 14 de 1983. En efecto al adicionar los ingresos denunciados en la respectiva declaración privada de Industria y Comercio no solo infringió las normas de la Ley 14 de 1983, sino que además ignoró las sentencias de nulidad del Consejo de Estado respecto a los parágrafos 1 y 2 del Art. 20 del Acuerdo 21 de 1983, ya que dichos parágrafos preceptuaban la obligación de comprobar con copia auténtica que el contribuyente declaró y pagó el impuesto de Industria y Comercio en los municipios en donde afirma haber realizado actividades gravables en otros municipios.

NOTA DE RELATORIA: Mediante Sentencia de abril 2 de 1993, expediente Nª 4292, Dr. Luis Lizaralde Cala, Ponente: Dr. JAIME ABELLA ZÁRATE, la Sección Cuarta ANULÓ LA RESOLUCIÓN 329 de 24 de junio de 1991, expedida por la

Superintendencia Nacional de Salud.

NOTA DE RELATORIA: (Para Boletín) Mediante sentencia de abril 16 de 1993, Expediente Nª. 4367, Actora: LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ, la Sección Cuarta, con Ponencia del Dr. JAIME ABELLA ZÁRATE, DECLARÓ LA NULIDAD de los

artículos 8 y 29 del Acuerdo 7 del 9 de diciembre de 1986 expedido por el Consejo del Distrito Especial de Bogotá; al igual que la de los artículos 8 y 29 del Decreto 2080 del 19 de diciembre de 1986, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá. El fallo refirió el tema de la improcedencia de la sustracción de materia.

NOTA DE RELATORIA: (Para Boletín) Mediante Sentencia de abril 23 de 1993, exp. 4425. Actor: Luis Miguel Urrego Delgado, Ponente: Dr. JAIME ABELLA ZÁRATE, la Sección anuló los artículos 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo Nª. 4 de mayo de 1988, expedido por el Consejo del Distrito Especial de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4551

Actor: COMPAÑIA COLOMBIANA DE ENVASES S.A. (COLENVASES S.A.) Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES DE BOGOTA FALLO De agosto de 1992, estimatoria de las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho intentado por la sociedad PANAMERICAN LIFE INSURANCE COMPANY, contra las Resoluciones 013 de

26 de abril y 004 de 8 de junio de 1988, expedidas por la Sección de Cobranzas y la División de Recaudo, respectivamente, de la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, que fallaron las excepciones propuestas dentro del proceso de cobro coactivo adelantado sobre impuesto de renta adeudado por el año de 1978. ANTECEDENTES 1) La Sociedad presentó declaración de renta y patrimonio por el año gravable de 1978, el 26 de abril de 1979. 2) Previo requerimiento, la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, le practicó la liquidación de revisión 100374 del 26 de mayo de 1981, en la que determinó en mayor valor a pagar por concepto de impuesto por $552.320. 3) Contra dicho acto administrativo la Sociedad recurrió en reconsideración ante la misma administración la cual mediante Resolución 00076 del 7 de Febrero de 1983, confirmó la resolución recurrida. 4) La Sociedad actora se liquidó definitivamente, tal como consta en la Escritura Pública · 4889 de 12 de Septiembre de 1985 de la Notaría Séptima de Bogotá y para el efecto presentó el paz y salvo Nº LA-1524 expedido por la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, el 4 del mismo mes y año. 5) El 1 de marzo de 1988, la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, libró mandamiento de pago contra la sociedad y su representante por la suma de $552.320. 6) Posteriormente, la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá citó a la sociedad para notificarle el mandamiento de pago

ejecutivo por la suma de $552.320, por concepto de un saldo del impuesto sobre la renta y complementarios de 1978; dicha notificación se efectuó personalmente al señor FERDINAND CLAUDE MAYORAL en calidad de representante legal y liquidador de la actora, el 10 de marzo de 1988, según consta a folio 33 del cuaderno de antecedentes. 7) El 13 de mayo de 1988 el apoderado judicial de la ejecutada propuso las excepciones de falta de notificación del título ejecutivo, inexistencia de la obligación por pago, prescripción e inexistencia del sujeto pasivo de la obligación. La administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, expidió la Resolución · 013 de 26 de abril de 1988, que negó por improcedentes las excepciones propuestas y ordenó llevar adelante la ejecución contra la actora. Contra la anterior resolución, la actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución Nª 004 de 8 de junio de 1988, la cual confirmó en todas sus partes la anterior Resolución, quedando así agotada la vía gubernativa.

LA DEMANDA: En síntesis precisa así las normas violadas y el concepto de la violación: - Artículo 38 del Decreto Ley 3803 de 1982, porque la Resolución Nª 076 de 7 de febrero de 1986 mediante la cual se resolvió negativamente el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de revisión Nª 100374 de 26 de mayo de 1981 (correspondiente al año gravable de 1978), no fue notificada personalmente, ni se envió aviso de citación por correo,

sino que únicamente se notificó por edicto. - Artículo 114 del Decreto Ley 1651 de 1961, porque la actora al proponer la excepción de inexistencia de la obligación por pago presunto, adjuntó un paz y salvo especial, a través del cual garantizó a terceros, a la Administración y al liquidador, que la sociedad que se liquida se halla a paz y salvo y no tiene ninguna obligación con la Administración de Impuestos. - Artículo 107 del Decreto Ley 2503 de 1987, porque en este caso se presentó la prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro ejecutivo en este litigio se originó por causa del impuesto establecido en la liquidación oficial de revisión Nª 100374 de 26 de mayo de 1981 de la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá y “desde entonces la obligación es exigible, pero la ley admite recursos que si no prosperan, queda la obligación en mora de cubrirla, con los intereses que se causan desde entonces y no, cuando el fallo del recurso niega la legalidad de la obligación pendiente. La notificación del acto que resuelve los recursos no suspenden (sic) la prescripción ni la vigencia de la obligación, ni requiere de la ejecutoria del reclamo, ni plazo alguno para que el contribuyente quede en mora de pagar lo que esta debiendo…” (Fl. 39) LA OPOSICIÓN El apoderado de la entidad demandada se opone a la prosperidad de las peticiones de la demanda, argumentando que: - La Resolución Nª 76 del 7 de febrero de 1983 por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de reconsideración contra la liquidación

de revisión correspondiente al año gravable de 1978, fue notificada legalmente mediante edicto fijado el 3 de marzo de 1983 y desfijado el 10 de marzo del mismo año “…y al agotarse la vía gubernativa con dicha notificación, la resolución quedó debidamente ejecutoriada, luego no puede hablarse de inexistencia de ejecutoria…”, puesto que ésta se ajustó a lo preceptuado por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 105, numeral 3ª del Decreto 2503 de 1987. - Con respecto a la excepción de prescripción de la acción de cobro considera que no es procedente, ya que de conformidad con el artículo 107 del Decreto 2503 de 1987 el término de prescripción corre a partir del momento de resolución expedida por la Administración adquiera firmeza (con su ejecutoria). En este caso la resolución Nª 76 del 7 de febrero de 1983 notificó el 10 de marzo de 1983 quedando ejecutoriada el 21 de marzo de 1983. Con la ejecutoria de la providencia que resolvió el recurso de reconsideración se verificó el 21 de marzo de 1983, a partir de tal fecha se inició el término de prescripción el cual fue interrumpido el 10 de marzo de 1983, cuando se notificó el mandamiento de pago. En relación con la alegada excepción de inexistencia por la obligación por pago, el apoderado de la Administración manifestó que el certificado de paz y salvo no constituye plena prueba de la cancelación de las obligaciones tributarias ya que el carácter de plena prueba se demuestra con los documentos expedidos por la

administración de impuestos, tales como recibos de pago, constancias de traslados, compensaciones correspondientes a los años gravables objeto de la acción de cobro y providencias ejecutoriadas que exigen las obligaciones fiscales del contribuyente. EL FALLO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: Las normas administrativas y en especial el artículo 38 del Decreto 3803 de 1982 establecen que las providencias que deciden recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente no compareciere dentro el término de 10 días contados desde la fecha de introducción al correo el aviso de citación. Teniendo en cuenta que a la actora no le enviaron aviso de citación y así lo manifestó al formular la respectiva excepción (manifestación que constituye una negación indefinida que no requiere prueba, y que la Administración, ni durante el proceso coactivo administrativo ni ante la jurisdicción contenciosa indicó que se hubiera citado a la contribuyente para la notificación personal, no obra prueba en el expediente que indique lo contrario, el Tribunal considera que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, por encontrarse probarse la excepción de falta de título ejecutivo. Además, afirma el Tribunal que en el expediente a folio 53 del cuaderno de antecedentes, obra fotocopia de paz y salvo especial expedido el 4 de septiembre de 1985, que constituye un indicio mas a favor de la sociedad. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la entidad demandada, interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustento así:

A diferencia de lo señalado por el Tribunal, considera que existe un título ejecutivo que permite a la Administración librar mandamiento de pago para el cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de la sociedad actora, en relación con el impuesto de renta del año gravable 1978. A su juicio, la resolución que resolvió el recurso de consideración fue expedida por funcionario competente con contenido determinado, motivada y proferida de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 38 del Decreto 3803 de 1982. Teniendo en cuenta lo anterior, si la actora consideraba que tal acción no producía efectos jurídicos por vicios en su notificación debió acudir a la jurisdicción contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero como la actora no demandó dicho acto administrativo éste es válido y constituye título administrativo en su contra en relación con las obligaciones fiscales relacionadas con el impuesto de renta por el período gravable de 1978. La irregularidad en la notificación no ha sido demostrada en el proceso, y así como lo plantea la Magistrada que aclaró su voto, no se puede considerar que por ello no existía título ejecutivo, ya que en la resolución que resolvió el mencionado recurso de reconsideración, consta una obligación clara, expresa y exigible. El paz y salvo que obra en el expediente no demuestra que se halla cumplido con la prestación de lo que se debe, toda vez “… que la misma actora propuso las excepciones al mandamiento de pago…” (Fl. 127): La condena a la Nación a que se devuelva la suma de $2.659.421 con los intereses a que haya lugar a favor de la actora, vulnera los principios de derecho y

especialmente el artículo 1617 del Código Civil que prohíbe el cobro de intereses sobre intereses. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La apoderada de la entidad demandada reitera lo expuesto al sustentar el recurso de apelación, con base en los siguientes argumentos: 1.- Existencia de título ejecutivo. La Resolución Nª. 076 del 7 de Febrero de 1983, que contiene el título ejecutivo que determinó el cobro de la obligación fiscal a cargo de la actora por el período gravable de 1978, no ha sido demandada y menos anulada por la jurisdicción contenciosa y por lo tanto es válida y conservando plena vigencia el título ejecutivo, contentivo de una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Nación y a cargo de la actora por la suma de $522.320. Alega de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso administrativo coactivo, solo son demandables ante la jurisdicción contenciosa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, la cual implica que no se puede “…siquiera arguirse en contra de una providencia que agotó la vía gubernativa y se encuentra en firme puesto que no fue recurrida.” Cita la providencia del Consejo de Estado de 5 de junio de 1992, expediente Nª. 4092, Consejero Ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano. 2.- Excepción de Pago. En oposición a lo expuesto por el Tribunal, el certificado de paz y salvo no constituye indicio que favorezca a la contribuyente, toda vez que tal documento no muestra la excepción de pago previo. 3.- Devolución de la suma pagada y con intereses.

Como no prosperó la excepción contra el mandamiento de pago en relación con la devolución de una suma igualmente pagada y cobrada no puede aceptarse que se reconozcan intereses sobre el capital ni moratorios. 4.- Prescripción. La Resolución Nª. 076 de 7 de febrero de 1983 que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación fue notificada por edicto el 10 de marzo de 1983, quedando ejecutoriada el 24 de marzo y contra ella no se presentó demanda ante la jurisdicción contenciosa. La obligación fiscal contenida en la Resolución Nª. 076 tiene un término de exigibilidad que se cuenta igual que el de prescripción, a partir del 24 de marzo de 1983 (fecha de ejecutoria). Finalmente alega, que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago (10 de marzo de 1988), contándose el lapso de cinco (5) años a partir de la fecha. EL MINISTERIO PÚBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Tercero Delegado ante la Jurisdicción, conceptúa que la sentencia apelada debió ser revocada, porque: 1.- El Tribunal se equivocó al declarar probadas las excepciones de inexistencia de título ejecutivo y de pago. En relación con la excepción de inexistencia de título ejecutivo, alega que en la demanda se planteó la excepción consagrada en el artículo 831 numeral 3 del Estatuto Tributario denominado “falta de ejecutoria del título”, del Código Contencioso Administrativo y 828 numerales 2 y 3 del Decreto 624 de 1989, la

Resolución Nª. 076 de 7 de febrero de 1983, expedida por la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, constituye un acto administrativo ejecutoriado, de obligatorio cumplimiento ya que no ha sido anulado ni suspendido por la jurisdicción contenciosa, presta mérito ejecutivo y la Administración estaba facultada para iniciar el cobro coactivo y proferir el respectivo mandamiento de pago. “La supuesta falta de notificación de esta Resolución, que fue proferida en un proceso administrativo diferente, no puede tomarse como motivo para anular los actos administrativos que rechazaron las excepciones y ordenaron llevar adelante la ejecución…”(Fl. 152) sin desconocer las normas enunciadas anteriormente y el principio según el cual las decisiones administrativas son de obligatorio cumplimiento. 2.- En relación con la excepción de pago, alega que el paz y salvo aportado por la actora no prueba la existencia del pago. 3.- Que no prospera la excepción de prescripción porque la Resolución Nª. 076 fue notificada por edicto que fue desfijado el 10 de marzo, contándose el término de los cinco (5) años ( art. 107 del Decreto 2503 de 1987 ) a partir del 11 de marzo de 1983 y se completó el 11 de marzo de 1983, razón por la cual al notificarse el mandamiento de pago el 10 de marzo de 1988, fue oportuno. CONSIDERACIONES DE LA SALA En materia de los impuestos nacionales, administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, el artículo 109 del Decreto 2503 de 1987, norma que estaba en vigencia cuando se intimó al mandamiento ejecutivo disponía:

“Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1) El pago efectivo. 2) La existencia de acuerdo de pago. 3) La falta de ejecutoria del título. 4) La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5) La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6) La prescripción de la acción de cobro, y 7) La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.” Precisamente la sociedad ejecutada propuso las excepciones señaladas en los numerales 1, 3, 4 y 7. El Tribunal aceptó como probada la excepción de título ejecutivo, en razón de que la providencia que falló el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de liquidación no fue notificado según lo exigía el artículo 38 del Decreto 3803 de 1982, puesto que no se citó al contribuyente para notificación personal, e invocada en su favor por la actora la negativa de carácter indefinido en tal sentido ésta no requería prueba y que por su parte la Administración ni siquiera alegó haber efectuado la citación para efectos de la notificación mencionada. Cuando se produjo la Resolución 000076 de 1983, con base en la cual la Administración adelantó el proceso de cobro, no estaba aún vigente el Decreto 2503 de 1987 y por lo tanto los títulos que prestaban mérito ejecutivo estaban consagrados en el Código de Procedimiento Civil artículo 562 cuyo numeral 2

señaló como tales a “las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas, que practiquen los funcionarios fiscales a cargo de los contribuyentes….” No obstante, para que el contribuyente sea obligado al cumplimiento de la obligación impuesta por un acto administrativo, es requisito indispensable que éste se notifique de conformidad con lo dispuesto en la misma ley, porque de lo contrario carece de eficacia y de poder vinculante, y en consecuencia no puede afirmarse válidamente que la obligación en él contenida sea exigible. En el sub – lite precisamente la actora sostiene la inexistencia del título (no del acto administrativo), por falta de exigibilidad por no haberse notificado en forma exigida por el artículo 38 del Decreto 3803 de 1982, es decir la notificación personal de la providencia que decidió el recurso gubernativo, previa citación del interesado por 10 días. Solo en la medida en que vencido el plazo señalado éste no se presentara, procedía la notificación por edicto, pero sino se cumple el procedimiento previsto en la ley no procede la notificación supletoria. Tampoco se produjo en este caso la notificación presunta establecida en artículo 12 del Decreto 2733 de 1959, en razón de que la parte interesada no solo convino en ella sino que por el contrario la propuso como excepción, y contra la decisión administrativa, precisamente porque al omitir el requisito de citación personal para notificación del acto no pudo entenderse del resultado del acto interpuesto. No se cuestiona en esta oportunidad la validez del acto administrativo per se, ni su existencia, como erradamente lo estima la apoderada judicial de la Nación, ni se

controvierte que el funcionario que intervino sea el competente, ni la facultad legal, y menos aún los hechos económicos que dieron base a la imposición del tributo, pues el acto en sí se presume ajustado a derecho, solo que carece de efecto vinculante y por lo tanto de exigibilidad, pues no basta que en él conste una obligación clara y expresa, sino que se requiere que sea notificado de acuerdo con la ley, para que produzca efectos jurídicos. El agotamiento de la vía gubernativa a términos del artículo 63 de la Ley 52 de 1977, a partir de la fecha de notificación de la providencia que resolviera el recurso, implicaba el cumplimiento de las exigencias que para el efecto establecía el artículo 38 del Decreto 3803 de 1982, so pena de no producir efectos legales la decisión conforme lo señalaba claramente el artículo 12 del Decreto 2733 de 1959. En consecuencia la decisión de primera instancia que declara probada la excepción de falta de título ejecutivo será confirmada por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1) CONFÍRMASE la sentencia del 14 de agosto de 1992 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2) RECONÓCESE a la doctora Nora Matiz Santos como apoderada de la demandada a términos del poder que obra a folio 154 de cuaderno principal. Cópiese, notifíquese, comuníquese, y devuélvase al Tribunal de origen,

Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sección de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Torrado Secretario