CE-SEC4-EXP1993-N4578

DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA / CODIGO DE REGIMEN MUNICIPALAplicación Es evidente que el Distrito Especial goza de un régimen administrativo especial que le permite tener una regulación propia, pero sin que ello implique de una manera definitiva, que no se le pueden aplicar normas legales que al regular aspectos específicos hayan determinado expresamente su aplicación al Distrito Especial de Bogotá. Precisamente por no existir está restricción o exclusividad, el Decreto - Ley 1333 de 1986, hizo referencia en varias definiciones legales, de una manera directa y expresa al Distrito Especial de Bogotá. No puede afirmarse así de una manera categórica, que éste Código que se ha denominado Municipal, se refiere única y exclusivamente al municipio ordinario, menos aún cuando especialmente en el capítulo de los bienes y rentas de estas entidades territoriales, cita a renglón seguido de los municipios, al Distrito Especial de Bogotá. INGRESO NO GRAVADO / EXCEPCION DE ILEGALIDAD / SECTOR FINANCIERO / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO Los pilares sobre los cuales el Distrito Especial de Bogotá basó su actuación administrativa de la adición del concepto "ingresos varios" no se ajusta a derecho, pues por mención expresa, lo dispuesto en el artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986 si es aplicable al Distrito Especial, el cual debió utilizar la autorización legal para establecer la base impositiva y no acudir a la cuestionada excepción de ilegalidad. O sea, no podía la Tesorería Distrital incluir dentro de los rubros que conforman la base gravable del actor, lo correspondiente a ingresos varios, por no

ser un factor incluido dentro de la definición de tal artículo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4578

Actor: BANCO INTERNACIONAL DE COLOMBIA

Demandado: DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, contra la sentencia de 19 de octubre de 1992, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le negó las súplicas de la demanda que intentó contra la operación administrativa que le fijó el impuesto de industria, comercio y avisos correspondientes al ejercicio gravable de 1987, vigencia de

1988. ANTECEDENTES La demandante -Banco Internacional de Colombiapresentó en la ciudad de Santa Fe de Bogotá su declaración de Industria, Comercio y Avisos del año gravable de 1987, vigencia de 1988 y se liquidó un impuesto a su cargo por $43.704.873. Previa la realización de una investigación tributaría, la Dirección Distrital de Impuestos, mediante la Resolución No. 203 de 17 de abril de 1990, liquidó oficialmente el impuesto por la mencionada vigencia, estableciendo un gravamen adicional por sucursales y oficinas y adicionando los impuestos inicialmente declarados, con el factor correspondiente a "Ingresos Varios", que habían sido

excluidos por el Banco al establecer la base de cuantificación del impuesto. Encontró igualmente tipificada la conducta contemplada en el artículo 53 del Acuerdo 21 de 1983, aplicando una sanción por inexactitud de $9.394.532. La demandante planteó su inconformidad contra las anteriores adiciones y sanción, interponiendo recurso de reposición, que fue resuelto desfavorablemente en la Resolución No. 617 de 25 de octubre de 1990, del Director de Impuestos Distritales. Surtido el recurso de apelación, se mantuvo la anterior decisión, en Resolución No. 096 de 26 de mayo de 1991, de la Junta Distrital de Hacienda. LA DEMANDA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la anterior actuación, se basa fundamentalmente en los siguientes argumentos: - Los Concejos Municipales no tienen soberanía plena para determinar impuestos, pues su facultad se encuentra enmarcada por la ley que autoriza la creación del respectivo impuesto. - La Ley 14 de 1983, en su artículo 43 ordinal 1°., determinó la base impositiva para la cuantificación del impuesto de industria y comercio en el sector financiero, incluyendo dentro de la base el concepto "Ingresos Varios". Consecuencialmente con la anterior norma, el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, al reestructurar el impuesto de industria y comercio por medio del acuerdo 21 de 1983, transcribió literalmente en su artículo 98, el contenido del artículo 43 de la Ley 14 de 1983, fijando así las bases del impuesto para las entidades financieras en dicha entidad

territorial. i - Posteriormente fue expedido el decreto - ley 1333 de 1986, denominado Código de Régimen Municipal, que reguló en su artículo 207 lo relacionado con el impuesto de industria y comercio en el sector financiero. Al fijar la base impositiva para la cuantificación del impuesto, suprimió el rubro correspondiente a ingresos varios, que contenían la ley 14 y el acuerdo 21, ambos de 1983. - Quedó suprimida la autorización legal para gravar los "ingresos varios", sin que pueda invocarse sobre el punto, la aplicación de la prohibición contenida en el inciso 2do. del artículo 183 de la anterior Constitución Nacional, no solo porque el aspecto discutido no hace relación a la derogatoria de una ley de autorizaciones, sino porque el inciso fue establecido con posterioridad al decreto 1333 de 1986. - Invoca a su favor la interpretación que sobre el tema dio la Superintendencia Bancaria en la Circular No. 002 de 11 de enero de 1988, cuando al informar a las entidades vigiladas sobre los conceptos sobre los cuales debían tributar para Industria y Comercio, no incluyó los Ingresos Varios. Se opone a la excepción de ilegalidad aplicada por la Dirección Distrital de Impuestos, por ser un tema cuestionado por la jurisprudencia y la doctrina. OPOSICION DE LA ENTIDAD DEMANDADA Tanto en las resoluciones por medio de las cuáles se determinó oficialmente el impuesto, como en la contestación de la demanda, afirma el Distrito Especial que por tratarse de una entidad territorial con un régimen especial contemplado en el artículo 199 de la Constitución anterior y en el decreto ley 3133 de 1968, no le son

aplicables las normas del Código de Régimen Municipal, que es un estatuto básico para las entidades del régimen municipal ordinario. Las entidades financieras que desarrollan sus actividades dentro del Distrito Especial, deben declarar sus ingresos para efectos del impuesto de Industria y Comercio, bajo los parámetros del acuerdo 21 de 1983, por ser el estatuto que rige el impuesto en esta localidad. LA SENTENCIA APELADA Para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pese a los argumentos de la demanda sobre la regulación total que del impuesto de industria y comercio realizó el decreto - ley 1333 de 1986, la norma que debe aplicarse en el presente caso es el artículo 98 del acuerdo 21 de 1983; que no se vio afectado por el error de imprenta en que se incurrió en el artículo 207 del Código de Régimen Político y Municipal, pues en su opinión hubo una omisión en la publicación oficial, que llevó a que no se incluyera dentro de los conceptos gravables, lo correspondiente a "ingresos varios". Como lo que se presentó fue un error de trascripción, dichos ingresos continúan siendo gravables. Encontró igualmente procedente la adición por sucursales no informadas, por tratarse de un hecho suficientemente demostrado en el proceso. Por cuanto la no inclusión dentro de la base impositiva de los "ingresos varios" constituye la información de un dato incompleto que origina como consecuencia un menor impuesto a pagar, concluyó que era procedente la aplicación de la sanción por inexactitud. Denegó así las súplicas de la demanda.

EL RECURSO DE APELACION

Afirma el Banco en su recurso de apelación que en la sentencia se incurrió en una falla fundamental cuando no se analizó lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 8a. de 1991, sobre la aplicación al Distrito Especial de las normas comunes a todos los municipios, cuando no tengan disposición especial. Insiste en que no podían coexistir dos normas vigentes sobre la misma materia, debiendo aplicarse la posterior, que excluyó los ingresos varios de las bases gravables y solicita se considere de manera especial, la improcedencia de la aplicación de la sanción por inexactitud. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada defiende la legalidad de los argumentos en que basó la Dirección Distrital los actos administrativos demandados, los cuales se ajustaron a la Constitución Nacional, a la ley y al acuerdo Distrital, encontrándose suficientemente demostrado el régimen especial, que impide se le apliquen las normas generales del Código del Régimen Político y Municipal. La actuación realizada por la sociedad cuando no incluyó la totalidad de sus ingresos gravables, dando lugar a la determinación de un menor valor de impuestos, se encuentra exactamente definida en el artículo 53 del Acuerdo 21 de 1983. Solicita la confirmación de la sentencia apelada. Para el Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, se ha repetido suficientemente que los Concejos Municipales no gozan de autonomía tributaria. Por ello, cuando el artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986 suprimió la autorización legal para fijar en las bases gravables del impuesto de industria y comercio lo correspondiente a ingresos varios, no podía la Dirección Distrital

incluirlos en su liquidación oficial y aumentar así los impuestos. Solicita entonces se revoque la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA El gravamen municipal de industria y comercio a cargo del sector financiero, que tuvo su origen en la Ley 97 de 1913 al crear un impuesto de patentes para las casas de préstamo y empeño; ha tenido unas características que lo han hecho diferente frente a los otros contribuyentes del mismo impuesto. Fundamentalmente y hasta la reforma de 1983, el impuesto se aplicó a partir de una tarifa fija anual por cada oficina o agencia, cuantificada según el número de habitantes del respectivo municipio donde se encontrara ubicada la sede gravada. Con la Reforma introducida por la ley 14 de 1983, se buscó una tributación más equitativa para este grupo de contribuyentes frente a los demás sujetos pasivos y por ello se definieron en el Artículo 42 de la ley, los rubros que dentro de los ingresos operacionales del año, constituyen la base para la aplicación de una tarifa que variará de acuerdo a la entidad contribuyente. Se pasó así de una tributación fija cuya variación obedecía únicamente al número de oficinas de cada contribuyente, a una tribulación en la que depende del ingreso operacional percibido cada año, el valor a tributar por concepto de industria y comercio. Esta Ley 14 de 1983, dictada con la finalidad de fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, fue uno de los fundamentos legales sobre los que se cimentó el acuerdo 21 de 1983, por medio del cual el Distrito Especial de Bogotá reestructuró su impuesto de industria y comercio. Precisamente su artículo 98,

sobre la base impositiva para entidades financieras, es la trascripción literal del artículo 42 de la Ley 14 de 1983. El punto que se somete ahora a consideración de la Sala, es si con la expedición del Decreto - Ley 1333 de 1986, conocido como Código de Régimen Municipal, que en su Título X regula lo concerniente a los bienes y rentas de los municipios, se modificó la base gravable de las instituciones financieras en el impuesto de industria y comercio, cuando en su artículo 207, al referirse a la base impositiva para la cuantificación del mismo, no incluyó el rubro "ingresos varios", contemplado tanto en la Ley 14 de 1983, como en el Acuerdo 21 del mismo año. Se definirá así si podía el Banco Internacional excluir sus ingresos varios de los rubros sobre los cuales calculó su impuesto de industria y comercio por el año gravable de 1987, vigencia de 1988, o si por el contrario, es válida la actuación administrativa distrital, que los grave aplicando adicionalmente una sanción por inexactitud, por omisión de ingresos. Ha sido argumento central de la entidad demandada en su defensa, que por tratarse de una entidad territorial con características especiales, que conforme a los considerados y al artículo 1°. del Decreto 3133 de 1968, no está sujeto al régimen municipal ordinario, no le son aplicables las disposiciones del decretoley 1333 de 1986, que regulo todo lo relacionado con los municipios del régimen ordinario. La clasificación que se hace en el Artículo 207 de éste estatuto, no modifica la regulación especial que sobre el tema consagran la Ley 14 y el

Acuerdo 21 de 1983. Se sustenta igualmente en las Consultas que sobre el tema ha proferido la Sala de Consulta y Servicio Civil de ésta Corporación, en las que se ha considerado que ni la Ley 11 de 1986, ni el Decreto - Ley 1333 del mismo año que hacen referencia al régimen municipal ordinario, le son aplicables al Distrito Especial de Bogotá. Para la Sala es evidente que el Distrito Especial goza de un régimen administrativo especial que le permite tener una regulación propia, pero sin que ello implique de una manera definitiva, que no se le puedan aplicar normas legales que al regular aspectos específicos hayan determinado expresamente su aplicación al Distrito Especial de Bogotá. Precisamente por no existir ésta restricción o exclusividad, el Decreto - Ley 1333 de 1986, hizo referencia en varias definiciones legales, de una manera directa y expresa al Distrito Especial de Bogotá, como ocurre, a manera de ejemplo, en sus artículos 172, 187, 207, 211, 212 y 229, del mencionado estatuto. No puede afirmarse así, de una manera categórica, que éste Código que se ha denominado municipal, se refiere única y exclusivamente al municipio ordinario, menos aún cuando especialmente en el capítulo correspondiente a los bienes y rentas, de estas entidades territoriales, cita a renglón seguido de los municipios, al Distrito Especial de Bogotá. Concretamente en el caso del artículo 207, cuya aplicabilidad aquí se discute, señaló: "Art. 207.- La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo anterior se establecerá por los concejos municipales o por el Concejo del

Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:................... "(Subrayado fuera del texto). Comprendió entonces al Distrito Especial dentro de su definición, sin que pueda considerarse el mecanismo de la excepción de ilegalidad, como el camino apropiado para que el Distrito no aplique su contenido. Encuentra así la Sala que los dos pilares sobre los cuales basó la actuación administrativa la adición del concepto "ingresos varios", no se ajusta a derecho, pues por mención expresa, lo dispuesto en el artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986 si es aplicable al Distrito Especial, el cual debió utilizar la autorización legal para establecer la base impositiva y no acudir a la cuestionada excepción de ilegalidad. Más endeble aún es el argumento que empleó el fallador de primera instancia para confirmar la actuación administrativa, cuando considera que la no inclusión del concepto "ingresos varios" en el artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986, obedeció a "...la omisión en que incurrió la publicación oficial al eliminar, con evidente error de imprenta, el literal E del artículo 207....". La anterior afirmación carece de asidero legal, resultante de la exclusiva interpretación del a-quo, pues el literal E de la Ley 14 de 1983 que correspondía a ingresos varios, fue sustituido en el Decreto - Ley por el rubro "ingresos en operaciones con tarjeta de crédito." " La información que sobre el monto de la base gravable para efectos de la cuantificación de impuestos de industria y comercio debe suministrar la Superintendencia Bancaria a los municipios, no es tan ajena al tema como parece

interpretarlo la Administración Distrital y el mismo Tribunal. Conforme al artículo 47 de la Ley 14 de 1983, la Superintendencia Bancaria deberá informar a cada municipio "...y al Distrito Especial de Bogotá.....", el monto de la base descrita en el artículo 42 de la misma ley, o sea la base gravable para efectos del recaudo del impuesto municipal. A su vez el Decreto - Ley 1333 de 1986, hizo referencia a la obligación de las diversas entidades financieras, de informar a la Superintendencia Bancaria, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados "...en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio". Igualmente el artículo 212, define la obligación de la Superintendencia de informar "...a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá" el monto de dicha base. La información entonces que a través de la Circular No. 002 de enero de 1988 (folio 59 Cuaderno de Pruebas), solicitó la Superintendencia Bancaria a las entidades financieras para efectos del impuesto de industria y comercio, aunque su finalidad última es el control del impuesto, si marcó una pauta definitiva cuando en las columnas del anexo adjunto (folio 61), se hizo una trascripción de los rubros tratados en el artículo 207 del Decreto-Ley, con la exclusión del concepto ingresos varios. Concluye así la Sala, que no podía la Tesorería Distrital incluir dentro de los rubros que conforman la base gravable del Banco Internacional, lo correspondiente a ingresos varios, por no ser un factor incluido dentro de la definición del artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986. De manera simplemente complementaría, según el detalle que del rubro "ingresos varios"

obra a folio 143 del expediente, los conceptos que lo integran no se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio. Le asistió si la razón a la Administración cuando adicionó el impuesto fijo por sucursales y agencias, pues las pruebas que demuestran que el Banco tenía 12 oficinas y no 10 como informó, no han sido desvirtuadas en el proceso, ya que en la mención que se hace en los diferentes memoriales, desde la demanda, no se ha dado argumento alguno que llevara a modificar la actuación. Se mantiene la sanción por inexactitud, por la diferencia resultante por este concepto. Procede entonces la Sala a efectuar una nueva liquidación de impuestos, integrada por los siguientes factores: Impuesto de Industria, Comercio, Avisos Año gravable 1987 Vigencia de 1988 CONCEPTO IMPUESTO Impuesto anual de industria y comercio según liquidación privada $ 37.756.814 Impuesto de Avisos $ 5.663.522 Impuesto adicional por sucursales, según liquidación oficial $ 253.944 Sanción por inexactitud $ 84.648 Total de Impuesto de Industria y Comercio $ 43.758.928 Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1o. REVOCASE la sentencia de 19 de octubre de 1992 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el juicio No. 8577. 2o.- ANULASE la operación administrativa por medio de la cual la Tesorería Distrital de Impuestos de Bogotá fijó el impuesto de Industria, Comercio y Avisos a

cargo del Banco Internacional por el año gravable de 1987, vigencia de 1988. 3o.- FIJASE en la suma de CUARENTA Y TRES MILLONES, SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL, NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($43.758.928) el valor total del impuesto de Industria y Comercio y Avisos a cargo del Banco Internacional por el año gravable 1987 vigencia de 1988. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la Sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Consuelo Sarria Olcos Presidente De La Sección Guillermo Chahín Lizcano Delio Gómez Leyva Jorge A. Torrado Secretario