CE-SEC4-EXP1993-N4640

TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Con la expedición de la ley 14 de 1983 se operó un cambio fundamental en el impuesto de industria y comercio, toda vez que el gravamen no se hizo depender de la existencia de un establecimiento comercial, como era antes, sino de la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios dentro del territorio de un municipio. Trazó así la ley marco legal del impuesto de industria y comercio pero omitió señalar normas con relación al lugar en donde debía entenderse realizado el ingreso por el contribuyente. Tampoco facultan las leyes a un municipio para imponer gravamen de industria y comercio a los ingresos no obtenidos en su territorio, por la circunstancia de que la actora no haya declarado ni pagado en tales entidades territoriales el impuesto. SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDADEfectos Las sentencias de nulidad producen efectos ex-tunc ("desde entonces") esto es desde el momento en que se expidió el acto anulado y como consecuencia las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última. Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad, las cuales, producen efectos hacia el futuro, esto es "exnunc", desde el momento de su pronunciamiento, asimilándose por tanto a los que produce la derogatoria de una norma. Así mismo cabe recordar que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no

hace pronunciamientos de inexequibilidad sino le corresponde la guarda de la Constitución frente a los actos administrativos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4640

Actor: DISTRIBUCIONES S.A. DISA S.A.

Demandado: DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demanda contra la sentencia del 6 de noviembre de 1992, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho intentado por la sociedad DISTRIBUCIONES S.A. DISA S.A. Nit 890.302.758-1, contra el acto administrativo mediante el cual el Distrito Especial de Bogotá le determinó el impuesto de industria y comercio para el año gravable de 1987.

ANTECEDENTES La sociedad contribuyente presentó la declaración tributaría del impuesto de industria y comercio el día 7 de abril de 1987 bajo el número de radicación 052220 en el municipio de Bogotá y señaló como actividad realizada la de venta de productos alimenticios. Denunció ingresos brutos obtenidos en 1986 por $1.523.834.466, en el código de actividad 201, sobre los cuales liquidó impuesto por valor de $1.581.216 anual, excluyendo previamente el valor de $697.055.674,

por ingresos percibidos en otros municipios y deducciones de $36.172.765 por concepto de venta de activos fijos y devolución de mercancías. La Dirección Distrital de Impuestos, mediante requerimiento #1139 de 16 de noviembre de 1988 exigió a la sociedad contribuyente la comprobación, mediante libros de contabilidad, de los ingresos totales, de las deducciones a la base gravable con documentos idóneos, y probar según parágrafo 10 del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 la disminución de la base gravable. Requerimiento al cual dio respuesta la sociedad el 23 de noviembre de 1988, discriminando los ingresos totales, las deducciones solicitadas y los ingresos por ventas en municipios diferentes a Bogotá, con prueba contable exponiendo que no disminuía la base gravable en Bogotá, sino que había efectuado su determinación conforme con el artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983. El 29 de febrero de 1989 la Dirección Distrital de Impuestos practicó la liquidación oficial # 11301 en la que varió las bases gravables denunciadas por la contribuyente, gravó de los ingresos devengados fuera de Bogotá, la suma de $447.640.913, rechazo deducciones por $49.822, e impuso sanción por inexactitud de $2.866.140, por no haber demostrado los hechos con la prueba específica exigida por los artículos 15 y 20 parágrafo 1° del Acuerdo 21 de 1983. Contra dicha liquidación, la sociedad interpuso recurso de reposición el 14 de marzo de 1989 el que fué fallado mediante Resolución 550 de 9 de junio de 1989,

que modificó la liquidación recurrida para excluir parcialmente los ingresos obtenidos en otros municipios. Surtido el recurso de apelación, la Junta Distrital de Hacienda mediante la Resolución 275 de octubre 24 de 1989, confirmó la providencia apelada en cuanto gravaba, los ingresos por actividades desarrolladas en los otros municipios por no haberles probado idóneamente según lo exigía el acuerdo municipal y revocó la determinación del valor correspondiente al parágrafo transitorio, en atención a la suspensión ordenada por el Consejo de Estado en auto del 21 de agosto de 1987. LA DEMANDA En desacuerdo con la decisión administrativa la sociedad contribuyente acudió en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acusando al acto administrativo de violar los artículos 32 de la Ley 14 de 1983, 1° inciso 1° del Decreto 3073 (sic) de 1983 y 1° de la Ley 145 de 1960. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que prosperaban los cargos de violación de los artículos 32 de la ley 14 de 1983 y 1o inciso 1o del decreto 3070 de 1983, al exigir el Distrito Especial, que si no se demostraba haber cumplido la obligación relacionada con el impuesto de industria y comercio en otros municipios, de conformidad con el acuerdo, entonces por defecto debía tributar en Bogotá transgrediendo así la territorialidad del tributo circunscrita a la jurisdicción del respectivo municipio. Adujo además la

declaratoria de nulidad del parágrafo 1o del artículo 20 del acuerdo 21 de 1983 hecha mediante sentencia del Consejo de Estado de abril 30 de 1992, expediente 3746. LA APELACION La apoderada judicial de la demandada estima improcedente el reconocimiento hecho por el Tribunal, de las ventas efectuadas en otros municipios con base en los libros de contabilidad, prueba que no se ajusta a los dispuesto en el artículo 20 parágrafo 1o del Acuerdo 21 de 1983, que si bien fué anulado era aplicable para el año de 1986-vigencia 1987 y produjo plenos efectos, y no permite su inaplicabilidad en el caso sub-examine, toda vez que los fallos de nulidad solo tienen efectos hacia el futuro. Reitera los planteamientos formulados en la contestación de la demanda y solicita se revoque la sentencia y se denieguen las súplicas de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Con relación a la territoriedad del impuesto de industria y comercio. Conviene precisar que desde el año 1983 con la expedición de la Ley 14 de 1983 se operó un cambio fundamental en este impuesto, toda vez que el gravamen no se hizo depender de la existencia de un establecimiento comercial, como era antes, sino de la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios dentro del territorio de un municipio. Trazó así la ley el marco legal del impuesto de industria y comercio pero omitió señalar normas con la relación al lugar en donde debía entenderse realizado el ingreso por el contribuyente, especialmente cuando los sujetos pasivos desarrollan actividades en varios municipios.

Fue entonces necesario que el Gobierno Nacional a través de la potestad reglamentaria precisara lo relativo a la situación de estos contribuyentes que desarrollan actividades gravadas en varios municipios. Con el fin de determinar la potestad tributaria y la base gravable en cada uno de ellos, dispuso en el Decreto 3070 de 1983 arto 1o inciso 1o: "Los contribuyentes que realicen actividades industriales, comerciales o de servicios en más de un municipios, a través de sucursales o agencias, constituidas de acuerdo con lo definido en los artículos 263 Y 264 del Código de Comercio o de establecimientos de comercio debidamente inscritos, deberán registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volúmen de los ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en dichos municipios. Tales ingresos constituirán la base gravable." En consecuencia, fue la misma ley la que designó la contabilidad del contribuyente como principal medio que permitía determinar el quantum de la base en cada municipio, sin que pueda ninguno de ellos sujetar al impuesto hechos generadores ocurridos fuera de su territorio, menos aún, cuando al desarrollar la actividad del objeto social principal previsto en los estatutos, la contribuyente cumpla su actividad en todo el territorio nacional. Tampoco facultan las leyes a un municipio para imponer gravamen de industria y comercio a los ingresos no obtenidos en su territorio, por la circunstancia de que la actora no haya declarado ni pagado en tales entidades territoriales el impuesto; porque del hecho de que estos se abstengan de ejercer su facultad de imposición, no puede colegirse que se autoriza prorrogar la jurisdicción de otros municipios

fuera de su territorio, como repetidamente lo ha señalado la Sala. En consecuencia la determinación del a-quo de aceptar la contabilidad de la actora como prueba de los ingresos obtenidos en municipios diferentes de Bogotá, se ajusta al ordenamiento superior contenido en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 y en el artículo 1° inciso 1°. del Decreto reglamentario 3070 de 1992 violados por el acto administrativo acusado. 2) Efectos de la declaración de nulidad. Respecto de los efectos de las sentencias de nulidad la Sala ha sido reiterativa al exponer que ellos producen efectos ex-tunc ("desde entonces"), esto es desde el momento en que se expidió el acto anulado y como consecuencia las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última. Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad, las cuales, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, producen efectos hacia el futuro, esto es "ex nunc", desde el momento de su pronunciamiento, asimilándose por tanto a los que produce la derogatoria de una norma. La sentencia pronunciada por el Consejo de Estado el 30 de abril de 1992 en el proceso 3746 a la que alude el a-quo, no es de inexequibilidad como erradamente lo considera el apoderado judicial de la demandada, toda vez que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no hace ese tipo de pronunciamiento y si bien también le corresponde la guarda de la integridad de la constitución frente a los actos

administrativos, esa defensa la hace con ocasión de las acciones contempladas en el Código Contencioso Administrativo, dentro de los cuales no existe ninguna que culmine con una declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad, pues esta compete a la Corte Constitucional conforme con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Nacional vigente y respecto de los actos jurídicos allí descritos. En consecuencia la sentencia del 30 de abril de 1992, proferida en el juicio 3746 que declaró la nulidad del parágrafo 1o del artículo 20 del acuerdo 21 de 1983 se retrotrae a la fecha de expedición de dicho acto administrativo y afecta por lo tanto la situación configurada pero no consolidada en la fecha en que se pretendió cobrar el impuesto a la sociedad actora, de modo que es el juzgador a quien corresponde decidir con posterioridad a dicha declaratoria, hacer extensivos los efectos hacia el futuro, considerando inaplicable la disposición anulada antes mencionada; como claramente lo precisa el a-quo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia proferida el 6 de noviembre de 1992 en el juicio 7576 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Presidente de la Sala Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Secretario