CE-SEC4-EXP1993-N4661

COPIA - Valor probatorio Si bien en el momento de la presentación de la demanda, el valor probatorio de las copias se encontraba regulado par el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil y limitado a sólo dos eventos, a partir de la modificación introducida por el artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, norma de aplicación inmediata, debe entenderse que tienen el mismo valor que el original, las copias autenticadas por notario "previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente". Son ahora plenamente válidas las autenticaciones realizadas ante cualquier notario, habiéndose eliminado la antitécnica restricción de solo poder obtener copias ante el funcionario público en cuya oficina se encontrara el original. CONTRIBUCION DE VALORIZACION / BIEN INMUEBLE - Titularidad / PAGO EN EXCESO / DEVOLUCION Ante el elemento probatorio consistente en la escritura pública en donde consta quien es el verdadero dueño del lote, se debió tratar de esclarecer, proveyendo las pruebas necesarias en quien recaía realmente la obligación de la cancelación de dicho gravamen. Si existía un principio de prueba plenamente válido, como lo era tal escritura que demostraba la propiedad del inmueble en cabeza de otro titular, no podía mantenerse la actuación administrativa que impuso la contribución a un tercero. Y como del contenido de la escritura así como de su posterior registro en la Oficina de Instrumentos Públicos y Privados, se evidencia que el predio no era de su propiedad, se debe acceder a la anulación de la actuación distrital que asignó el gravamen y ordenar se le devuelva lo que pagó indebidamente, con valores actualizados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4661

Actor: URBANIZACION LAS SIERRAS DEL CHICO LTDA.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTA FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad actora, contra la sentencia de 18 de septiembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la acción de revisión de impuestos contra las Resoluciones Nos. 1040 de 30 de mayo, 11 61 de 5 de agosto y 027 de 22 de agosto, todas del año de 1983, proferidas por el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, en la determinación de la contribución de valorización a cargo de la sociedad "Urbanización Las Sierras del Chico Ltda.", por la obra de la Avenida

Circunvalar.

ANTECEDENTES: Hechos: El 6 de octubre de 1982, la sociedad demandante y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, suscribieron un acuerdo de pago sobre el gravamen o contribución de valorización por la Avenida Circunvalar, estableciendo el área gravable en 49.266 metros cuadrados y el gravamen en la suma de $8.128890, equivalente a $165 el metro cuadrado. El 30 de mayo de 1983, por medio de la Resolución No. 1040 el IDU asignó la contribución de valorización elevando el valor del metro

cuadrado a $446 y agregando en su numeral 33877, el predio No. 7, con un gravamen de $10.345.854 Los recursos de reposición y apelación, fueron resueltos en las Resoluciones 1161 de 5 de agosto de 1983, de la División de Asuntos Jurídicos del IDU y la Resolución No. 027 de 22 de agosto del mismo año, de la Junta Directiva del mismo Instituto, en forma adversa a la sociedad demandante.

LA DEMANDA: Un primer cargo hace relación a la violación de los artículos 1º y 12 del decreto legislativo 1604 de 1966. 1º., 55, 58 y 71 del decreto 536 de 1981 del Alcalde Mayor del Distrito Especial, vigentes cuando los actos acusados gravaron con la

contribución de valorización, al predio No 7, que no es de propiedad de la actora Se incurrió igualmente en violación de los artículos 2o del decreto 868 de 1956 y de los artículos 47 y 48 del Decreto Distrital No 536 de 1981, al gravar con un coeficiente de zona desarrollada, unos predios, que por la actuación de otras dependencias del Distrito, no han podido ser urbanizados. Se está gravando así una circunstancia hipotética o eventual, hecho que rechaza la ley. Un tercer cargo se refiere a que los actos acusados no se dictaron con fines encaminados a lograr un buen servicio, sino buscando perjudicar a la actora, en razón del fallo de la justicia ordinaria, que condenó al IDU a pagarle a la demandante, el valor de la zona de terreno que siendo de su propiedad, fué

ocupada de hecho por el IDU para la ampliación de la Carrera 7a. No de otra manera puede entenderse, que a pesar del Acuerdo de pago suscrito entre el IDU y la sociedad bajo unos determinados parámetros, a los pocos días de proferido el fallo contra la entidad distrital, se produjera la Resolución 1040 de 30 de mayo de 1983, en la que se liquidó oficialmente un impuesto muy superior al inicialmente acordado. Solicita entonces que previa la revisión, se anule la operación administrativa demandada y se practique una nueva liquidación de la contribución que en justicia le corresponda pagar a la actora, ordenando al IDU la devolución de las sumas pagadas en exceso, con sus intereses.

OPOSICION DE LA DEMANDA: El apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, se opone a las pretensiones de la demandante, alegando contra el primer cargo de violación, que conforme a la ley, debió la sociedad informar cualquier cambio con respecto a sus

predios, sin que oportunamente lo hiciera con respecto al No. 7. hecho que además no fué alegado en la vía gubernativa. En cuanto a La violación del artículo 2o del decreto 868 de 1956, esta no pudo haberse configurado, por ser un decreto no acogido el Concejo del Distrito Especial, apoyándose en cambio la actuación de liquidación en los artículos 47 y 48 del decreto 5 36 de 1981, que fija el procedimiento para llegar al factor definitivo de la contribución por valorización. Los argumentos en que se basa la desviación de poder, son apreciaciones subjetivas de la demandante, que falsean la realidad, pues la decisión judicial en

contra del IDU, fué conocida por éste con posterioridad al acto de liquidación. Propone la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, con respecto al cargo de no ser propietaria del lote No. 7, y a la desviación de poder. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: Para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la excepción de] indebido agotamiento no prospera, por cuanto en los recursos gubernativos la actora manifestó su inconformidad por el gravamen fijado al predio No. 7, así como los criterios con los cuales se determinó en la actuación la zona utilizable de terrenos, para fijar el gravamen. No se trata entonces de hechos nuevos, que pueda dar lugar al indebido agotamiento de la vía gubernativa. Sobre la inclusión de la actora como sujeto pasivo del cobro del gravamen al predio No. 7, sin que fuera ésta su propietaria, encontró que la fotocopia de la Escritura Pública por medio de la cual se pretendió demostrar quien era el verdadero propietario del inmueble, no reunía los requisitos del artículo 254, ordinal 1º. del Código de Procedimiento Civil, además de adolecer de la constancia de registro, solemnidad indispensable para que dicha transacción fuera válida ante terceros. Encontró así improcedente el primer cargo formulado en la demanda. En cuanto a la inconformidad por los coeficientes utilizados para determinar el gravamen, consideró que si bien en la inspección Judicial se estableció que los terrenos objeto de gravamen no han tenido hasta el momento ningún desarrollo urbanístico, como el artículo 47 literal i) del decreto 536 de 1981, del Alcalde

Mayor de Bogotá, dispone que dentro de las características de los predios y la calificación del beneficio, se deben considerar los cambios que antes, durante o después" de realizada la obra puedan presentarse, el Distrito en su actuación se limitó a aplicar correctamente las normas vigentes, gravando los lotes en consideración a factores como: distancias, acceso, topografía, etc. así como la existencia de un proyecto de desarrollo aprobado. El cargo de desviación de poder, al pretender ser demostrado con copia de la sentencia judicial que no está autorizada por el Secretario del Juzgado, no está llamada a prosperar. Comparte las objeciones formuladas en la visita fiscal a los elementos de la prueba indiciaría, para reafirmar la improcedencia de la formulación de la demanda. Después de negar la objeción hecha al dictamen pericial por parte de la apoderada de la entidad demandada, procedió a negar las súplicas de la demanda.

EL RECURSO DE APELACION: En su memorial de apelación la sociedad demandante cuestiona la interpretación en su parecer errónea, que se dió en la sentencia al artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, ya que es plenamente válida la autenticación realizada por Notario, previo el cotejo con el original. En cuanto a la ausencia de registro de la Escritura Pública, ha debido el Magistrado Ponente ordenar el perfeccionamiento de la prueba, máxime cuando la demandante estaba tratando de probar un hecho

negativo; que el lote No. 7 gravado en las resoluciones impugnadas, no es de su propiedad. Perfecciona la prueba en la segunda instancia, enviando la nota de

registro correspondiente. Afirma que en el proceso se encuentra plenamente demostrado que los predios gravados no han sufrido modificación alguna desde la fecha en que se suscribió el acuerdo de pago con el IDU y que por tanto el aumento desmesurado del gravamen practicado en la liquidación oficial acusada, obedeció fundamentalmente a una retaliación por la decisión judicial que ordenó al instituto pagar unos terrenos a la actora, por ser de su propiedad. Adjunta la liquidación de las sumas de dinero que por concepto de impuestos no causados se debe ordenar devolver a la apelante, con su liquidación de intereses y la actualización a marzo de 1993.

EL MINISTERIO PUBLICO: Para la Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, se encuentra

acreditado en el expediente que el lote No. 7, gravado en los actos impugnados, no es de propiedad de la sociedad actora y si bien inicialmente no se demostró el registro de la Escritura Pública que demostraba quien era el verdadero titular del bien, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, solicita se acceda a la petición de la impugnante sobre este punto. En cuanto al coeficiente de contribución fijado en los actos acusados, sostiene la vista fiscal que éste obedeció a todo un procedimiento adelantado por el IDU, por medio del cual se determinó el beneficio generado a los predios por la construcción de la Avenida Circunvalar y en el cual se tomaron en cuenta factores diferentes a lo relacionado con la explotación económica. La desviación de poder tampoco se logra configurar con las pruebas aportadas al proceso, debiendo

mantenerse la legalidad de los actos, en cuanto a estos dos cargos de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: En primer término llama la atención de la Sala la demora que sufrió el trámite del proceso durante la primera instancia, si se tiene en cuenta que la demanda fue presentada el 24 de noviembre de 1983, admitida en julio 13 de 1984 y proferida la sentencia el 18 de septiembre de 1992. Sin dejar de reconocer las demoras inherentes al trámite probatorio, no existe justificación para situaciones como la aquí presentada, que indudablemente van en contravía de los principios de celeridad y eficacia que deben acompañar la administración de justicia.

Teniendo en cuenta que la apelación instaurada por la sociedad actora, mantuvo los mismos cargos de violación del libelo inicial, la Sala procede a su estudio, en el mismo orden en que fueron allí formulados.

1. - Gravamen al predio No. 7.

En la Resolución No. 1040 de 1983, bajo el numeral 33877, el IDU gravó en cabeza de la accionante el predio No. 7, identificado con la Cédula Catastral. No. 83 - l8 E / L17, en un área de 61.500 metros cuadrados y por un valor de $10.345.854. La sociedad se opone a este gravamen, afirmando que no es propietaria del inmueble mencionado y para probar su afirmación, presentó fotocopia autenticada ante notario de la Escritura Pública No. 3126 de 7 de octubre de 1980, en donde consta la compra que de éste inmueble realizó la sociedad "Chicó Oriental Número 2".

El Tribunal de Cundinamarca se abstuvo de analizar la anterior prueba, por dos razones fundamentales: porque la fotocopia no estaba autenticada en la misma notaria donde se realizó la transacción y por la falta de la constancia de registro en la oficina correspondiente. Con motivo de la apelación, presenta nuevamente la recurrente la fotocopia de la Escritura de compraventa y la constancia de su registro en la oficina de Instrumentos Públicos y Privados. Para la Sala es evidente que el Tribunal pecó de exceso de formalismo en la apreciación de la prueba. Si bien en el momento de la presentación de la demanda, el valor probatorio de las copias se encontraba regulado por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil y limitarlo sólo a dos eventos, a partir de la modificación introducida por el artículo 1º. del decreto 2282 de 1989, norma de aplicación inmediata, debe entenderse que tienen el mismo valor que el original, las copias autenticadas por notario "previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente". Son ahora plenamente válidas las autenticaciones realizadas ante cualquier notario, habiéndose eliminado la antitécnica restricción de sólo poder obtener copias ante el funcionario público en cuya oficina se encontrara el original. Partiendo entonces de la premisa de que la contribución de valorización es una obligación fiscal a cargo de los duelos de las propiedades raíces beneficiadas por la ejecución de una determinada obra, si la actora basó su defensa en la afirmación de no ser propietaria del predio No. 7 gravado, ante el elemento probatorio consistente en la Escritura Pública en donde consta quien es el

verdadero dueño del lote, debido el Tribunal tratar de esclarecer, proveyendo para ello las pruebas necesarias, en quién recaía realmente la obligación de la cancelación de dicho gravamen. Si existía un principio de prueba plenamente válido, como lo era la Escritura Pública que demostraba la propiedad del inmueble en cabeza de otro titular, no podía mantenerse la actuación administrativa que impuso la contribución a un tercero. Es por ello que a pesar de las objeciones que plantea la entidad demandada a la procedencia de las pruebas en la segunda instancia, como el registro de las escrituras públicas debe entenderse como una formalidad adicional al otorgamiento del instrumento mismo, la Sala considera que la constancia que del registro de la Escritura pública No. 3126 de octubre de 1980 se adjuntó con motivo de la apelación, (folio 743 cuaderno principal) no es una prueba nueva, sino que se trata de un documento que está mejorando la presentada desde el momento mismo en que se instauró la demanda. Y como del contenido de la Escritura pública mencionada, así como de su posterior registro en la Oficina de Instrumentos públicos y Privados, se evidencia sin lugar a dudas que el predio relacionado en los actos acusados como "lote No. 7" y sobre el cual se fijó un gravamen en cabeza de la demandante, no era de su propiedad, al constituir el hecho gravado con la contribución de valorización la propiedad inmueble que se encuentra ubicada en la zona de influencia de la obra, debe la Sala acceder a la anulación de la actuación distrital que asignó el gravamen a un tercero y ordenar se le devuelva lo que pagó indebidamente por

éste concepto, con valores actualizados, según liquidación que se realizara más adelante. 2. - Inconformidad por el coeficiente utilizado para determinar el gravamen. El segundo cargo de violación que se planteó en demanda, hace relación a que a pesar de que el IDU, en acuerdo de pago suscrito previamente con la actora, aceptó que los terrenos de su propiedad no tenían ningún tipo de explotación, fijando el valor del gravamen por valorización en $165 el metro cuadrado, posteriormente, en la liquidación oficial impugnada, sin que se hubiera presentado ninguna modificación en las condiciones físicas de los predios, se elevó el valor del metro cuadrado a $447.62, con el correspondiente incremento del gravamen. Se afirma que los predios no han sido explotados, pues aunque se han adelantado todos los trámites para su urbanización, en razón de los obstáculos impuestos por otro organismo del distrito Planeación Distrital - el proyecto no se ha llevado a cabo. Al respecto la actora presentó ante la jurisdicción, como elemento probatorio a sus afirmaciones, Dictamen Pericial rendido por expertos, en el que se da cuenta de la inexplotación de los predios gravados. Conforme al Capítulo Segundo del Decreto 536 de l6 de marzo de 1981, por medio del cual la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Estatuto de Valorización del Distrito Especial, se fijan los métodos a seguir para la distribución de las contribuciones valorización, en los cuales se tiene en cuenta varios factores que pueden considerarse como determinantes para la cuantificación mismo. Fue así como en la Resolución No. 1040 de 30 de mayo de 1983, que fijó el gravamen

discutido, se estableció como método de distribución del correspondiente a las obras de la Avenida Circunvalar y con respecto a los predios de la sociedad actora, el, señalado en el literal f) del artículo 48 del decreto mencionado, el cual se denomina "Método, de los Factores de Beneficio", en el cual se tiene en cuenta cada una de las características de los predios y las circunstancias que lo relacionan con la obra, llagando a cada uno de los coeficientes o factores numéricos en razón del beneficio que a aquellos genera la obra. En los fundamentos expuestos por la Administración Distrital en las resoluciones que conocieron de los recursos gubernativos, así como en la declaración que ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió el Doctor Luis Alfredo Ramos, en ese entonces Jefe de la División de Valorización del Instituto de Desarrollo Urbano (folios 409 a 410 del cuaderno principal) se observa que la asignación del gravamen a la actora se basó fundamentalmente en el hecho que con respecto a los predios gravados se había presentado un proyecto urbanístico ante Planeación Distrital, cuya aprobación estaba en trámite, entendiendo así que ese proyecto implicaba una mejor situación de los predios gravados, frente a los inexplotados y sin proyecto de urbanización. Se tuvo en cuenta así, los cambios que antes, durante o después de realizada la obra, pudieran afectar los predios. Afirmó igualmente el Jefe de Valorización en la declaración rendida ante el Tribunal, que aunque el predio No. 7 fué gravado teniendo en cuenta los mismos factores generales de los otros, como distancia, acceso etc., como para el momento de la liquidación ".. . no se conocía ningún proyecto urbanístico como

tal, no se le aplicó el factor de, explotación del terreno.", y por ello se le asignó un valor de, impuesto de $165 el metro cuadrado. Queda así claramente definido el factor de cuantificación del tributo, pues estando los lotes en las mismas condiciones generales frente a la obra, indudablemente la única razón para gravar el No. 7 con $165 el metro cuadrado y a los otros con 446, fué que con respecto a éstos últimos se había presentado un proyecto de desarrollo urbanístico ante Planeación Distrital. Pero de lo que no se ha hecho mención en la actuación acusada, ni en la sentencia apelada, es que si, bien el literal i) del artículo 47 del decreto 536 de 16 de marzo de 1981 hace alusión a los cambios que previa, en o posteriormente puedan presentarse en los predios gravados, como elemento que justifica un mayor gravamen, textualmente el literal hace referencia a cambios que "... sean aprobados por el organismo competente hasta un año después de su liquidación"., e introduciendo así un factor temporal para la aprobación de los proyectos que puedan dar lugar a los cambios que incidieron en la mayor determinación del gravamen. Es necesario tener entonces en cuenta, al analizar la legalidad de los actos acusados, que demostrado como está por diversos medios probatorios, que el, factor que determinó el reajuste del gravamen fué la presentación del proyecto urbanístico para los predios de propiedad de la actora, el cual no fue aprobado un año después ni posteriormente, encontrándose aquellos hasta la fecha totalmente inexplotados, desaparece el fundamento legal de la actuación que fijó la

contribución de valorización en razón al posible beneficio que obtendrían los predios cuando fueran urbanizados. Por las consideraciones anteriores, concluye la Sala que la sociedad actora solo estaba obligada a pagar el gravamen de valorización para predios inexplotados, correspondiéndole el factor 19 -33, al cual corresponde un valor de $168.22 el metro cuadrado, que multiplicado por el número de metros de propiedad de la apelante 60.425, arroja un valor de gravamen por valorización de $10.164.525. Demostrado como está, por medio de los recibos oficiales de pago, que la actora pagó la totalidad del gravamen asignado al predio No. 7, sin ser de su propiedad, por un valor de 10.345.854 y que por los predios de su propiedad canceló un mayor valor de $16.805.535, la Sala accede, previa la anulación de la actuación a ordenar la devolución de las sumas indebidamente pagadas, por un total de $27.151.389. Dentro del restablecimiento del derecho formulado en la petición demandatoria la actora solicitó, y lo ha reiterado a lo largo del debate, que las sumas que se ordene devolver deben ser actualizadas a su valor presente, para cuyo efecto la Sala tomará en cuenta el hecho notorio que constituye los índices de precios al consumidor fijado por el DANE, partiendo del vigente cuando la contribuyente efectuó el pago indebido - abril de 1986 - como índice inicial y el vigente a la fecha de ésta providencia - junio de 1993 - como índice final. Se aplicará la siguiente formula de actualización monetaria de la suma a devolver:

VP VH x INDICE FINAL

INDICE INICIAL De donde: VP = Valor presente o actualizado VH = Valor histórico Índice Final = Indice de precios al consumidor fijado por el Dane, vigente a la ejecutoria del fallo.

Indice inicial = índice de precios al consumidor vigente al momento de efectuarse el pago de cada una de las cuotas del impuesto.

Entonces: VP 27.151.389 X 298.06 = 139.241.965

58.12 Valor Actual = $139.241.965. Con respecto a la solicitud de devolución de los intereses de financiación pagados por haber cancelado el gravamen por cuotas, la Sala no accede a tal petición, por ser un elemento distinto a la liquidación misma del tributo, al constituir un valor que la actora convino cancelar como contrapartida del pago diferido del gravamen. Tampoco se pronuncia la Sala sobre el tercer cargo de violación, por haber accedido ya a las súplicas de la demanda. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Revocar la sentencia de 18 de septiembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso 3.218 y en su lugar se dispone: 1. - Anúlase la operación administrativa integrada por las Resoluciones Nos. 1040 de 30 de mayo, 1161 de 5 de agosto y 027 de 23 de agosto de 1983, por medio de las cuales el Instituto de Desarrollo Urbano IDU fijó a la sociedad “Las Sierras del Chicó Ltda." con Nit. 860.058.847 -1 la contribución de

valorización por la Avenida Circunvalar de Bogotá. 2 Fíjase en la suma de diez millones ciento sesenta y cuatro mil quinientos veinticinco pesos ($ 10.164 -525) el valor de la contribución por valorización a cargo de la sociedad Las Sierras del Chicó Ltda. con Nit 860.058.847 -1 por la obra anteriormente mencionada y en relación con los predios identificados en los numerales 33869, 33870,33871, 33872, 33873, 33874 y 33875 de la resolución No 1040 de 30 de mayo de 1983. 3. - Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena al IDU reintegrar a la sociedad Las Sierras del Chicó Ltda., con Nit. 860.058.847 -1 la suma de ciento treinta y nueve millones doscientos cuarenta y un mil novecientos sesenta y cinco pesos ($139.241.965) de conformidad con la parte motiva de este proveído. 4. - Deberán reconocerse intereses de conformidad con las previsiones del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 5. - Para efectos de dar cumplimiento a los Artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, expídase copia auténtica de ésta sentencia con constancia de ejecutoria, con destino a las partes, haciendo las previsiones pertinentes del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Consuelo Sarria Olcos Presidente De La Sección Guillermo Chahín Lizcano Delio Gómez Leyva Jorge A. Torrado Secretario