CE-SEC4-EXP1993-N4691

TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / CONTRIBUYENTE - Obligaciones / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO Cuando el parágrafo del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 ordena a los contribuyentes que ejercen actividades objeto del hecho imponible a través de sucursales y agencias en más de un municipio, registrar su actividad en cada municipio, está violando el ámbito territorial que la constitución y la ley le ha conferido a los acuerdos. De igual modo lo hace al ordenar la apertura de registros contables a los contribuyentes que operan en más de un municipio a través de Sucursales y Agencias. Es decir se estima que la norma acusada viola normas superiores de su escala normativa como son el artículo 197 de la Constitución Política del 1886 y los arts. 2º y 32 de las leyes 4a. y 14 de 1913 y 1983 respectivamente y por lo tanto es procedente su anulación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4691

Actor: JOSE HILARIO LUGO BERNAL

Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, contra la sentencia de 16 de octubre de 1992 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló el

parágrafo tercero del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

ANTECEDENTES: El doctor José Hilario Lugo Bemal con cédula de ciudadanía No. 15.637 de Bogotá, con fundamento en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo

(acción de nulidad) demandó ante el Tribunal la nulidad de los parágrafos 1o., 2o. y 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 proferido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, mediante los cuales se reglamentan los ingresos por actividades comerciales o de servicios realizadas en lugares distintos a Bogotá; se prohibe descontar de la base gravable de las actividades industriales los ingresos percibidos en otros municipios y se impone la obligación a los contribuyentes que ejerzan actividades gravables en más de un municipio a través de sucursales o agencias, de registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en tales municipios, etc. Encontrándose en trámite el proceso ante el Tribunal, el actor desistió de la pretensión de nulidad del parágrafo 2o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, por cuanto el Consejo de Estado (sentencia de junio lo. de 1990, expediente 2440) declaró la nulidad del mencionado parágrafo 2o. (fl. 102). Surtida la etapa procedimental prevista en el Código Contencioso, el a quo

mediante sentencia de mérito anuló el parágrafo tercero del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, por considerar que el Cabildo Distrital, no podía expedir normas locales que impongan obligaciones en municipios diferentes a Bogotá como son el registro de actividades objeto del hecho imponible (impuesto de industria y comercio) en el municipio o municipios en donde se establezcan sucursales y agencias; y además exigir la apertura de los respectivos controles de tipo contable que permitan la determinación del Volúmen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en tales municipios, pues la facultad constitucional de los Concejos Municipales debe utilizarse dentro de la respectiva jurisdicción territorial propia y no con carácter general como se evidencia del texto del parágrafo 3o. de la norma acusada. (fls. 1251133). RECURSO DE APELACION. - La representante judicial del ente demandado sustenta la apelación afirmando que no se evidencia tal ilegalidad del contenido del parágrafo 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 originario del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, porque lo único que hace es referirse a las obligaciones que el Código de Comercio estableció a los comerciantes (artículo 28) en cuanto a su inscripción en el registro mercantil cuando en el ejercicio profesional del comercio abran establecimiento o sucursales de esta naturaleza: o la obligación de llevar su contabilidad, libros, registros contables, etc., conforme a las disposiciones de dicho código, (artículo 48, ibídem).

De igual modo señala que el parágrafo 3o. del artículo acusado no desborda norma legal alguna debido a que el artículo 63 del Código de Comercio permite a los funcionarios de las ramas jurisdiccional y ejecutiva del poder público la presentación o examen de los libros y papeles del comerciante para efectos de la tasación de los impuestos. Concluye entonces que el Acuerdo 21 de 1983, en su parágrafo 3o. del artículo 20 lo único que persigue es evitar la evasión de impuestos, "pues en las disposiciones que se señalan transgresoras, se desprende que en desarrollo de la ley sustancial, en ellas se implantaron mecanismos para hacerla efectiva impidiendo una posible evasión de impuestos, aspectos que competía determinar al Honorable Concejo Distrital en aras de salvaguardar las rentas y patrimonio del Distrito" (fls. 1851188). Traslados para alegar de conclusión.. En primer lugar descorre dicho traslado la apoderada judicial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, quien presenta los mismos argumentos expuestos con motivo de la apelación observando que como existen contribuyentes que realizan sus actividades objeto del gravamen en varios municipios, para evitar precisamente una de las prácticas muy comunes en el país (evasión de impuestos), se reglamentó mediante el artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983, en tal forma que el contribuyente podía descontar de su base gravable los ingresos obtenidos en los demás municipios fuera del Distrito Capital, ajustándose tal reglamentación a los parámetros legales (artículos 263 y 264 del Código de

Comercio), pues estima que la Administración Distrital no incurre en doble tribulación, ni la contribuyente evade la obligación fiscal que le corresponde. En consecuencia, solicita la revocación de la sentencia proferida por el Tribunal y en su lugar se desestimen las pretensiones de la demanda. (fls. 191 /194). En segundo lugar descorre el traslado para alegar de conclusión la Delegada Sexta de la Procuraduría General de la Nación ante esta Corporación, doctora Margarita de Obando quien estima que la sentencia apelada merece ser confirmada, porque a su juicio en el Código de Comercio no existe la obligación de llevar registros contables en cada una de las Agencias o Sucursales que son los establecimientos de Comercio a que se refiere el parágrafo 3o. Señala que tal obligación la cumple el comerciante con el sólo hecho de llevar los registros contables en la sede principal del establecimiento (artículo 66 Código de Comercio). Concluye entonces que el parágrafo 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 está imponiendo una obligación adicional no consagrada en disposición alguna, a más de que toca temas que no son de competencia funcional o territorial por parte del Concejo de Bogotá. De otro lado observa que la referencia a los artículos 28 y 48 del Código de Comercio que hace la entidad apelante se circunscribe a la obligación que tiene todo comerciante de inscribirse en el registro mercantil que maneja y administra la respectiva Cámara de Comercio, y relacionada con el domicilio declarado por el mismo comerciante. Relieva que "éste registro, es bien diferente a la exigencia

que hace el parágrafo 3o. a los contribuyentes de "registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos, por las operaciones realizadas en tales municipios", exigencia que además, trasciende los límites territoriales a que está circunscrito el Concejo Distrital, convirtiéndolo en un mandato con efectos nacionales lo cual no es posible por cuanto su capacidad jurídica está restringida a la órbita distrital exclusivamente". Por tanto, pide la confirmación del fallo apelado. (fls. 1951199). CONSIDERACIONES DE LA SALA. - A pesar de que la apelante en modo alguno se refiere en su impugnación a las transgresiones del artículo 197 de la Constitución Política de 1886, del artículo 2o. de la Ley 4 de 1913 y del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, lo cierto es que el parágrafo 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 sí desborda estas disposiciones, porque la atribución de los Concejos es votar las contribuciones y gastos locales, a más de que los acuerdos rigen en el respectivo municipio; y tratándose específicamente de materia imponible, el impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales directa o indirectamente. En efecto, cuando el parágrafo 3o. de la norma acusada ordena a los contribuyentes que ejercen actividades objeto del hecho imponible a través de sucursales y agencias en mas de un municipio, registrar su actividad en cada

municipio, está violando el ámbito territorial que la constitución y la ley le ha conferido a los acuerdos. De igual modo lo hace al ordenar la apertura de registros contables a los contribuyentes que operan en más de un municipio a través de Sucursales y Agencias. Sobre estos aspectos la Delegada de la Procuraduría atinadamente observa que todo comerciante tiene la obligación de inscribirse en el registro mercantil del domicilio declarado por el mismo comerciante. De ahí que sea muy diferente a la exigencia que hace el parágrafo 3o. a los contribuyentes de "registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volúmen de ingresos obtenidos, por las operaciones realizadas en tales municipios", pues ello trasciende los límites territoriales a que ésta sujeto el Concejo Distrital. Respecto a los registros contables la Procuraduría precisa también que no existe obligación en el Código de Comercio de llevarlos en cada una de las Sucursales y Agencias, sino que tal obligación la cumple el comerciante con el sólo hecho de manejar los registros contables en la sede principal del establecimiento. De lo anterior concluye que el parágrafo 3o. acusado está imponiendo una obligación adicional no consagrada en disposición alguna. De lo brevemente expuesto la Sala estima que evidentemente el parágrafo 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá viola normas superiores de su escala normativa como son el artículo 197 de la Constitución Política de 1886 y los artículos 2o. y 32 de las leyes 4a. y 14 de 1913

y 1983 respectivamente, y por lo tanto es procedente su anulación tal como lo hizo el Tribunal en la providencia apelada. Por consiguiente, se impone la confirmación de tal decisión. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,SecciónCuaria,adnúnistrandojusticiaennombredelaRepública de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA: Confirmase la sentencia de 16 de octubre de 1992 proferida en el juicio 7.700, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró la nulidad del parágrafo 3o. del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá. Cópiese, notifíquese, publíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Presidente De La Sección (Salvo Voto) Consuelo Sarria Olcos Guillermo Chahín Lizcano Jorge A. Torrado Torrado Secretario

TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL

(Salvamento de Voto) La competencia de los Concejos Municipales tiene por límite el marco territorial de¡ respectivo municipio, así como la competencia en materia tributaria, era en la Constitución abolida en 1991 y lo sigue siendo en la vigente, derivada, sujeta a la ley, principio reiterado hoy con base en los artículos 313 -4 y 338 de la Constitución Política. Pero no encontré transgresión a ninguno de tales principios,

ni de las disposiciones constitucionales y legales, por la sencilla e inexplicablemente no alegada razón de que todo lo que hizo el Concejo fué transcribir el inciso primero de] artículo 1º del Decreto Reglamentario 3070 de

1933. Entiendo que los decretos reglamentarios mientras no sean suspendidos o anulados por esta jurisdicción son de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4691

Actor: JOSE HILARIO LUGO BERNAL Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Con mi acostumbrado respeto con los compañeros de la Sala, me aparto de la decisión mayoritaria por las siguientes razones: Que la competencia de los Concejos Municipales tenga por límite el marco territorial del respectivo municipio, ha sido principio arduamente sostenido por la jurisprudencia de la Sala, que el suscrito ha prohijado indeclinablemente.

Igualmente, que la competencia en materia tributario, era en la Constitución abolida en 1991 y lo sigue siendo en la vigente, derivada, sujeta a la ley, también es principio reiterado con base hoy en los artículos 313 -4 y 338 de la Constitución Política. Con la invocación que de ellos se hace en la sentencia anterior estoy plenamente de acuerdo. Pero no encontré transgresión a ninguno de tales principios, ni de las

disposiciones constitucionales y legales, en el caso del parágrafo tercero del artículo 20 del Acuerdo 21 de 1983 expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, por la sencilla e inexplicablemente no alegada razón de que todo lo que hizo el Concejo fué transcribir el inciso primero del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3070 de 1983 (nov. 3). En efecto, con una pequeña variación del texto, que no del sentido, en la referencia a la materia imponible, las normas mencionadas disponen: Decreto Reglamentario 3070 de 1983. ARTICULO 1o. "Los contribuyentes que realicen actividades industriales, comerciales o de servicios en más de un municipio, a través de sucursales o agencias constituidas de acuerdo con lo definido en los artículos 263 y 264 del Código de Comercio o de establecimientos de comercio debidamente inscritos, deberán registrar su actividad en cada municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en dichos municipios. Tales ingresos constituirán la base gravable" Acuerdo 21 de 1983. ARTICULO 20........... "Parágrafo, 3o. Los contribuyentes que ejerzan actividades objeto de hecho imponible en más de un municipio a través de sucursales o agencias, constituidas de acuerdo con lo definido en los Artículos 263 y 264 del Código de Comercio o de establecimientos de comercio debidamente inscritos, deberán registrar su actividad en cada Municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas

en tales municipios. Entiendo que los decretos reglamentarios mientras no sean suspendidos o anulados por esta jurisdicción son de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas, incluídos en ellas los Concejos Municipales, o sea que tienen igual fuerza vinculante que la ley que reglamentan. Si la disposición comentada encierra algún vicio de extralimitación, sería atribuible al Decreto más no al Acuerdo que lo reprodujo y su aplicación ha de entenderse limitada al territorio del entonces Distrito Especial, o mejor a quienes ejerzan dentro de él actividades gravadas. Además, me parece que la situación de los contribuyentes no varía, pues mientras esté vigente el Decreto Reglamentario, las autoridades Distritales podrán invocarlo, sin que la anulación del aparte del Acuerdo signifique desaparición del sistema y obligaciones consagradas en aquél. Jaime Abella Zárate