CE-SEC4-EXP1993-N4840

CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL / AVALUO CATASTRAL / IMPUESTO PREDIAL / SUSPENSION PROVISIONAL En ninguno de los actos demandados se establece expresamente "un tributo cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio": por el contrario en ellos se hace referencia a clasificación de predios para la individualización del beneficio y la distribución de las contribuciones y a categorías de áreas de beneficio para efectos de tener en cuenta el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere la propiedad inmueble, todo lo cuál lleva a la conclusión que no se da la manifiesta violación al comparar los términos de las normas, para ordenar su suspensión provisional; además que tampoco se establece de manera expresa que la contribución por valorización se cobrará teniendo, como base gravable el avalúo catastral aunque haga referencia al impuesto predial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santa Fe de Bogotá D.C., siete (7) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4840

Actor: JOSE CIPRIANO LEON CASTAÑEDA

Demandado: CONSEJO DE SANTA FE DE BOGOTA D.C. Y ALCALDIA

MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTA AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Señor José Cipriano León Castañeda, el actor, contra la providencia del 19 de febrero de 1993,

proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional de los artículos, 4º. parágrafos 1, 2, 3 y 5 del Acuerdo 16 de 1990, 1º. numerales 3º. y 2º. del Acuerdo 14 de 1992, expedidos por el Concejo de Bogotá, y los artículos 2º, 3º y 4º del decreto 656 de 1992, expedido por el ANTECEDENTES: El actor, en ejercicio de la acción de nulidad demandó los artículos 4º. parágrafos 1, 2, 3 y 5 del Acuerdo 16 de 1990 del Concejo de Bogotá "por el cual se adiciona y modifica el Acuerdo 7 de 1987 y se desarrolla el concepto de Valorización por Beneficio General en el Distrito Especial de Bogotá" (folio 17); 1º. numeral 3º. y 2º. del Acuerdo 14 de 1992 del Concejo de Bogotá "por el cual se determina la financiación y contratación para el Plan de Obras Viales 1993 - 1994, se modifica parcialmente el Acuerdo 16 de 1990 y se dictan otras disposiciones" (folio 21); y los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 656 de 1992 del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá "por el cual se establecen los porcentajes de absorción del monto distribuíble de la valorización por beneficio general y se dictan otras disposiciones" (folio 26). Solicitó también la suspensión provisional de las normas anteriormente citadas, por considerar que vulneran la ley 44 de 1990, el decreto 2388 de 1991, y los

artículos 313 numerales 3'y 4, 317, 322 y 338 de la Constitución Nacional. Antes de preferirse el auto admisorio de la demanda y de resolverse sobre la petición de suspensión provisional, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá se opuso a la solicitud de suspensión provisional, en memorial que obra a folios 57 y siguientes del expediente.

LA PROVIDENCIA RECURRIDA: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de suspensión provisional, porque: - Con respecto a la alegada violación del artículo 2º de la ley 44 de 1990, que prohíbe que con base en el impuesto predial unificado se grave la universalidad de los predios del municipio con un tributo diferente, y de los artículos 313 numerales 3 y 4, 317 y 322 de la Constitución, la infracción no es manifiesta como lo exige la ley. "... Ya que evidentemente la base que va a distribuirse para el cobro del tributo de valorización por beneficio general, es el monto del plan de obras (1993 - 1994) y no el valor del avalúo catastral, que es la base para el cobro del impuesto predial unificado. Un aspecto que requiere estudio es saber si ante la prohibición de la ley 44 de 1990, puede el Gobiemo tomar los parámetros señalados por esta ley para aplicar o distribuir el monto de un impuesto distinto del impuesto predial, por ello para la Sala no se da la violación manifiesta y ostensible que pretende el actor, y exige la ley. “... La distribución del impuesto llamado contribución de valorización por beneficio general, se cobrará a los predios urbanos, este es otro punto que requiere estudio

de fondo.....” (folio 68). En relación con las facultades otorgadas al Alcalde Mayor y la vulneración de la ley 44 de 1990 y de los artículos 313 numerales 3 y 4, 317, 322 y 338 de la Constitución, el a quo precisó que: "En el caso sub - examine las normas constitucionales invocadas como transgredidas por el accionante no han sido violadas por confrontación directa ya que el artículo 313, numeral 3, en principio, establece que el Concejo puede autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden; al Consejo; es decir, prima facie, no prohíbe la delegación para ninguna materia específica. Aún más el Acuerdo 14 de 1992, en su artículo segundo fija un término de 20 días hábiles para que el Alcalde desarrolle las materias relativas a la distribución y cobro de la contribución de valorización por beneficio general. Por consiguiente por este aspecto tampoco es ostensible la violación de las normas superiores, y por ello la Sala no puede acceder a la solicitud de suspensión provisional".

EL RECURSO DE APELACIÓN: El actor interpuso oportunamente recurso de apelación contra el auto anterior y en primer lugar manifiesta que “.... la actuación del Señor Alcalde Mayor Dr. JAIME CASTRO de pasar el memorial al despacho del Magistrado Ponente Dr. JULIO E. CORREA, antes de que este se pronunciara (sic) la Sala del Tribunal Contencioso Administrativo, está así gestionando ilegalmente un asunto judicial de carácter Contencioso Administrativo y que efectivamente incidió en la presión indebida e ilegal a que la

sala del tribunal se pronunciaré presuntamente a favor de la solicitud del Alcalde Mayor de evitar la Suspensión provisional....... (folio 74). Y en cuanto al aspecto de fondo afirma que el Decreto 656 de 1992 y los acuerdos acusados, vulneraron el artículo 2º de la ley 44 de 1990, porque su “espíritu" es gravar el universo de predios del Distrito Especial de Bogotá. Y agrega que teniendo en cuenta que el avalúo catastral constituye la parte fundamental para definir el impuesto predial, y sobre tal impuesto se volvió a gravar el impuesto de valorización por beneficio general (artículo 3° del decreto 656 de 1992, del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá), se violó el artículo 2° de la ley 44 de 1990 que determina la imposibilidad de imponer tributos (en este caso, el impuesto de valorización por beneficio general) cuya base gravable sea el avalúo catastral.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Los actos demandados disponen: Acuerdo 16 de 1990

ARTICULO 4o "Parágrafo 1º CATEGORÍAS DE PREDIOS: Para efectos de la individualización del Beneficio y la distribución de las contribuciones de Valorización que por Beneficio General se cobren a los predios de la ciudad, éstos se dividirán en seis categorías: “1) Predios destinados a usos residenciales. "2) Predios destinados a usos industriales. "3) Predios destinados a usos comerciales. "4) Predios destinados a usos institucionales Públicos o privados. "5) Lotes y

"4) Predios Suburbanos. ”Parágrafo 2º BENEFICIO GENERAL RELATIVO: En la distribución de la contribución de Valorización por Beneficio General, e individualización del beneficio, la Junta Directiva del IDU tendrá igualmente en cuenta el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble, para lo cual se establecen según el beneficio general resultante en cada área, las siguientes categorías: a) Arcas de beneficio mayor; b) Áreas de beneficio medio; c) Áreas de beneficio menor; y d) Áreas de beneficio mínimo. En consecuencia, para cada una de las categorías mencionadas se establecerá un factor que interprete el mayor o menor Beneficio General Relativo, producido por el conjunto de Obras. Sin perjuicio de que las condiciones especiales de determinados Predios con relación al conjunto de Obras generen un beneficio nulo. "Parágrafo 3º DISTRIBUCIÓN - APROBACIÓN Y ABSORCIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE: El Consejo de Bogotá, para cada Plan Bienal que contemple el Sistema de Valorización por Beneficio General determinará la proporción del monto distribuíble que corresponda a cada una de las categorías de Predios antes mencionados en concordancia con la Tabla N. 1 de este Acuerdo, de tal forma que su suma sea equivalente al 100% del mismo. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, aprobará la distribución a que se refiere el Artículo 42 del Acuerdo 7 de 1987 y la liquidación respectiva. "TABLA N. 1 "ABSORCIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE "Categorías del Predio % Absorción del Monto Distribuíble.

Mínimo máximo "Residencial 20% 40% Industrial 10% 25% Comercial 10% 25% Institucional 2% 10% Lotes 25% 45% Suburbanos 0% 10%" Acuerdo 14 de 1992

ARTICULO PRIMERO: La financiación y contratación de los programas y subprogramas que integren el Plan de Obras Viales 19931994 que adopte el Consejo se hará con cargo a los siguientes recursos y por las entidades respectivas: ............................... "3. Los provenientes de la contribución de valorización por beneficio general". "ARTICULO SEGUNDO: Por el término de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de expedición del presente Acuerdo, autorizase al Alcalde Mayor de la ciudad para: " 1. Establecer los porcentajes de absorción del monto de la valorización por beneficio general distribuíble por categoría de predios, siempre y cuando los porcentajes de absorción para lotes suburbanos oscilen entre el 15% y el 30%. "2. Ordenar las exenciones y rebajas que se consideren necesarias y que sean adicionales a las dispuestas por la Ley. "3. Ordenar descuentos por pronto pago que faciliten el recaudo de la contribución y modificar los procedimientos de notificación" Decreto 656 de 1992 "ARTICULO SEGUNDO: PORCENTAJES DE ABSORCIÓN. Establécense como porcentajes de absorción del monto distribuíble de la valorización ordenada en el Acuerdo 14 de 1992, según las categorías de predios definidas en el Acuerdo 16

de 1990, Ios siguientes:

"CATEGORÍAS DE PREDIOS PORCENTAJES DE ABSORCIÓN DEL MONTO

DISTRIBUÍBLE

"Residencial 30.0 Industrial 14.0 Comercial 16.0 institucional 5.0 Lotes 15.0 Suburbanos 20.0

TOTAL: 100.0 "ARTICULO TERCERO: TOPES MÁXIMOS. El valor que se asigne a cada predio por concepto de valorización no podrá ser superior, en el caso de los residenciales e institucionales, a cuatro (4) veces el monto del impuesto predial, año gravable 1992, que se hubiere liquidado para el respectivo predio. En el caso de los lotes, no podrá ser superior a diez(10) veces el valor de ese mismo impuesto y en el de los industriales y comerciales no será superior a quince (15) veces sus respectivos gravámenes prediales. "Si el valor asignado a un predio fuere superior a los topes fijados en el inciso anterior, el contribuyente cumplirá su obligación pagando una suma igual a cuatro (4), diez (1 O) o quince (1 5) veces el monto del predial que le fue liquidado para 1992, según el caso. "ARTICULO CUARTO. CENSO PREDIAL. - Para la distribución de la valorización por beneficio general se tendrá en cuenta el inventario predial del Departamento Administrativo de Catastro Distrital. "También serán objeto del gravámen los predios que sean incorporados o inscritos en dicho inventario antes del 31 de diciembre de 1994. Para los predios de que trata este inciso no regirán los topes máximos establecidos en el artículo tercero del presente decreto".

Como el recurrente al sustentar la apelación se refiere únicamente a la violación

del artículo 2° de la ley 44 de 1990, es del caso transcribirlo textualmente; dice así: Ley 44 de 1990 "ARTICULO 2º'. Administración y recaudo del impuesto. El impuesto predial unificado es un impuesto del orden municipal. "La administración, recaudo y control de este tributo corresponden a los respectivos municipios. "Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el impuesto predial unificado a que se refiere esta ley". De la lectura cuidadosa de los textos transcritos puede concluirse que en ninguno de los actos demandados se establece expresamente" un tributo cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio; por el contrario, en ellos se hace referencia a clasificación de predios para la individualización del beneficio y la distribución de las contribuciones y a categorías de áreas de beneficio para efectos detener en cuenta el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble, todo lo cual lleva a la Sala a la conclusión de que, como lo dijo el a quo, no se da una violación manifiesta que al comparar los términos de las normas, permita ordenar su suspensión provisional, según lo exigido por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Y en cuanto al otro argumento del recurrente de violación del citado artículo 2º de la ley 44 de 1990 por cuanto se establece la valorización con base en el avalúo catastral, en el texto transcrito de los actos demandados, tampoco se establece

de manera expresa que la contribución por valorización se cobrará teniendo como base gravable el avalúo catastral, pues cuando se hace referencia al impuesto predial, solamente es para fijar un tope máximo del valor que se podrá asignar a cada predio por concepto de valorización, pero ello no implica necesariamente que la citada contribución se liquide sobre el avalúo catastral. 1 Por lo anterior, en este aspecto tampoco procede la suspensión provisional solicitada. Y es que el mismo recurrente afirma que el "espíritu" de los actos demandados desconoce la norma superior, lo cual no es susceptible de establecerse en esta oportunidad procesal a través de una simple comparación entre los actos demandados y la norma superior citada como violada, que es lo que autoriza la ley. Por lo expuesto el recurso de apelación interpuesto por el actor no puede prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo.

RESUELVE: Confírmase el auto apelado.

Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Jaime Abella Zarate Delio Gómez Leyva Presidente De La Sección Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Torrado Secretario