CE-SEC4-EXP1993-N4898

CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO GENERAL / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia Como no obra en el expediente el Acuerdo 16 de 1990 el cual fue modificado por el Acuerdo demandado, la violación de la norma constitucional invocada como violada al solicitar la suspensión provisional de las normas demandadas, no puede aparecer prima facie, si se tiene en cuenta que el Acuerdo que se modifica bien puede contener los elementos que los demandantes consideran que no se advierten en el Acuerdo demandado y que simplemente han sido delegados sin que tal delegación sea posible. En efecto, no es posible establecer la violación directa de una norma constitucional, por parte de un acto administrativo de carácter local, modificatorio de otro, sin poder analizar este último, no solo porque no obra en el expediente, sino porque no es posible su estudio y consideración en esta etapa procesal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santa Fe de Bogotá D. C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4898

Actor: CARLOS LLERAS DE LA FUENTE Y OTRO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTA - ALCALDIA

MAYOR Y CONCEJO MUNICIPAL AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Doctora LUCY CRUZ DE QUIÑONES una de los demandantes, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de abril de 1993, mediante el cual se negó

la suspensión provisional del Artículo 2o., primer inciso y numeral 1o. del Acuerdo 14 de 1992 emanado del Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y del artículo 2o. del Decreto 656 de 1992 del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá.

EL AUTO APELADO: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto apelado admitió la demanda y negó la suspensión solicitada de las normas demandadas, con base en las siguientes consideraciones: "Para decidir advierte la Sala que el Acuerdo 14 de 1992 en su encabezamiento indica que modifica parcialmente el Acuerdo 16 de 1 990, el cual no ha sido allegado al proceso, pero cuya sola cita implica que la violación de la norma constitucional no aparezca prima facie si se tiene en cuenta que el Acuerdo que se modificó bien puede contener los elementos que los demandantes consideran que no se advierten en el Acuerdo impugnado y que simplemente han sido delegados sin que tal delegación sea posible, amén de que el artículo 4o. del Acuerdo distrital acusado establece que el monto global distribuíble será igual al valor fijado para los mismos efectos por el Acuerdo 19 de 1990 para el período 1991 - 1992".

EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO: La apelante solicita que se revoque el auto del 15 de abril de 1993, por medio del cuál se deniega la suspensión provisional de los actos acusados, por ser manifiesta su inconformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional. Afirma que por razones de lógica formal y material no comparte la decisión del aquo, porque es necesario primero desentrañar, que se autorizo modificar, que se modifico y si constitucionalmente el Concejo podía otorgar esa facultad al Alcalde Mayor desprendiéndose de una función que le es propia, particularmente en materia tributarla. A su juicio, si el acuerdo 14 acusado dice modificar el 16 que sí está aportado al proceso, es porque entiende que se requiere una norma de la misma naturaleza para modificar un acto administrativo general y abstracto como es el caso del acuerdo. Precisa que el artículo 338 de la Constitución Nacional, reafirma el principio de reserva de ley en materia tributaria y afirma que la vieja regla "No hay impuestos sin representación" se confunde con la historia del parlamento como que le dió su origen. El artículo 150 numeral 12 reserva expresamente el establecimiento de contribuciones al Congreso, que es el único órgano con competencias legislativas, y de la misma manera el 150 numeral 10) excluye algunas materias de la posibilidad de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre las que se encuentra la de decretar impuestos. Se refiere luego al cuestionamiento planteado por la doctrina tributario sobre el alcance del principio de legalidad respecto de los elementos del tributo y anota que la Constitución de 1991 resolvió el debate, en el citado artículo 338, estableciendo el principio de legalidad de manera rigurosa para los impuestos y admitiendo una pequeña flexibilidad en el caso de las contribuciones y tasas. De acuerdo con lo anterior todos los elementos de la obligación tributaria en materia de impuestos deben fijarse directamente por la ley, mientras que para las tasas y

contribuciones, la Constitución Nacional: "Reserva al acto legislativo y administrativo genérico local y departamental los elementos ya dichos, así como el sistema y el método para definir costosbeneficios, y la forma de hacer el reparto entre los contribuyentes, es decir todos los parámetros consustanciales al tributo, del cual la contribución es una especie". Lo anterior de acuerdo también con lo dispuesto por los artículos 300 numeral 4o. y 313 numeral 4o. todo lo cual indica que se trata de una competencia compartida de la ley que crea la contribución y del Concejo que la vota para su aplicación local. Anota que el citado artículo 338 de la Constitución Nacional “utiliza una expresión "permisivo" solamente para las tarifas o alícuotas que por ser elementos matemáticos que aplicados a la base gravable Arrojan el valor individual a pagar, pueden ser fijados por las autoridades (Subrayado en el Texto). Por todo lo anterior, a su juicio se descarta que se habilite al ejecutivo, en este caso del Distrito Capital para actuar en materia reservada directamente a la ley, ordenanza o acuerdo de manera que no puede deslegalizarse una materia que el propio constituyente ha querido dejar en cabeza de órganos de representación popular, tal como lo dispone el citado artículo 338 cuando dispone que "en tiempo de paz solamente "... determinados órganos pueden imponer contribuciones, lo que implica que, en tiempo de paz, no pueden concederse al ejecutivo facultades para decretar impuestos y por ello la excepción del artículo 338 sólo se refiere a las tarifas. Precisa que es necesario establecer si lo delegado fué una tarifa o una forma de

hacer el reparto, porque según el Acuerdo demandado el Alcalde podría fijar los porcentajes de absorción. Y agrega que si la autorización es para establecer el porcentaje que sobre el monto o recaudo de $167.000.000.000 debe absorber cada categoría o conjunto de predios, ello significa que la comunidad quedará gravada según diferenciación y procedimientos de determinación que quedan en manos del ejecutivo. Luego de citar un ejemplo comparativo con el Acuerdo 16 de 1990 afirma: "El monto total a recaudar que es el valor de las obras, no es técnicamente la base gravable, porque la base gravable es el beneficio que tampoco tiene una regia segura de determinación en este sistema. Si existiera alguna duda acerca de la derogatoria tácita del decreto 868 de 1956 por el decreto 1604 y la ley 44 de 1990, resulta clara hoy su inconstitucionalidad sobreviniente toda vez que su sistema no es compatible con la valoración individual de costo - beneficio que exige el artículo 338 para las tasas y contribuciones. "Luego el Concejo no podía, en primer lugar crear un sistema de valorización de beneficio general sin ley vigente que lo autorizara, como se expuso en la demanda y aún aceptando que el Decreto 868 de 1956 estuviese vigente la forma como debe hacerse la distribución no se encuentra en tal disposición que sólo se refiere a un método de manera genérica pero no a la fórmula de distribución. "Esa competencia constitucionalmente le correspondía al Concejo en tiempos de paz es indelegable como no se trata de tarifa pues no es un elemento que sirva para cuantificar el gravamen individual ni para medir el beneficio, pues todo ello

quedó en manos de los funcionarios administrativos, se violó el principio de legalidad y el de seguridad jurídica de que tratan los artículos 338 y 150, 12 y 313 13".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: En primer término y con el fin de aclarar afirmaciones contradictorias del Tribunal en el auto apelado y de la recurrente en su memorial sustentatorio de la apelación, la Sala precisa que no obra en el expediente el Acuerdo 16 de 1990 el cual fue modificado por el Acuerdo demandado.

En estas condiciones y teniendo en cuenta que como lo dijo el a -quo, el Acuerdo demandado modifica el citado Acuerdo 16 de 1990, la violación de la norma constitucional invocada como violada al solicitar la suspensión provisional del artículo 2o. numeral 1o. del Acuerdo 14 de 1992 y del artículo 2o. del Decreto 656 de 1992 no puede aparecer prima facie, si se tiene en cuenta que el Acuerdo que se modifica bien puede contener los elementos que los demandantes consideran que no se advierten en el Acuerdo demandado y que simplemente han sido delegados sin que tal delegación sea posible. En efecto, no es posible establecer la violación directa de una norma constitucional, por parte de un acto administrativo de carácter local, modificatorio de otro, sin poder analizar este último, no solo porque no obra en el expediente, sino porque no es posible su estudio y consideración en esta etapa procesal, en la cual la ley expresamente establece que la alegada violación solo podrá surgir de la comparación entre el acto demandado y la norma superior que se cita como violada. El anterior razonamiento es suficiente para confirmar lo decidido por el Tribunal,

para que la legalidad de los actos demandados se establezca, contando con todos los elementos de juicio indispensables en la sentencia final luego del debate procesal. Además observa la Sala que los términos mismos de la sustentación del recurso llevan a la necesaria conclusión de que la violación alegada de la norma constitucional no es manifiesta como se requeriría para su suspensión provisional, sino que es necesario, tener en cuenta algunas disposiciones legales y establecer su vigencia o no, después de la expedición de la Constitución de 1991, para poder resolver los interrogantes que la misma recurrente puntualiza que es necesario desentrañar, a saber: 1) qué se autorizó modificar, 2) qué se modificó: 3) si constitucionalmente el Concejo podía otorgar esa facultad... todo lo cual indica que el auto apelado que negó la suspensión provisional de los actos demandados, debe confirmarse, por estar en plena concordancia con los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, según los cuales la suspensión provisional de los actos administrativos solamente procede cuando la violación es manifiesta y surge de una simple comparación entre el acto acusado y la norma superior citada como violada, lo que no se da en este caso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo.

RESUELVE: No prospera el recurso de apelación interpuesto por la Doctora Lucy Cruz de

Quiñones. Confírmase el auto apelado proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de abril de 1993. Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase. La anterior providencia fué considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Jaime Abella Zarate Delio Gómez Leyva Presidente De La Sección Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Jorge A. Torrado Torrado Secretario