CE-SEC4-EXP1993-N5018

EXENCION - Clases / DERECHOS ADQUIRIDOS Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de impuestos, bien sea a nivel nacional departamental o municipal dependiendo de la órbita de influencia del impuesto respectivos, concede un beneficio fiscal que exonera del pago del referido impuesto a quienes realicen una determinada actividad, perciben unos determinados ingresos o se encuentren dentro de las condiciones que en cada caso se señalen. Estas exenciones son de dos clases; las hay de carácter general, que benefician en forma indeterminada a quienes se encuentren dentro de los parámetros fijados en la ley para gozar de ella y en principio no tienen un carácter temporal pero existen también unas exenciones tributarias que se pueden considerar de carácter individual encaminadas específicamente a incentivar un cierto tipo de actividades y con una aplicación temporal para ese grupo específico de beneficiarios

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santa Fe de Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 5018

Actor: LLANO GAS S.A.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Procurador 48 Judicial ante el Tribunal Administrativo del Meta, contra la sentencia de 2 de julio de 1993, mediante la cual la anterior Corporación negó las súplicas de la demanda interpuesta por la sociedad Gases del Llano S.A. Llano Gas S.A., encaminada a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo 047. de 18 de agosto de 1989, del

Concejo Municipal de Villavicencio.

ANTECEDENTES:

1.- La Demanda. Para la sociedad Llano Gas S.A., cuyo objeto social está encaminado, entre otros, a la construcción de gasoductos oleoductos, poliductos y redes de distribución, acometida a instalaciones domiciliarias, comerciales o industriales para la distribución de gas natural o cualquier tipo de combustible, cuando el Concejo Municipal de Villavicencio produjo el Acuerdo 047 de 1989, incurrió en violación de los artículos 2, 30, 43 y 197 de la Constitución de 1986; 171 y 172 del DecretoLey No. 1333 de 1986; 16 del Decreto 1056 de 1953 y del Decreto 850 de 1965. En efecto, por medio del Acuerdo 031 de 13 de julio de 1988, el mismo Concejo Municipal de Villavicencio, había exonerado del pago del impuesto al uso del subsuelo en las vías públicas y excavación o rotura de calles y ocupación de vías, por el término de dos años, a las empresas dedicadas a la instalación redes domiciliarias de gas combustible para uso doméstico, siendo la única beneficiaria la sociedad demandante, por ser la que realiza ésta actividad en forma exclusiva en el municipio de Villavicencio, adquiriendo así el derecho a estar exonerada del pago del mencionado impuesto, durante el período fijado en el acuerdo. Es por ello que al producirse la derogatoria del Acuerdo 031 de 1988 por disposición expresa del acto acusado, se incurrió en la violación de un derecho ya adquirido, consistente en el estímulo tributario por la exoneración del pago del

impuesto al uso del subsuelo. Se violó flagrantemente el Código de Petróleos, que prohíbe a los departamentos y municipios gravar el petróleo o sus derivados, como lo es el gas natural. Al preferirse el acuerdo acusado, se desbordaron también las facultades impositivas de que gozan los Concejos Municipales, al establecer el impuesto de rotura de calles y ocupación de vías, sin autorización legal. Las normas constitucionales que se citan como violadas con la actuación, hacen relación al principio de legalidad y a la facultad impositiva de los Concejos Municipales, que fueron arbitraria e injustamente ignoradas, cuando se desconoció una situación jurídica subjetiva que había sido creada a favor de la empresa Llano Gas, en el Acuerdo 031 de 1988. Cuando se faculta al Alcalde de Villavicencio, para que los nuevos impuestos se negocien e inviertan en acciones de la demandante, se está desconociendo el sistema de garantías jurídicas para la expropiación, pues se está pretendiendo adquirir a propiedad de la empresa, en una forma abiertamente ilegal El Acuerdo 047 de 1989 se produjo con manifiesta desviación de poder, pues su finalidad no estuvo encaminada a establecer una contribución para atender los gastos de la comunidad, sino a imponer una carga tributario a Llano Gas S.A., como fórmula para mejorar la participación del Municipio de Villavicencio en su capital social. Carece también el mencionado Municipio, de competencia legal para establecer o reglamentar el impuesto de "roturas de calles y ocupación de vías", gravamen para el cual no está autorizado por el legislador.

Solicita que además de la nulidad del acto, se declare al Municipio de Villavicencio responsable de reparar todos los daños sufridos por la actora y se le condene a devolver todas las sumas de dinero canceladas por concepto de los impuestos establecidos en el acuerdo acusado, en valores actualizados, desde la fecha de su pago hasta el momento de la ejecución de la sentencia. 2.- La providencia del Tribunal. Precisa el Tribunal Administrativo del Meta, que lo pretendido por la sociedad demandante es obtener que mediante la nulidad impetrada, se ingrese al ordenamiento Jurídico el Acuerdo 031 de 13 de julio de 1988, que estableció una exención para un determinado grupo de empresas. Puntualiza también que cuando se suscribió el contrato de concesión con la Nación, la actora no estaba amparada con ningún tipo de exención de impuestos y la concedida posteriormente en el Acuerdo 031, lo fue de una manera general. No puede así pretenderse como restablecimiento del derecho, más que la garantía del reconocimiento del beneficio fiscal de la exención, pero no el aspecto económico de que tratan algunos puntos del libelo demandatorio. Para el a-quo, el acto acusado contiene dos claras atribuciones de las corporaciones municipales: la de imponer contribuciones para el servicio municipal dentro de los límites que establece la ley y la de facultar a los alcaldes para celebrar contratos y negociar empréstitos, todo conforme al artículo 92 del Decreto 1333 de 1986. La contribución existía anteriormente y por ello en el Acuerdo 031 de 1988, se estableció la exención y en cuanto a las facultades del

Alcalde, estas no tienen finalidades de expropiación, sino que se le está indicando la posibilidad de negociar e invertir, sin que sea algo obligatorio para la sociedad ofertada. Afirma que no se configuran los derechos adquiridos alegados en la demanda, por cuanto el Acuerdo 031 de 1988 que creó la exención, no estaba expresamente dirigido a la hoy demandante sino de una manera general a las empresas que se dediquen a la instalación de redes domiciliarias. Adicionalmente, el mencionado Acuerdo fue proferido con posterioridad a la firma del contrato y por ello cuando la acta adquirió sus obligaciones, no tenía ningún derecho adquirido. En cuanto a la violación de normas que establecen la prohibición de gravar a los derivados del petróleo, concluyó que es totalmente improcedente, pues el impuesto aquí discutido es el relacionado con el uso del subsuelo y la ocupación de vía públicas. Al encontrar que el Acuerdo demandado no había transgredido las normas citadas en la demanda, procedió a denegar las pretensiones allí formuladas. 3.- La Apelación. Apela de la anterior decisión el Procurador 48 Delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta, quien considera que una vez entró en vigencia el Acuerdo 031 de 1988, proferido legalmente por el Concejo Municipal, la empresa Llano Gas S.A. adquirió el derecho de quedar exenta de los impuestos allí señalados, por el término de dos y no podía el acto acusado terminar, ilegal y abruptamente, con un período expresamente estipulado en el acto administrativo del Concejo de Villavicencio. Al derogar la exención, se ignoró una situación Jurídica consolidada, amparada

por el artículo 30, hoy 58 de la Constitución Nacional y su desarrollo legal, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. 4.- Alegatos de conclusión. Se destaca en esta oportunidad, que en ningún momento procesal, ni de la primera ni de la segunda instancia, el ente demandado - Municipio de Villavicencio representado por su Alcalde -, ha descorrido ninguno de los traslados para alegar, a pesar de habérsele notificado oportunamente de la admisión de la demanda, según diligencia que obra a folio 129 del cuaderno de antecedentes. En escrito visible a folios 171 a 177 del cuaderno principal, la Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado alega de conclusión. Después de analizar todos los elementos de juicio, afirmando que una vez celebrado el contrato de concesión con la sociedad Llano Gas S.A. , es presumible que el Concejo Municipal de Villavicencio, para facilitar la realización de las obras, hubiera concedido la exención de unos impuestos durante dos años, creando así situaciones jurídicas subjetivas y concretas a favor de la sociedad demandante. Al derogar el Acuerdo 47 de 1989 el artículo 1o. del Acuerdo 031 de 1988 que había concedido el beneficio, desconoció los derechos del particular y violó flagrantemente el artículo 58 de la Nueva Carta Fundamental, que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título. Solicita así se revoque la sentencia apelada y se acceda a las súplicas de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: El debate que se plantea a consideración de la Sala, está encaminado a

determinar si cuando el Concejo Municipal de Villavicencio profirió Acuerdo 047 de 1989 incurrió en la violación de las normas citadas en la demanda y por tanto, debe ser objeto de anulación. El acto acusado es del siguiente tenor: "ARTICULO PRIMERO: Derogase el Acuerdo No. 031 de 1988 en todas y cada una de sus partes. "ARTICULO SEGUNDO: Facúltase al Alcalde Mayor de Villavicencio, para que por el término de cinco años, contados a partir de la publicación del presente Acuerdo, proceda a negociar e invertir en acciones de la Empresa LLANO GAS, los valores correspondientes a los impuestos a que venía refiriéndose el Acuerdo No. 031 de 1988. “ARTICULO TERCERO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias". (fl. 18) Sostiene la sociedad demandante, que precisamente fue el mismo Concejo Municipal el que al proferir el Acuerdo No. 031 de 13 de julio de 1988, concedió una exención del impuesto de uso del subsuelo en las vías públicas y excavación o rotura de calles y ocupación de vías, con la única finalidad de beneficiaría, ya que es ella la empresa que suscribió con el Ministerio de Minas Energía, el contrato de concesión para la instalación de las redes domiciliarias de gas combustible de uso doméstico en el Municipio de Villavicencio. La posterior derogatoria del beneficio fiscal, antes de los dos años fijados en el primero de los acuerdos señalados, implica una violación de los derechos ya adquiridos por la

sociedad. Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de impuestos, bien sea a nivel nacional, departamental municipal, dependiendo de la órbita de influencia del impuesto respectivo, concede un beneficio fiscal que exonera del pago del referido impuesto a quienes realicen una determinada actividad, reciban unos determinados ingresos o se encuentren dentro de las condiciones que en cada caso se señalen. La Sala ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores, que estas exenciones son de dos clases : 1 hay de carácter general, que benefician en forma indeterminada a quienes se encuentren dentro de los parámetros fijados en la ley para gozar de ella y en principio no tienen un carácter temporal. Tal sería el caso de las indemnizaciones que se reciben por un seguro de vida, que son exentas para todo aquel que las perciba. Pero existen también unas exenciones tributarias que se pueden considerar de carácter individual, encaminadas específicamente a incentivar un cierto tipo de actividades y con una aplicación temporal para ese grupo específico de beneficiarios. Para las primeras, puede el legislador, en cualquier momento y cuando las condiciones los señalen, eliminar para el futuro, sin requisitos especiales, la exención concedida. Para las segundas, por su naturaleza individual y específica para un determinado grupo, deberá reconocerse, previamente a su eliminación, los derechos adquiridos durante la existencia de la exención, por parte de aquellas personas que realizaron esa determinada actividad, bajo el presupuesto de gozar de la exención fiscal. En el presente caso se concreta entonces la litis a definir la naturaleza de la exención concedida en el Acuerdo 031 de 1988, pues dependiendo de esta

definición, se podrá establecer si podía posteriormente el Concejo Municipal proferir el acto acusado en el se deroga la exención o si por el contrario, tenía que conocer los posibles derechos adquiridos por las destinatarias de la exención. Si bien conforme a la redacción del mencionado Acuerdo 031 de 1988, se concede un beneficio fiscal para las "empresas reconocidas", definición que en principio le da un carácter general, su contenido tiene unas limitaciones que le confieren la naturaleza de individual y concreta: el incentivo tributario es para una actividad determinada - instalación de redes - y, por un tiempo determinado -dos años -. Fue así como se estableció un estímulo para unas determinadas empresas y durante un plazo delimitado. Y la naturaleza individual del Acuerdo 031 de 1988 se refuerza, al analizar las Actas el Concejo Municipal de Villavicencio, cuando se sometió a su consideración la aprobación del Acuerdo 047 de 1989, acto acusado, en las cuales se hace siempre referencia a la sociedad Llano Gas o se cita a declarar al Gerente de la misma, lo que demuestra suficientemente que para la época en que se profirieron los dos Acuerdos, la única destinataria del beneficio fiscal era la sociedad actora. Teniendo entonces en cuenta, que el acto acusado al ser proferido no tuvo en cuenta la temporalidad de la exención concedida en el Acuerdo que estaba derogando, ni hizo mención alguna de la obligación de mantener y respetar los derechos, que por aplicación del Acuerdo 031 de 1988, hubiesen adquirido las sociedades beneficiarias, procede la anulación en su numeral primero. En cuanto al numeral segundo, en donde se faculta al Alcalde de Villavicencio

para negociar acciones de la sociedad actora, por el valor correspondiente los impuestos cuya exención se eliminaba, no observa la Sala transgresión alguna de la ley, sino el ejercicio de la facultad conferida a los Concejos Municipales en el numeral 7o. del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y por ello se mantiene su vigencia. No hace referencia la Sala a los otros cargos formulados en la demanda sobre las facultades del Municipio de Villavicencio para fijar un gravamen sobre rotura de calles y ocupación de vías, por cuanto no fueron objeto de apelación. Pero si se quiere resaltar que la entidad demandada, no utilizó ninguna de las oportunidades procesales para ejercer la defensa del municipio, al punto tal que no se dio contestación a la demanda, que fue oportunamente notificada. En cuanto a las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener indemnizaciones de carácter económico, se consideran totalmente improcedentes, al no haberse demostrado cuantificación alguna de impuesto a cargo y por tanto habrán de ser desestimadas. Por lo expuesto en el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.- REVOCASE la sentencia de 2 de julio de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en el proceso No. 2981. 2o.- ANULASE el artículo Primero del Acuerdo No. 047 de 18 de agosto de 1989, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio; del siguiente tenor: "ARTÍCULO PRIMERO: Derógase el Acuerdo No. 031 de 1989 en todas y cada

una de sus partes". 3o.- NIEGANSE las demás súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Jaime Abella Zarate Consuelo Sarria Olcos Presidente De La Sección (Ausente) Guillermo Chain Lizcano Delio Gomez Leyva Carlos Alberto Florez Secretario