CE-SEC4-EXP1994-N5196

ACTO DEFINITIVO - Inexistencia / ACTO DE TRAMITE / SENTENCIA INHIBITORIA El hecho de que el auto que trata sobre hacer efectiva la garantía hubiese sido notificado, esta circunstancia no le cambia de naturaleza, es decir no lo convierte en acto administrativo de trámite en acto administrativo definitivo. La jurisprudencia ha definido los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o actuación administrativa, es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los definitivos se pronuncien. Por lo tanto dicho auto que ordena hacer efectiva la garantía no es un acto definitivo sino de trámite debido a que no le da fin a una actuación administrativa sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, y en esas condiciones no es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5196

Actor: MERCEDES VALDERRAMA DE BENAVIDES Demandado: DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALESADMINISTRACION DE IMPUESTOS NACIONALES DE SANTA MARTA

FALLO ANTECEDENTES La señora Mercedes Valderrama de Benavides en 1990 importó de Estados Unidos un vehículo automotor cancelando el 50% del valor de los respectivos

impuestos de aduana. Llegado al país y ser sometido a trámite de nacionalización fue gravado por la Aduana con un impuesto del 88%. Como quiera que se solicitó el levante de la mercancía, en cumplimiento de normas legales la interesada constituyó una garantía ante la Compañía de Seguros Caribe S.A. por la suma de $ 3'133.788 para garantizar la diferencia de los impuestos liquidados. La Aduana de Santa Marta expidió la declaración de Despacho para Consumo No. 1269 de junio 4 de 1990 contra la cual la señora de Benavides interpuso recurso de reposición, en el cual le fue desfavorable (Resolución 401 de julio 13 de 1990) porque se confirmó el acto liquidatorio en cuestión. Recurrida en apelación, la Dirección General de Aduanas mediante resolución 1862 de agosto 24 de 1992 inadmitió la apelación debido a que quien la interponía no se encontraba legitimidado para actuar. En el expediente aparecen sendas citaciones de fechas 27 de agosto de 1992 dirigidas a Mercedes Valderrama de Benavides y al representante legal de Granadinas de Aduanas Ltda. con el fin de que se notifiquen personalmente de la resolución 1862 de agosto 24 de 1992 (folio 78). Así mismo, se registra copia del oficio de octubre 30 de 1992 (folio 44) dirigido a Mercedes Valderrama de Benavides en el cual se le comunica que se admitió la apelación; y que en tal virtud deberá cancelar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de

dicha carta la suma de $ 3'133.788, pues de lo contrario se procedería a hacer efectiva la garantía constituida, conforme a lo previsto en el numeral 5 del artículo 318 del Decreto 2666 de 1984. A folio 79 se registra notificación de la resolución 1862 de agosto 24 de 1992 mediante edicto desfijado el 25 de septiembre de 1992, agotándose de esta manera la vía gubernativa. Así las cosas y en cumplimiento del artículo 3o. del Decreto 794 de 1991 la Aduana de Santa Marta por medio del auto 1446 de noviembre 11 de 1992, cuya impugnación es el origen de este proceso, ordenó hacer efectiva la Póliza No. 86589 expedida por Seguros Caribe S.A. el día 12 de junio de 1990 por el término de un (1) año a favor de la Aduana de Santa Marta por la suma de $ 3'133.788 para garantizar el pago de la diferencia entre la liquidación oficial y los valores consignados en la declaración de despacho para consumo No. 1269 de junio 4 de 1990. Pese a que el auto 1446 de noviembre 11 de 1992 fue de "cúmplase" por medio de los respectivos oficios de fecha 23 de noviembre de 1992 se citó a la señora Mercedes Valderrama de Benavides y a los representantes legales de Granandinas de Aduanas Ltda. y Seguros Caribe S.A. para que se acercaran a la División Jurídica y Secretaría de la Aduana Regional de Santa Marta para notificarles personalmente el auto que ordena hacer efectiva la garantía en cuestión (folios 50 / 53). Al anverso del auto 1446 aparece anotación de diciembre

3 de 1992 en el sentido de que la señora Josefina Isabel Noguera de Ospina, en su condición de representante legal de Seguros Caribe S.A. en esa ciudad, se notificó personalmente del mencionado proveído. Contra el asunto 1446 de noviembre 11 de 1992 la señora Mercedes Valderrama de Benavides formuló recursos de revocatoria directa el cual le fue resuelto en forma adversa por medio de la resolución 040 de febrero 24 de 1993 (folios 54 / 56 ). En este proveído se anota que el auto 1446 de noviembre 11 de 1992 es de trámite y que de acuerdo con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo contra éste no procede recurso alguno. Decidida la revocatoria directa, la actora acudió en demanda ante el Tribunal para solicitar la nulidad del auto 1446 de noviembre 11 de 1992 que ordenó hacer efectiva la garantía (póliza 86589), por que a su juicio no se dio cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 45 del Decreto 755 de 1990 y como restablecimiento del derecho que se declare que no hay lugar a exigir el cumplimiento de la póliza No. 86589 debido a que expiró su vigencia sin prórroga por parte del asegurado; a más de que la Dirección de Aduanas desató la apelación por fuera del período de vigencia de la mencionada póliza (peticiones segunda, tercera y cuarta). Tramitando el proceso el a - quo en la sentencia señala que, si bien el artículo 289 del Código de Aduanas disponía que en el caso de fianzas se debía dar un plazo no mayor de 10 días hábiles para que el fiador pagara las sumas a que estaba

obligado y que si no lo hacía, debía dársele traslado a la jurisdicción coactiva. Observa además, que esta norma fue modificada por el artículo 45 del Decreto 755 de 1990 en el sentido de que declarado el incumplimiento de la obligación se haría efectiva la garantía una vez ejecutoriado al respectivo acto que así lo declara, dándole traslado a la jurisdicción coactiva para que proceda a hacerla efectiva. Por lo demás, que dicho artículo 45 preceptúa que contra el acto que declare el incumplimiento de una obligación sólo procede el recurso de reposición. Luego de la precisión anterior relieva que durante el transcurso de la actuación administrativa el artículo 45 del Decreto 755 de 1990 fue modificado por el artículo 3o. del Decreto 794 de 1991 que en la parte pertinente dice : "Ejecutoriada la providencia que resuelva desfavorablemente los recursos interpuestos y transcurridos cinco (5) días hábiles sin que el declarante o su garante hubiere cancelado la diferencia entre la suma pagada y la finalmente liquidada, se hará efectiva la garantía y además se causarán intereses moratorios hasta la fecha de su pago". Respecto de esta modificación observa que hubo dos modificaciones sustanciales al precepto vigente para cuando se constituyó la garantía: una de carácter sustantivo (la falta oportuna del pago causaría intereses moratorios ) cuya sanción ex - post facto, no podría aplicarse al caso concreto; y otra, de carácter procesal, que faculta a la Administración de Aduanas para hacer efectiva la garantía por sí

misma, sin que sea menester dar traslado a la jurisdicción coactiva, cuando pasados cinco (5) días hábiles desde la ejecutoria de la providencia que resolviese desfavorablemente los recursos, no se hubiera acreditado el pago de la diferencia entre la liquidación oficial y lo consignado. Del respectivo análisis de las normas concluye que el acto que dispone hacer efectiva la garantía es un mero acto de ejecución que no tiene recursos al tenor del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo puntualizando lo siguiente: "De este modo, notificada la resolución No. 1862 del 24 de agosto de 1992, como se desprende de la documentación aportada al proceso, por edicto que duró fijado desde el 14 al 25 de septiembre de 1990, es claro que la precitada resolución cobró ejecutoria, desde luego que contra ella no había recurso alguno y agotaba la vía gubernativa. Para proveer a su ejecución sólo bastaba, como se hizo, expedir un auto contra el cual no procedía recurso alguno, por lo que bien pudo dictarse como de 'cúmplase'".(folios 145 / 146). No obstante estas razones, que el Tribunal estima suficientes para negar las pretensiones de la demandante, destaca que no puede darse un pronunciamiento de fondo por falta del requisito de demanda en forma porque no se demandaron el despacho para consumo, la liquidación oficial, el levante de la mercancía, ni los actos que resolvieron los recursos, pues todos ellos constituyen una operación administrativa que debe ser impugnada jurisdiccionalmente en su conjunto; y no sólo mediante el último acto de ejecución de la misma, o sea la orden de hacer

efectiva la garantía. En consecuencia, profirió un fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda. (folios 136 / 151). RECURSO DE APELACION El apoderado de la actora en prolijo escrito básicamente se refiere a los siguientes aspectos: 1o.) Que es deber de la Administración de Aduanas declarar la ocurrencia del riesgo asegurado (diferencia de valor entre la liquidación oficial y la liquidación privada). 2o.) La vigencia del contrato de seguro. Según el apelante fuera del término de vigencia estipulado en el contrato de seguro, puede existir la prescripción de dos años (artículo 1081 Código de Comercio). Señala que siendo el riesgo conocido por la Administración y la beneficiaria del seguro (póliza No. 86589 de junio 12 de 1990 con vigencia de un año), sabía qué hacía y cuál era el término de que disponía; sin embargo, que a pesar de ello no lo hizo dentro de la vigencia de la póliza. Precisa que en este caso la materialización del siniestro se evidencia cuando la Aduana desata desfavorablemente el recurso de apelación, corriendo contra ella los términos, no sólo el de la vigencia de la póliza sino también el de la prescripción del derecho. Además, corría en su favor la posibilidad de exigir una prórroga de póliza y no lo hizo; por lo tanto, el descuido de la Administración no puede ignorarse para convertirlo en una circunstancia en contra del usuario. 3o.) Que el auto acusado no es el título ejecutivo ni un acto de ejecución (artículo 49 Código Contencioso Administrativo) como lo sostiene el Tribunal. En este caso

el apelante se refiere concretamente al artículo 45 del Decreto 755 de 1990 que modificó el artículo 289 del Código de Aduanas, según el cual contra el acto que declare el incumplimiento de una obligación solo procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario. Por lo demás critica el auto acusado por que fue de CUMPLASE, es decir que no tuvo la ejecutoria que ordena la mencionada norma, argumentando que, "cómo puede predicarse que el auto demandado no es susceptible de la revisión contenciosa que se procura con la acción instaurada, si no se cumplieron los requisitos exigidos en la norma especial para proferirla?". Precisa además que el auto en cuestión se profirió y conoció por fuera del término de vigencia de la póliza; y cuando la providencia que resolvió adversamente la apelación no estaba ejecutoriada, pues está demostrado que la resolución mediante la cual la Aduana decide la apelación se notificó por edicto al día siguiente de dictarse el auto demandado. En resumen, que es evidente la falta de ejecutoriedad de la providencia que resuelve desfavorablemente el recurso de apelación. 4o.) Necesidad de proferir el acto administrativo que declare la obligación dentro del término de vigencia de la póliza. Sobre este tema relieva que "en nuestro caso esa vía gubernativa termina por fuera del término de vigencia del contrato de seguro y por fuera del término de prescripción del derecho, no podemos dejar de un lado esa situación que está viciando el acto aquí demandado, como elemento en la sustentación de los hechos de la demanda". (folio 173).

5o.) Que independientemente de la facultad de jurisdicción coactiva de que está investida la Aduana, ésta debe ser justa al aplicar intereses, porque éstos no estaban establecidos en el momento de celebrarse el contrato de seguro. En consecuencia, el apelante solicita se revoque la decisión del Tribunal porque las pretensiones formuladas en la demanda han sido mal interpretadas, pues lo está haciendo por fuera de los parámetros fijados en las normas citadas como violadas, una de ellas la Ley de Aduanas. Pide, por lo tanto, pronunciamiento sobre las demás peticiones de la demanda.(folios 162 - 175). ALEGATOS DE CONCLUSION En primer lugar, el apoderado de la actora descorre el traslado básicamente para relievar que el Tribunal se equivocó, al considerar que la providencia que desató el recurso de apelación debió ser demandado junto con el auto que dispuso hacer efectiva la garantía, porque esta impugnación no es necesaria para acudir al Contencioso para impetrar la nulidad del auto 1446 de 11 de noviembre de 1992. A su juicio, sólo basta demandar el acto mediante el cual se ordena hacer efectiva la garantía (póliza Seguros Caribe S.A.), aunque no se pudo agotar la vía gubernativa debido a que la Aduana le negó el recurso de reposición consagrado expresamente en el artículo 45 del Decreto 755 de 1990. En segundo lugar destaca que la expedición del recurso de apelación ocurrió por fuera del término de vigencia del contrato de seguro, al igual que el auto cuya impugnación conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En tercer lugar, señala que el auto demandado no pudo ser recurrido en la vía gubernativa por negación que de ese derecho hiciera la propia Administración (Folios 180 - 183). El señor Procurador Delegado ante el Consejo de Estado también descorre el traslado, quien luego de resumir la actuación cumplida tanto en la vía gubernativa como en la contenciosa, estima que la demanda no es inepta, como lo sostiene el a - quo porque reúne los requisitos formales de los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Precisa el señor Fiscal que si la demanda es antitécnica o expone planteamientos que no vienen al caso o que no se refieren al acto acusado, tal circunstancia no la convierte en inepta y simplemente daría lugar a un pronunciamiento de fondo adverso a las súplicas de la misma. Respecto a la presunta violación del numeral 2 del artículo 288 del Decreto 2666 de 1984, del artículo 318 ibídem, modificado por el artículo 55 numeral 5o. del Decreto 755 de 1990, de cuyas transgresiones se ocupa principalmente la demanda, puntualiza que, aun considerando que la obligación del asegurador abarcara hasta el 12 de septiembre de 1991 (un año más tres meses más) se debe tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 55 del Decreto 755 de 1990 en el sentido de que ejecutoriada la providencia que resuelve los recursos sin que se haya efectuado el pago, el Administrador ante quien se haya otorgado la garantía dará traslado a la jurisdicción coactiva para que proceda a hacerla efectiva.

En relación con el argumento de que la vigencia de la póliza no puede extenderse más de los quince meses, anota el Delegado de la Procuraduría que en el expediente existen las pruebas de que la resolución 1862 del 24 de agosto de 1992 fue notificada mucho antes de la expedición del auto 1446 del 11 de noviembre de 1992 que ordenó hacer efectiva la garantía mediante envío de telegramas 014520 de agosto 23 de 1992 y 015053 de septiembre 3 de 1992, respectivamente, y por edicto fijado el 14 de septiembre de 1992, hasta el 25 de septiembre de 1992, quedando así "debidamente ejecutoriada"; y que si posteriormente fue fijado, por error, otro edicto tal circunstancia no le resta validez ni eficacia al primero. Por último, sobre la no exigibilidad de la garantía después de la vigencia de la póliza, observa que "es preciso anotar que una cosa es la vigencia de ésta y otra el derecho que tiene la Aduana de ordenar que se haga efectiva la garantía; este derecho se ejerce, como ocurrió en este caso, después de producirse la ejecutoria del acto que resuelve desfavorablemente los recursos". (fl. 190). Por lo tanto, el Delegado de la Procuraduría considera que se debe revocar la decisión inhibitoria del Tribunal y, en su lugar disponer se nieguen las súplicas de la demanda. (fls. 184 / 190). Igualmente alegó de conclusión el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, centrando su punto de vista

en el asunto planteado por el a - quo, es decir la falta del requisito de la demanda en forma. Argumenta al respecto lo siguiente: "Expone el Tribunal en su proveído que el actor no demandó el conjunto de la operación administrativa, el cual está conformado por el Despacho de Consumo, Liquidación Oficial, el levante de la mercancía, la constitución de garantía y los recursos contra la liquidación oficial de los derechos que importa; luego este universo no puede simplificarse a cuestionar la legalidad del acto de ejecución o auto que ordena hacer efectiva la garantía; porque ciertamente y como igualmente lo expone el fallador de primera instancia "De prosperar la impugnación de ese último acto de ejecución, dejaría incólumes las providencias administrativas que desataron los recursos en vía administrativa..." (fl. 192). De acuerdo con lo anterior, solicita la confirmación del fallo del Tribunal lo cual implica la legalidad de los actos administrativos demandados. (fls. 191 / 194). CONSIDERACIONES DE LA SALA A través de la actuación administrativa y jurisdiccional se ha cuestionado la naturaleza jurídica del auto No. 1446 de noviembre 11 de 1992, pues en la resolución No. 040 de febrero 24 de 1993 la Dirección General de Aduanas lo califica de ACTO DE TRAMITE (artículo 49 Código Contencioso Administrativo) porque es la consecuencia de haber quedado ejecutoriada la resolución 1862 de agosto 24 de 1992 (inadmisión de la apelación); es decir, se produce dentro de la actuación administrativa, con el fin de impulsarla hacia su conclusión, no procediendo contra dicho auto recurso alguno. A su turno el Tribunal en la

sentencia sostiene que "el acto que dispone hacer efectiva la garantía es un mero acto de ejecución, que carece de individualidad o de independencia, en tanto está atado a los requisitos de interposición de los recursos en vía gubernativa y viene a ser la consecuencia del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, que los hace obligatorios una vez queden en firme. Al tenor del artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento". Pues bien, respecto a este punto la Sala estima que la norma aplicable cuando se expidió el auto 1446 de noviembre 11 de 1992 es el artículo 3o. del Decreto 794 de 1991 que no consagra recurso alguno contra la decisión de hacer efectiva la garantía; y de ninguna manera el artículo 45 del Decreto 755 de 1990 que invoca a su favor el accionante por ser norma anterior y aplicable al caso de declaratoria de incumplimiento de una obligación. En cuanto al hecho de que el auto en cuestión hubiese sido notificado, esta circunstancia no le cambia de naturaleza, es decir, no lo convierte de acto administrativo de trámite en acto administrativo definitivo. La jurisprudencia ha definido los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o actuación administrativa, es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para

que los definitivos se pronuncien. Visto lo anterior, la Sala considera que el acto administrativo por medio del cual se ordena hacer efectiva la garantía (póliza No. 86589 por $3'133.788) no es un acto definitivo sino de trámite debido a que no le da fin a una actuación administrativa sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, pues ese es el objetivo principal del auto 1446 de noviembre 11 de 1992. De manera pues, que siendo este acto de mero trámite no es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 135 Código Contencioso Administrativo); por este motivo habrá lugar a una decisión inhibitoria pero por motivos distintos a los que expresa el fallo del Tribunal (ineptitud de la demanda), toda vez que tal inhibición radica fundamentalmente en el hecho de que se demandó la nulidad de un acto de mero trámite (artículos 49 y 50 Código Contencioso Administrativo), el cual no tiene la virtualidad o posibilidad de ser controvertido ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo preceptuado por el artículo 135 ibídem. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o) Confírmase la sentencia del 13 de septiembre de 1993 proferida en el juicio 3336 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, pero por el motivo expresado en esta providencia. 2o) Reconócese personería al doctor William Valderrama, de acuerdo con poder visible a folio 198 del expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos Presidente de la Sección Jaime Abella Zárate Delio Gómez Leyva Carlos A. Flórez Secretario