CE-SEC4-EXP1994-N5218

JURISDICCION CONTENCIOSA - Objeto / ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCION DE LEGALIDAD / EXCEPCION DE ILEGALIDAD El art. 12 de la Ley 153 de 1887 debe entenderse derogado tácitamente en atención a que dicha norma tuvo vigencia en una época en que no existía control efectivo de la legalidad de los actos administrativos. Habida cuenta que la jurisdicción contenciosa se creó para ejercer el control de legalidad de la Administración y que la acción no prescribe, el legislador colombiano garantizó así que en cualquier momento el particular puede solicitar una decisión judicial sobre la legalidad de un acto administrativo inclusive con la posibilidad de obtener la suspensión provisional de sus efectos, cuando es manifiesta su ilegalidad. Luego resulta obligado concluir que, en tanto los actos administrativos no se encuentren anulados o suspendidos, dichos actos deben ser aplicados, vale decir, obedecidos tanto por los particulares, como por la Administración. DERECHO DE DEFENSA / PRINCIPIO DE CONTRADICCION / PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO La presunta irregularidad consistente en haberle informado que procedía recurso de reposición ante un funcionario y lo resolvió otro, no tuvo la virtualidad de vulnerar el derecho de defensa del administrado, por cuanto se le concedió la oportunidad de controvertir la Resolución cuestionada. Por el hecho de que en la primera resolución sancionatoria se anotó que procedía el recurso de reposición ante el Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización y que dicho recurso una vez interpuesto fue desatado por el Director de seguros, no puede concluirse que esta última sea nula, por cuanto resulta claro que en ningún

momento hubo desconocimiento del derecho de defensa y del principio de contradicción, en consideración a que la actora se le concedió el recurso procedente, que resolvió en forma motivada dentro del término legal por el funcionario competente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5218

Actor: MUNDOSEGUROS LTDA.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de agosto de 1993, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 1707 del 20 de mayo de 1991 y 3063 de agosto 22 del mismo año.

ANTECEDENTES La Superintendencia Bancaria, mediante la Resolución 2732 de 1990 estableció como obligación de las sociedades corredoras de seguros, comprobar ante dicha entidad, antes del 31 de diciembre de 1990, un capital social y reserva legal no inferiores, en su sumatoria, al monto que resulte mayor entre $20.000.000 o el 8% de las comisiones causadas durante el ejercicio anual inmediatamente anterior. Frente al incumplimiento de tal obligación por parte de la actora, la Superbancaria solicitó las explicaciones pertinentes a su vigilada y por no encontrarlas

suficientes, procedió a sancionarla. DEMANDA El primer cargo de la demanda lo constituyó la solicitud de nulidad de la resolución 2732 de julio 24 de 1990, en la cual se apoyan las Resoluciones acusadas. Básicamente esgrimió que, tal Resolución debe ser declarada nula por cuanto el ejecutivo, al dictarla, no tenía facultades para exigir la constitución de pólizas de seguros, en tanto que se hallaba limitado a la fijación de capital mínimo y organización técnica y contable, de quienes se encuentren interesados en obtener permiso para operar un corredor de seguros. Agregó sobre el particular que, como la mencionada Resolución, se encuentra viciada de nulidad, invoca el principio de excepción de ilegalidad. En segundo término objetó la actuación administrativa, con el fundamento que en ella hubo indebida acumulación habida cuenta que en el caso en cuestión, se trata de una parte del presunto incumplimiento de una disposición sobre el capital mínimo y de otra, de la omisión en la contratación de unas pólizas de seguro, lo cual, en su sentir, podría dar lugar a argumentación diferente en cada caso en particular. En tercer lugar refutó el procedimiento seguido en la solicitud de explicaciones por parte del Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, por considerar que el funcionario competente para efectuar tal solicitud, era el Director General de Seguros y Capitalización, habida cuenta que era éste a quien le correspondía imponer la sanción correspondiente en el evento de no encontrar satisfactorias dichas explicaciones. Por último, estimó no surtida la notificación de la Resolución 1707, por cuanto se le informó a la actora que procedía el recurso de reposición ante el

Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, el cual fue decidido por el Director General de Seguros y Capitalización. Agregó que en el mismo acto administrativo, se omitió informar al particular que procedía el recurso de apelación, en atención a que el mencionado acto fue dictado por el Director General de Seguros y Capitalización, cuyo superior jerárquico es el Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de la demandada se opuso a las pretensiones de la demandante, con los siguientes planteamientos: En primer lugar señaló que, de acuerdo con los principios que orientan el Estado de Derecho, se presume la legalidad de los actos administrativos, que a su vez implican obligatoriedad de su observancia, hasta tanto el Tribunal competente declare su nulidad. Igualmente explicó que, no existió extralimitación de funciones al expedir la Resolución 2732 de 1990, por cuanto las sociedades dedicadas al corretaje de seguros, deberán estar sometidas a la Superintendencia Bancaria y tener una organización técnica contable, requisito expreso en el artículo 5o. numeral 2o. del Decreto 361 de 1972, que establece entre otros requisitos, "Los demás necesarios para el correcto funcionamiento del negocio". Frente al segundo argumento de la demandante, adujo que a pesar de ser conductas distintas por las cuales se impusieron las sanciones, existe entre ellas relación, en razón a que están contenidas en un mismo instructivo que se dirige a entidades de una misma naturaleza y orden y que tuvieron ocurrencia en la misma época. En tercer lugar sostuvo que si bien es cierto, existen normas que determinan la

competencia para efectos de imponer las sanciones, éstas no son aplicables en los eventos de solicitud de explicaciones, por cuanto lo que se pretende en este último evento, es garantizar el derecho de defensa, permitiéndole a la vigilada rendir los descargos del caso. Sin embargo, consideró pertinente aclarar que, para la fecha de la comisión de la infracción y en la que se solicitaron las explicaciones, la norma vigente era el Decreto 1939 de 1986, el cual facultaba al Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización para imponer las respectivas sanciones. En relación con el último cargo, aclaró que si bien la Superbancaria se equivocó al determinar el funcionario ante quien procedía el recurso de reposición, dicho yerro no afectó en nada la validez del acto administrativo, por cuanto el demandante pudo ejercitar válidamente el recurso, con lo cual se demuestra que no existió violación del derecho de defensa. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Para el Tribunal, no fueron de recibo los argumentos esgrimidos en la demanda, por las siguientes razones:

1. Negó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto en su opinión, no existe fundamento que indique de manera abierta y ostensible el desconocimiento de alguna norma de rango constitucional, por parte de la Resolución 2732. Subrayó la Corporación que le correspondía a la demandante entrar a demostrar en qué medida la citada Resolución 2732 desconoció el Decreto 361 de 1970 y 410 de 1971.

2. Estimó el Tribunal que no hubo indebida acumulación sino ajuste a los

principios de economía, celeridad y eficacia que gobiernan la actuación administrativa y adicionalmente, las sanciones correspondían a dos infracciones dispuestas en la misma norma.

3. Tampoco encontró inconsistencia en el procedimiento para la imposición de la sanción, pues en nada incidió que el oficio de solicitud de explicaciones fuera firmado por funcionario diferente al que finalmente expidió los actos acusados, por cuanto la actuación siguió el procedimiento señalado en la ley. Agregó que para el momento en que se solicitaron las explicaciones previas, la competencia para tal efecto era del Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización y al momento de expedición de los actos acusados, había entrado en vigencia el Decreto 1033 de 1991, el cual radicó la competencia para conocer de la actuación, en cabeza del Director General de Seguros y Capitalización.

4. Tampoco prosperó el cargo referente a la carencia de efectos legales de la decisión sancionatoria, por cuanto a pesar que en el acto administrativo se expresó que el recurso de reposición debía interponerse ante el Superintendente Delegado, ésto no sirve de excusa para el desconocimiento de las normas legales que indican que dicho recurso procede contra el funcionario que expidió el acto.

Sobre la procedencia del recurso de apelación, indicó que si en el acto administrativo no se hizo alusión a él, la vía gubernativa quedó bien agotada con la decisión del recurso de reposición, sin mengua del derecho de defensa. APELACION El apoderado de la sociedad actora en el recurso, reiteró los planteamientos

propuestos en la demanda. MINISTERIO PUBLICO Representada en esta oportunidad por la doctora Margarita Olaya, no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la Sala a analizarlos planteamientos del recurrente, en el orden que fueron propuestos.

1. Nulidad de la norma contentivo de la obligación exigida en el reglamento por extralimitación de competencia de la Superintendencia Bancaria.

Sea lo primero aclarar que, en el caso sub-júdice no es pertinente entrar a dilucidar de fondo sobre la nulidad de la Resolución 2732 de julio 24 de 1990, en primer término porque dicha nulidad no se planteó como una de las pretensiones de la demanda y un segundo término, porque de haber sido así, la actora hubiera incurrido en indebida acumulación de pretensiones, en consideración a que la competencia para conocer de dicha acción, radica exclusivamente en cabeza del Consejo de Estado, en única instancia, en tanto que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho compete al Tribunal en primera y al Consejo en segunda instancia. En consecuencia, no habiendo sido materia de la primera instancia, no puede serio de la segunda. Además, frente a la excepción de ilegalidad la Sala ha considerado que el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 debe entenderse derogado tácitamente en atención a que dicha norma tuvo vigencia en una época en que no existía control efectivo de la legalidad de los actos administrativos. Habida cuenta que la jurisdicción contenciosa se creó para ejercer el control de legalidad de la Administración y que la acción de nulidad no prescribe, el legislador colombiano garantizó así que en cualquier momento el particular puede

solicitar una definición judicial sobre la legalidad de un acto administrativo inclusive con la posibilidad de obtener la suspensión provisional de sus efectos, cuando es manifiesta su ilegalidad, de donde resulta improcedente darle aplicación a la excepción de ilegalidad, máxime cuando el artículo 66 del C.C.A. establece en forma imperativa que los actos administrativos serán obligatorios en tanto que no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, resulta obligado concluir que, en tanto que los actos administrativos no se encuentran anulados o suspendidos, dichos actos deben ser aplicados, vale decir, obedecidos tanto por los particulares, corno por la Administración, en desarrollo de la presunción de legalidad que los cobija y por ello no puede criticarse la actuación de los funcionarios de la Superintendencia Bancaria cuando le dieron aplicación a la Resolución 2732 de junio 24 de 1990. No prospera el cargo.

2. Violación del artículo 2o. del C.C.A. por falta de aplicación. Indebida acumulación.

En primer lugar, aclara la Sala que el Auto de fecha marzo 22 de 1991, citado por el recurrente como fundamento del cargo, no resulta aplicable al presente caso, en cuanto que dicho Auto hacía referencia a puntos de derecho ajenos a éste. Adicionalmente se observa que ajuicio de la Sala sí existe una estrecha relación entre las sanciones impuestas por la Superintendencia Bancaria, y estaban sujetas al mismo procedimiento de tal suerte que resultaba procedente imponerlas en una misma resolución, en atención a que como correctamente lo estimó el aquo, dicha acumulación obedeció a los principios de economía procesal, celeridad

y eficacia, que son rectores de las actuaciones administrativas.

3. Inconsistencia en el procedimiento para imponer la sanción.

En primer lugar, destaca la Sala que el procedimiento seguido por la Superintendencia Bancaria, no vulneró el derecho de defensa de la actora, por cuanto ésta desde el principio de la actuación tuvo conocimiento de la misma y se le dio la oportunidad de rendir descargos, máxime cuando se le solicitaron las explicaciones previas, a las cuales dio respuesta. En segundo lugar, se observa que el discutido procedimiento estuvo ajustado a derecho, por cuanto al momento de solicitarlas explicaciones previas a la actora, la competencia estaba radicada en cabeza del Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1939 de 1986 y al momento de la expedición de las resoluciones impugnadas, ésta radicaba en cabeza del Director General de Seguros y Capitalización, en virtud de lo previsto en el Decreto 1033 de 199 1, que ya había entrado en vigencia. Por lo tanto queda claro que se solicitaron las explicaciones por parte del funcionario competente en ese momento, sin desconocimiento del derecho de defensa, del debido proceso y del principio de contradicción, por lo que no se encuentra fundamento para anular la actuación.

4. Carencia de producción de efectos legales de la decisión sancionatoria.

Sobre este punto destaca la Sala que, la presunta irregularidad consistente en haberle informado que procedía recurso de reposición ante un funcionario y lo resolvió otro, no tuvo la virtualidad de vulnerar el derecho de defensa del administrado, por cuanto se le concedió la oportunidad de controvertir la

Resolución 1707, mediante el citado recurso de reposición, el cual una vez resuelto agotó vía gubernativa. Se ha dicho que la vía gubernativa está instaurada para que en primer término la Administración revise sus propios actos, y en segundo término para que los administrados tengan la posibilidad de buscar el restablecimiento de sus derechos que consideran vulnerados, ante la misma Administración, todo ello bajo los principios generales rectores de la actividad de ésta, como son entre otros, el derecho de defensa, el debido proceso y el principio de contradicción. Teniendo en cuenta lo anterior, por el hecho de que en la primera resolución sancionatoria expedida por el Director de Seguros y Capitalización se anotó que procedía el recurso de reposición ante el Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización y que dicho recurso una vez interpuesto fue desatado por el Director de Seguros y Capitalización mediante la Resolución 3063 de 1991, no puede concluirse que esta última sea nula, por cuanto resulta claro que en ningún momento hubo desconocimiento de derecho de defensa y del principio de contradicción, en consideración a que a la actora se le concedió el recurso procedente, que resolvió en forma motivada dentro del término legal por el funcionario competente. No puede extremarse la aplicación del principio del debido proceso, al punto que por haberse concedido el recurso de reposición ante un funcionario diferente al que expidió el acto administrativo, máxime cuando es de la esencia del mencionado recurso,, que se interponga ante el mismo funcionario que expidió el acto y que al haberse dirigido el recurso a quien no le competía conocer de él, este mismo funcionario lo remitió al competente, como

correspondía, según lo ordenado por el artículo 33 del Decreto 01 de 1984 en concordancia con el 55 ibídem. En relación con el último punto de la apelación, referente a que la Resolución 1707 es nula en consideración a que la actora entiende que la misma no le ha sido notificada, observa la Sala que dicho argumento resulta contradictorio con el hecho de que dentro de la oportunidad legal, la entidad interpuso el recurso de reposición, procedente en el presente caso de conformidad con lo establecido en el artículo 15 literal i) del Decreto 1033 de 1991, hasta el punto que con la Resolución 3063 que desató el mencionado recurso, quedó agotada la vía gubernativa. Por lo tanto, no prospera el cargo. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de agosto de 1993 en el juicio No. 2063.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente Delio Gómez Leyva Consuelo Sarria Olcos Carlos Alberto Flórez Rojas Secretario