CE-SEC4-EXP1994-N5260

ACCION CONTRAVENCIONAL CAMBIARIA / PRESCRIPCION - Interrupción / NOTIFICACION - Objeto El término de prescripción de la acción contravencional al régimen de cambios internacional se interrumpe si el acto administrativo que impone la sanción se expide y notifica dentro del lapso de cuatro años que los artículos 1o. y 2o. de la Ley 33 de 1975 prevé para el efecto. Pues no basta que la autoridad administrativa profiera la resolución sancionatoria dentro del plazo, sino que es necesario que la misma se dé a conocer al interesado a través de la diligencia de notificación, que deberá efectuarse dentro del mismo lapso. La notificación tiene por objeto que el interesado se entere del acto administrativo que le resuelve una situación, y hasta tanto se produzca aquélla el acto carece de efectos legales, en otras palabras, es ineficaz. Por ello, tratándose de decisiones administrativas se entiende que hay pronunciamiento real y oportuno cuando éste se ha dado a conocer al interesado, de manera que produzca efecto vinculante, pues antes el administrado no conoce la voluntad de la Administración y en consecuencia no le es oponible. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / FALLO EXTRA PETITA / AJUSTE MONETARIO / FUNDAMENTOS DE DERECHO Por tanto, pues el Tribunal no podía, so pena de incurrir en fallo extra petita, efectuar pronunciamiento por fuera de lo pedido en el libelo de la demanda o su corrección, dado que en virtud del principio de congruencia el fallo debe estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda, en la forma como lo

dispone el artículo 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C. En otras oportunidades se ha aceptado el ajuste monetario de las sumas a devolver a título de restablecimiento del derecho, respondiendo a las peticiones que en tal sentido fueron planteadas en la demanda, ya en forma principal o subsidiariamente, pero en todo caso ante solicitud del demandante, debidamente formulada, esto es, con "los fundamentos de derecho de las pretensiones" tal como prevé el artículo 137 numeral 4o. del C.C.A., exigencia que no se cumple en el caso que se resuelve, pues exigencia que no se cumple en el caso que se resuelve, pues la petición genérica de que se "determine con arreglo a las normas e índices aplicables" la corrección monetaria a que debe someterse la suma que se ordena devolver, no señala las normas que considera el actor son las aplicables, o a cuáles pretende acogerse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5260

Actor: BANCO COLOMBO AMERICANO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE CONTROL DE CAMBIOS FALLO Por haber sido negado el proyecto presentado por la Consejera, Dra. Consuelo Sarria, decide la Sala los recursos de apelación interpuestos, mediante apoderado, por la Superintendencia de Control de Cambios, la demandada, y por

el BANCO OLOMBO AMERICANO, la parte actora, contra la sentencia del 11 de octubre de 1993, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones números 0229 y 0492 de 20 de marzo y 14 de junio de 1990, respectivamente, expedidas por la uperintendencia de Control de Cambios. ANTECEDENTES El 17 de marzo de 1986, mediante acto administrativo la Superintendencia de Control de Cambios ordenó la apertura de la investigación administrativa al BANCO COLOMBO AMERICANO S.A., con fundamento en la denuncia y los documentos aportados por el señor McNeil Persand Barnes (quien se desempeñó como funcionario de dicho Banco hasta el 12 de diciembre de 1985) en relación con irregularidades en que había incurrido el Banco en cuestión. Mediante la Resolución 0229 del 20 de marzo de 1990, la Superintendencia de Control de Cambios multó al actor con la suma de $50.202.697, equivalente al 100% del monto de la infracción cambiaria comprobada. Contra la anterior resolución el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido desfavorablemente por la Superintendencia de Control de Cambios, a través de la Resolución 0492 del 14 de junio de 1990, quedando así agotada la vía gubernativa. LA DEMANDA El apoderado de la parte actora consideró vulnerados los artículos 1º y 2º de la Ley 33 de 1975; 4, 10, 222 y 246 del Decreto 444 de 1967 y 48 del C.C.A.

El concepto de la violación se sintetiza así:

1. Nulidad de los actos administrativos demandados, por haber operado la prescripción y en consecuencia haber perdido competencia la Superintendencia para sancionar a mi representada.

La Administración desconoció lo establecido en la Ley 33 de 1975, toda vez que la Resolución sancionatoria, expedida el 20 de marzo de 1990 (al respecto advirtió que los días 17, 18 y 19 de marzo de 1990 fueron días inhábiles), no fue notificada ni quedó ejecutoriada dentro del término de los cuatro años a que se refiere la mencionada ley y por lo tanto, la Superintendencia de Control de Cambios no interrumpió la prescripción de la acción para sancionar al actor y obró sin competencia. En apoyo de lo anterior transcribió apartes de sentencias proferidas por el Consejo de Estado.

2. Nulidad de los actos administrativos demandados por violación del artículo 222 del Decreto 444 de 1967, por interpretación.

Afirmó que si el objeto de la entrega de copia del informativo, como lo establece el artículo 222 del decreto 444 de 1967, es permitir al investigado la formulación de descargos y la presentación de pruebas, es evidente que al investigado se le debe entregar no solamente copia del documento en el que se indican los cargos y fundamento jurídico, sino además todos los documentos que se aduzcan en el pliego de cargos como fundamento de los mismos.

3. Nulidad por falsa motivación debido a una errónea e indebida apreciación de las pruebas.

De los medios de prueba apreciados por la Superintendencia de Control de

Cambios no se desprende que el bano actor haya expedido certificados de depósito a término pagaderos en Colombia, ni que las divisas correspondientes hayan sido poseídas o negociadas o que hayan sido sacadas. Tampoco existe prueba alguna de que los títulos fueran pagaderos en Colombia y, del hecho de que los certificados de depósito a término indiquen el domicilio del beneficiario, no se deduce, como erróneamente lo pretende la Superintendencia, que el domicilio sea el mismo lugar donde debe efectuarse el pago. Por otra parte señaló que, los listados de computador que para la Superintendencia de Control de Cambios constituyeron plena prueba, probarían la existencia de unos depósitos en Panamá, pero no que tales depósitos corresponden a captaciones o egreso ilegal de divisas.

4. Nulidad por falsa motivación de los actos acusados por indebida aplicación de los artículos 4, 10 y 246 del Decreto 444 de 1967.

En los actos acusados y en la actuación adelantada por la Superintendencia de Control de Cambios no aparece demostrada ninguna de las hipótesis consagradas en el artículo 4º del Decreto 444 de 1967. Con respecto al artículo 10 ib., para determinar si existe una violación a tal disposición es necesario que se compren o se vendan divisas, que se convierten a moneda nacional, o se adquieren divisas por fuentes distintas al Banco de la República. En las resoluciones demandadas no está acreditado que el banco actor haya comprado o vendido divisas a través de mecanismos distintos de la compra o venta al Banco de la República. Finalmente adujo que para que exista violación del artículo 246 del Decreto 444

de 1967 se necesita que el presunto infractor haya ingresado o sacado divisas o moneda legal colombiana del país en forma no autorizada por la Junta Monetaria. LA OPOSICIÓN La apoderada de la demandada se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: - Con base en la Ley 33 de 1975 y en jurisprudencia del Consejo de Estado alega que, para que no opere la prescripción o caducidad basta que la decisión se profiera dentro del término establecido en la citada ley, sin que se requiera la notificación. Al respecto indicó que se debe diferenciar entre el procedimiento administrativo que culmina una actuación administrativa y la vía gubernativa. - El artículo 222 del Decreto 444 de 1967 no fue desconocido por la Superintendencia de Control de Cambios, ya que tal norma en parte alguna establece que el traslado deba surtirse con entrega de copia del expediente y por otra parte, la regla general sobre traslados consiste en que estos se surtan manteniendo el expediente a disposición del interesado en la secretaría del despacho respectivo. - En las resoluciones sancionatorias no se resolvió sobre el valor probatorio de los documentos obrantes en el expediente, porque tal aspecto nunca fue planteado por el banco actor, esto es, frente al mismo no se agotó la vía gubernativa. - Con fundamento en las pruebas que obran dentro del expediente se concluyó que el banco actor a través de sus sucursales y agencias recibió divisas del público para colocarlas en certificados de depósito a término en su filial BANCO COLOMBO AMERICANO (PANAMA) S.A., vulnerándolos así el artículo 4º del

Estatuto Cambiario. Como tales se recibieron de ciudadanos colombianos residentes en el país, con el propósito de colocarlas en certificados de depósito a término en el BANCO COLOMBO AMERICANO (PANAMA) S.A.; se vulneró el artículo 10 ib., por negociación ilegal de divisas. Además, como las divisas salieron de Colombia con destino a un banco constituído en otro país, se violó el artículo 246 ib., por egreso ilegal de divisas. EL FALLO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia apelada, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Examinó el cargo planteado como "prescripción de la acción cambiaria " y con fundamento en los artículos 1º y 2º de la Ley 33 de 1975 y en jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló que dentro del término de prescripción de la acción contravencional se debe expedir y notificar el acto administrativo sancionatorio. Al respecto citó y transcribió sentencia del Consejo de Estado del 16 de abril de 1993, expediente 4474. Con fundamento en lo anterior, el a-quo concluyó que la notificación de la resolución sancionatoria se produjo con posterioridad al vencimiento del término de prescripción consagrado en la Ley 33 de 1975, toda vez que iniciada la investigación el 17 de marzo de 1986, la ejecutoria se debió producir, a más tardar, el 20 de marzo de 1990 (porque los días 17, 18 y 19 eran inhábiles). Con respecto a la solicitud del actor de los intereses comerciales, el Tribunal

dispuso no reconocer tales intereses, argumentando que la posibilidad legal para acceder a ellos desapareció en virtud de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 25 de julio de 1991, que declaró inexequibles los apartes correspondientes del artículo 140 del C.C.A. En cuanto a la actualización monetaria de la multa impuesta, el a-quo manifestó que no se pronunciaba porque el actor no la había solicitado.

LAS APELACIONES

1. DE LA PARTE DEMANDADA La apoderada de la Superintendencia de Control de Cambios interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: El término de cuatro (4) años establecido en la Ley 33 de 1975 para la prescripción de la acción de las contravenciones al régimen de cambios, se refiere al término dentro del cual el particular puede ser investigado, absuelto o sancionado, y por lo tanto, la notificación de la decisión de la Administración, por ser ajena al procedimiento administrativo (dentro del cual se adelanta la investigación y se adopta la decisión de fondo), no tiene necesariamente que ocurrir dentro del mencionado término, ya que ni la Ley 33 de 1975 ni ninguna otra disposición lo establece.

La notificación no constituye un requisito de validez del acto administrativo sino de su oponibilidad y, el acto administrativo existe desde su expedición, independientemente de que se haya o no notificado. Al respecto señaló que las actuaciones posteriores a su expedición, como lo serían la falta o indebida notificación, no constituyen causales de invalidez. Concluyó señalando que las resoluciones acusadas fueron expedidas dentro del

término consagrado en la Ley 33 de 1975 y en consecuencia, respecto de ellas no operó la prescripción de la acción contravencional.

2. DE LA PARTE DEMANDANTE El apoderado del actor, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, manifestó que existe a cargo de la Nación la obligación reconocida jurisprudencialmente de aplicar, de oficio o a petición de parte, la "corrección monetaria" a las sumas que se restituyan como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados.

ALEGATOS DE CONCLUSION La apoderada de la Superintendencia de Control de Cambios, dentro de esta oportunidad procesal reiteró los planteamientos expuestos en la sustentación del recurso de apelación. El apoderado del banco actor reiteró lo manifestado en la sustentación del recurso de apelación, en relación con la actualización de la condena. En relación con la prescripción de la acción de las contravenciones al régimen de cambios, alegó que la tesis adoptada por la Superintendencia de Control de Cambios desconoce los principios constitucionales de publicidad, eficacia, celeridad y economía procesal, consagrados en el artículo 209 de la Constitución. Adujo que de las tres tesis mencionadas por el Tribunal, sólo dos (las referentes a la exigencia de la notificación y de la ejecutoria del acto administrativo sancionatorio) respetan los principios constitucionales antes mencionados. Finalmente alegó, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado de 16 de abril de 1993, expediente 4474, que el acto administrativo sancionatorio se

debe "expedir" y "notificar" dentro del término de los cuatro años consagrado en la Ley 33 de 1975. CONSIDERACIONES DE LA SALA El punto central de la controversia se concreta en determinar si la interrupción del término de prescripción de la acción contravencional al régimen cambiario, a que se refieren los artículos 1º y 2º de la ley 33 de 1975, se configuraba cuando la autoridad competente profiere el acto administrativo que impone la sanción o si por el contrario, es necesario que el acto administrativo sancionatorio sea expedido, notificado y quede ejecutoriado dentro de dicho término. Los artículo 1º y 2º de la ley 33 de 1975 establecen que: "Artículo 1º. La acción en las contravenciones al régimen de cambios internacionales y de comercio exterior prescribirá en cuatro (4) años, y la sanción en ocho (8). "Artículo 2º. La prescripción de la acción contravencional al régimen de cambios internacionales y de comercio exterior se interrumpirá por el auto de apertura de la investigación, y principiará a correr de nuevo por el mismo término de cuatro (4) años, desde el día de tal interrupción". Estima la Sala que el término de prescripción se interrumpe si el acto administrativo que impone la sanción se expide y notifica dentro del lapso de cuatro (4) años que los artículos 1º y 2º de la Ley 33 de 1975 prevé para el efecto. Pues no basta que la autoridad administrativa profiera la Resolución sancionatoria dentro del plazo, sino que es necesario que la misma se dé a conocer al

interesado a través de la diligencia de notificación, que deberá efectuarse dentro del mismo lapso. La notificación tiene por objeto que el interesado se entere del acto administrativo que le resuelve una situación, y hasta tanto se produzca aquélla el acto carece de efectos legales, en otras palabras, es ineficaz. Por ello, tratándose de decisiones administrativas se entiende que hay pronunciamiento real y oportuno cuando éste se ha dado a conocer al interesado, de manera que produzca efecto vinculante, pues antes el administrado no conoce la voluntad de la Administración y en consecuencia no le es oponible. De esta forma precisa la Sala que, el término otorgado por la ley a la Superintendencia de Control de Cambios para imponer sanciones por infracciones al régimen cambiario, comporta la diligencia de notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa. En el asunto bajo examen, observa la Sala, que el Auto de apertura de la investigación fue dictada por la Superintendencia de Control de Cambios el 17 de marzo de 1986 (fls. 74 y 75 Cdno. No. 3 Antecedentes) y que el acto administrativo que impuso la sanción, Resolución 229 del 20 de marzo de 1990, (fls. 26 a 45 Cdno. Ppal.), sólo fue notificado al BANCO COLOMBO AMERICANO, el seis (6) de abril de 1990 (fl. 46 Cdno. Ppal.), esto es, por fuera del término de competencia temporal asignado en la ley, que en principio vencía el 17 de marzo de 1990 pero como los días 17, 18 y 19 de marzo de 1990 fueron inhábiles, el

plazo se extendió hasta el 20 de marzo de 1990. Por lo anterior, concluye la Sala que no era suficiente con la expedición del acto administrativo mediante el cual la Superintendencia de Control de Cambios se pronunció, imponiendo la sanción (Res. No. 0229) que fue proferida el 20 de marzo de 1990; pero que sólo se notificó el 6 de abril de 1990, lo que significa que cuando algún efecto podía producir, ya había precluído el término para ello y por tanto resultó ineficaz. El motivo de la apelación de la parte actora se concreta en la decisión del Tribunal en el sentido de que "la Sala no se pronuncia sobre la actualización monetaria de la multa impuesta en razón a que el actor no la solicitó", sobre la cual manifiesta el recurrente que "existe a cargo de la Nación la obligación reconocida jurisprudencialmente, de aplicar de oficio o a petición de parte, la corrección monetaria a las sumas que se restituyan al demandado (sic)". Transcribe al efecto jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Sección Tercera de esta Corporación. Consecuencialmente, solicita "se sirva ordenar al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocar el numeral 3º de la providencia apelada y determinar, con arreglo a las normas e índices aplicables, la corrección monetaria a que debe someterse la suma que se ordena restituir a mi representada". Considera la Sala que no puede accederse a la pretensión elevada en esta instancia, como quiera que dicho ajuste no se solicitó y fundamentó en el escrito

de demanda. En efecto, en el libelo la única mención sobre intereses se halla en el Capítulo II, LO QUE SE DEMANDA, así: "2. Como consecuencia de las nulidades impetradas, se solicita el restablecimiento del derecho de mi representada, ordenando a las autoridades competentes la devolución de la suma de Cincuenta y Dos Millones Doscientos Dos Mil Seiscientos Noventa y Siete Pesos (52'202. 697) pagada por mi representada con fecha 26 de junio de 1990 en cumplimiento de los actos administrativos demandados, con los correspondientes intereses comerciales computados desde la fecha en que se realizó dicho pago". Por tanto la decisión del a-quo se ajustó a derecho, pues el Tribunal no podía, so pena de incurrir en fallo extra petita, efectuar pronunciamientos por fuera de lo pedido en el libelo de la demanda o su corrección, dado que en virtud del principio de congruencia el fallo debe estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda, en la forma como lo dispone el artículo 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C. En otras oportunidades la Sala ha aceptado el ajuste monetario de las sumas a devolver a título de restablecimiento del derecho, respondiendo a las peticiones que en tal sentido fueron planteadas en la demanda, ya en forma principal o subsidiariamente, pero en todo caso ante solicitud del demandante, debidamente formulada, esto es, con "los fundamentos de derecho de las pretensiones" tal como prevé el artículo 137 numeral 4º del C.C.A., exigencia que no se cumple en el caso que se resuelve, pues la petición genérica de que se "determine con

arreglo a las normas e índices aplicables" la corrección monetaria a que debe someterse la suma que se ordena devolver, no señala las normas que considera el actor son las aplicables, o a cuáles pretende acogerse. De esta forma resulta claro para la Sala que el actor no cumplió con la carga procesal expresamente establecida en el artículo 137 numeral 4º, del C.C.A. de indicar los "fundamentos de derecho de las pretensiones". Por lo anterior, se confirmará la sentencia del a-quo, con la aclaración de que la suma a devolver es de $50'202.697, valor consignado a favor de la Tesorería General de la República el 26 de junio de 1990 y no la cantidad de $52'202.697, como equivocadamente lo solicitó la actora. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE LA SENTENCIA APELADA.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate Presidente Consuelo Sarria Olcos Delio Gómez Leyva Salvó el voto Carlos Alberto Flórez Rojas Secretario

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA CONSUELO SARRIA OLCOS TERMINO DE PRESCRIPCION - Interrupción / NOTIFICACION - Objeto / ACTO

ADMINISTRATIVO A mi juicio, el término de prescripción se interrumpió cuando la autoridad competente profirió el acto administrativo contentivo de su decisión de imponer una sanción, independientemente de la fecha de su notificación y ejecutoria. Si el acto administrativo contentivo de la sanción, es expedido dentro de los cuatro años previstos por la ley, se interrumpe el término de prescripción, ya que hay una manifestación concreta de la voluntad de quien lo expide y una actuación real en la oportunidad legal prevista para tal efecto. Aceptar lo contrario implicaría recortar el término consagrado por el legislador para que la administración actúe, en ejercicio de su competencia. La notificación es un mecanismo a través del cual, se hace conocer del afectado, la voluntad de la Administración, pero no es un elemento estructural del acto administrativo y por eso en nuestra legislación positiva la falta de su notificación no está consagrada como causal de su anulación. (art. 84 del C.C.A.).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Salvamento de Voto: CONSUELO SARRIA OLCOS Radicación número: 5260

Actor: BANCO COLOMBO AMERICANO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE CONTROL DE CAMBIOS Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE No comparto la decisión que antecede, por las razones que motivaron el proyecto que fue presentado en la sesión del 24 de junio de 1994 a consideración de la Sala y que con el debido respeto por la tesis mayoritaria, expongo a continuación.

La providencia de la cual discrepo se fundamenta en que la notificación de la sanción aplicada se produjo por fuera del término de prescripción de la acción sancionatoria. A mi juicio, el término de prescripción se interrumpió cuando la autoridad competente profirió el acto administrativo contentivo de su decisión de imponer una sanción, independientemente de la fecha de su notificación y ejecutoria. Si el acto administrativo contentivo de la sanción, es expedido dentro de los cuatro años previstos por la ley, se interrumpe el término de prescripción, ya que hay una manifestación concreta de la voluntad de quien lo expide y una actuación real en la oportunidad legal prevista para tal efecto. Aceptar lo contrario implicaría recortar el término consagrado por el legislador para que la administración actúe, en ejercicio de su competencia. La notificación es un mecanismo a través del cual, se hace conocer del afectado, la voluntad de la Administración, pero no es un elemento estructural del acto administrativo y por eso en nuestra legislación positiva la falta de su notificación no está consagrada como causal de su anulación. (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo). Por todo lo anterior, considero que en el caso de autos, como el acto administrativo que impuso las multas fue proferido dentro de los 4 años a que se refiere la ley, la Administración actuó conforme a derecho en este aspecto y la Sala ha debido analizar los demás cuestionamientos hechos por la parte actora y apelante. Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Consuelo Sarria Olcos

Fecha: Ut Supra.